Unnötige und schädliche Beschränkungen des Zweitwohnungsgesetzes in Sachen Abbruch und Wiederaufbau von altrechtlichen Wohnungen aufheben

[QR Code] [Signature]

20.456

Parlamentarische Initiative Unnötige und schädliche Beschränkungen des Zweitwohnungsgesetzes in Sachen Abbruch und Wiederaufbau von altrechtlichen Wohnungen aufheben Erläuternder Bericht der Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie des Nationalrates

vom 11. Oktober 2022

Übersicht

Die seit Inkrafttreten des Zweitwohnungsgesetzes gemachten Erfahrungen zeigen, dass dieses Gesetz und die dazu ergangene Rechtsprechung teilweise zu erheblichen Beschränkungen bei der Erneuerung von altrechtlichen Wohnungen führen. Ziel der Vorlage ist es, für solche Wohnungen zusätzliche Änderungs- und Erweiterungsmöglichkeiten zu schaffen. So soll es innerhalb der Bauzonen möglich sein, dass beim Abbruch und Wiederaufbau einer altrechtlichen Wohnung gleichzeitig eine Erweiterung der Hauptnutzfläche um maximal 30 Prozent möglich ist. Bei der Erweiterung bestehender altrechtlicher Wohnungen in diesem Rahmen sollen zudem neue Wohnungen und Gebäude geschaffen werden können, ohne dass zweitwohnungsrechtliche Nutzungsbeschränkungen auferlegt werden müssen. Soweit sich durch diese zusätzlichen Änderungs- und Erweiterungsmöglichkeiten Konflikte mit den Anliegen des Schutzes der siedlungsinternen Freiflächen, des Ortsbildes oder der Erstwohnungen ergeben können, steht den Kantonen und Gemeinden zu deren Vermeidung ein geeignetes planerisches Instrumentarium zur Verfügung.

Ausgangslage

Nach dem geltenden Zweitwohnungsgesetz dürfen altrechtliche Wohnungen, d. h. Wohnungen, die am 11. März 2012 rechtmässig bestanden oder rechtskräftig bewilligt waren, wie folgt geändert werden: Sie dürfen abgebrochen und wiederaufgebaut werden. Die vorbestandene Hauptnutzfläche darf dabei aber nicht überschritten werden. Wird die Wohnung nicht abgebrochen, sondern erweitert, so ist dies bis zum Umfang von maximal 30 Prozent der vorbestandenen Hauptnutzfläche zulässig; eine neue Wohnung darf dabei nicht geschaffen werden. Wird die Wohnung um mehr als 30 Prozent der Hauptnutzfläche erweitert, ist dies nur zulässig, wenn eine zweitwohnungsrechtliche Nutzungsbeschränkung auferlegt wird. Diese Beschränkungen erschweren teilweise die Erneuerung des Altwohnungsbestands. Mit einem Entscheid des Bundesgerichts vom 8. Mai 2020 wurde ferner bestätigt, dass nach geltendem Recht beim Abbruch und Wiederaufbau einer altrechtlichen Wohnung keine Erweiterung der Hauptnutzfläche möglich ist.

3 Absatz 2 ZWG strengere Regeln erlassen können, als das ZWG sie vorsieht. Im

Extremfall könnte ein Kanton (je nach kantonalem Recht auch eine Gemeinde) vorsehen, dass in Abweichung von Artikel 11 Absatz 1 ZWG alle oder gewisse Erstwohnungen nicht umgenutzt werden dürfen.

Änderung des Zweitwohnungsgesetzes BBl …

Tab. 2: Abschätzung des Umnutzungspotenzials von altrechtlichen Wohnungen, Legende: AW = Altrechtliche Wohnung, EW = Erstwohnung, ZW = Zweitwohnung

ZW Gemeindetyp alle Hotspot Mittel Peripher Anzahl Gemeinden 346 49 102 195 AW 426’000 162’000 132’000 132’000

• davon als EW genutzt 204’000 71’000 54’000 79’000 Anteil der als EW genutzten 48% 43% 41% 60% Wohnungen an den AW

• davon Baujahr 1946-80 79’000 31’000 20’000 28’000

Die Vorlage führt zu keinen organisatorischen Änderungen bei den Kantonen und Gemeinden. Sie kann aber in den stark betroffenen Kantonen und Gemeinden zu Anpassungen des kantonalen Richtplans und der kommunalen Nutzungspläne führen, da zur Vermeidung von negativen Auswirkungen insbesondere auf den Wohnungsmarkt, aber auch auf das Ortsbild und die siedlungsinternen Freiflächen, entsprechende Massnahmen notwendig sind.

4.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft

Der Wohnungsmarkt in der Schweiz ist teilweise angespannt. Betroffen sind viele Regionen der Schweiz, ganz besonders aber auch die touristischen. Die Gesetzesanpassung dürfte aber kaum zu neuen Erstwohnungen führen: Im Vergleich zu den neu gebauten Wohnungen (durchschnittliche Wohnfläche im Zeitraum 2011-21: 116 m2) weisen Wohnungen der Bauperiode 1946 bis 1980 mit einer durchschnittlichen Wohnfläche von 79 m2 einen bedeutend tieferen Wert auf. Selbst bei einer Erweiterung um 30 Prozent würden sie lediglich eine Wohnfläche von 103 m2 erreichen. Eine Erweiterung dürfte deshalb in den meisten Fällen einer Erhöhung des Wohnkomforts der bestehenden Wohnungen dienen. Ferner könnte eine Unterteilung in zwei Wohnungen attraktiv sein, um beispielsweise zwei Zweitwohnungen in der Grösse von rund 50 m2 zu schaffen.

Gemäss einer Schätzung, wonach 10%-33% der in Frage kommenden altrechtlichen Wohnungen innerhalb der nächsten 10 Jahren abgebrochen und durch einen Neubau inkl. Erweiterung ersetzt werden, könnte im Wohnungsbau im Vergleich zur Periode 2011-2021 ein rund 45% grösseres Arbeitsvolumen entstehen (gerundeter Mittelwert von 20% und 67%). Davon würde die Bauwirtschaft, vor allem im Bereich Hochbau, erheblich profitieren.

Änderung des Zweitwohnungsgesetzes BBl …

Tab. 3 Abschätzung der Auswirkungen auf die Bau- und Immobilienbranche verglichen mit Periode 2011-21

Legende: AW = Altrechtliche Wohnung, EW = als Erstwohnung genutzt, ZW = als Zweitwohnung genutzt Wohnungen Wohnungen Total pro Jahr Anzahl AW, als EW genutzt und Baujahr 1946-80 79’000 Annahme 1: In 10 Jahren werden zusätzliche 10% 7’900 rund 800 der AW abgebrochen, neu gebaut und erweitert Annahme 2: In 10 Jahren werden zusätzliche 33% 26’000 2600 der AW abgebrochen, neu gebaut und erweitert Gebaute Wohnungen in der Periode 2011 bis 2021 39’000 3’900 Wirkung auf die Bau- und Immobilienbranche + 20% bis +67% (Annahme 1/ Annahme 2) im Vergleich zur Bautätigkeit 2011-2021

Die im Zuge der Corona-Pandemie und der tiefen Zinsen kräftig gewachsene Nachfrage beim Mieten und beim Kauf von Wohnungen wird in Bezug auf die Wohnungspreise2 dazu führen, dass mit dem Abbruch und Neubau von altrechtlichen Wohnungen vor allem ältere preisgünstige Wohnungen insbesondere für die lokal ansässige Bevölkerung noch mehr unter Druck kommen. Wegen der höheren Preise 3 für Zweitwohnungen ist davon auszugehen, dass vor allem Zweitwohnungen mit mehr Komfort entstehen oder aus grösseren Wohneinheiten mehrere kleinere Wohneinheiten für Zweitwohnungen geschaffen werden, die als Geldanlage eine höhere Attraktivität aufweisen.

Bei einem Zinsanstieg könnten aber auch Investitionen in andere Anlagen als Immobilien stärker nachgefragt werden. Damit würde sich der Druck etwas abschwächen. Zudem könnte sich als Folge des vermehrt praktizierten Homeoffice auch die Nachfrage nach Erstwohnungen in Regionen erhöhen, die bereits über eine gute Infrastruktur verfügen.

4.4 Auswirkungen auf die Gesellschaft

Es besteht ein gewisses Risiko, dass die Vorlage dazu führt, dass der Umnutzungsdruck auf bestehende, insbesondere ältere und preisgünstige Erstwohnungen zunimmt. Die zusätzlichen Änderungs- und Erweiterungsmöglichkeiten können den Abbruch und Wiederaufbau der Wohnungen und deren Verkauf als Zweitwohnungen noch lukrativer machen. Falls aus alten preisgünstigen Wohnungen dennoch

2 Alleine in den Jahren 2020 und 2021 haben sich die Preise für Wohneigentum zwischen 13.4 und 16.9 Prozent erhöht. Immo-Monitoring 2022/2, wüestpartner. S. 68. 3 Immo-Monitoring 2022/2, wüestpartner. S. 72.

Änderung des Zweitwohnungsgesetzes BBl …

neue erweiterte Erstwohnungen entstehen würden, stiegen auch in diesem Fall die Miet-, respektive Kaufpreise, unter gleichzeitiger Ausdehnung des Angebots an zeitgemässem Wohnraum.

4.5 Auswirkungen auf die Umwelt

Der Abbruch und Wiederaufbau altrechtlicher Wohnungen findet auf den bereits überbauten Parzellen statt. Dabei ist infolge der Erweiterungen mit einer Reduktion der Freiflächen zu rechnen. Zudem verändern die Neubauten das bestehende Ortsbild. Durch eine sorgfältige Planung eines Neubaus, der auf die bestehende Baustruktur Rücksicht nimmt, besteht jedoch auch die Chance, dass das Ortsbild aufgewertet wird und die neusten Baustandards effizient erfüllt werden können. Durch die neu geschaffene Möglichkeit, die Erweiterung um 30 Prozent der Hauptnutzfläche mit der Schaffung zusätzlicher Wohnungen zu kombinieren, ergeben sich zudem neue Möglichkeiten der Finanzierung energetischer Sanierungen. Der Abbruch und Wiederaufbau stellt allerdings aus energetischen Gründen und aus Gründen des Klimaschutzes im Vergleich zu Renovation und Umbau meist nicht die umweltfreundlichste Option dar: Ein Neubau schliesst in Bezug auf den Energiebedarf und den CO2-Ausstoss bedeutend schlechter ab als eine energietechnische Sanierung.

5 Rechtliche Aspekte

5.1 Verfassungsmässigkeit

Artikel 75b Absatz 1 BV beschränkt den Anteil der Zweitwohnungen am Gesamtbestand der Wohneinheiten und der für Wohnzwecke genutzten Bruttogeschossfläche einer Gemeinde auf höchstens 20 Prozent. In Gemeinden mit Anteilen von über 20 Prozent Zweitwohnungen dürfen deshalb grundsätzlich nicht nur keine neuen Zweitwohnungen mehr gebaut, sondern auch keine zusätzlichen Flächen für eine Zweitwohnungsnutzung erstellt werden. Für altrechtliche Wohnungen bedeutet dies, dass sie aufgrund der verfassungsrechtlichen Vorgaben weder in mehrere Wohnungen unterteilt noch flächenmässig erweitert werden dürfen. Dies gilt jedenfalls insoweit, als solche Wohnungen als Zweitwohnungen genutzt sind. Jede Entwicklung, die zu zusätzlichen Zweitwohnungen oder zu einer Vergrösserung der von Zweitwohnungen belegten Flächen führt, läuft letztlich dem Ziel des Verfassungsartikels entgegen, solche Nutzungen zu begrenzen.

Trotz dieser Ausgangslage sieht das geltende Zweiwohnungsgesetz vor, dass zusätzliche Wohnungen nur im Rahmen der vorbestandenen Hauptnutzfläche geschaffen werden dürfen (Art. 11 Abs. 2). Erweiterungen um maximal 30 Prozent der Hauptnutzfläche sind demgegenüber nur zulässig, wenn dabei keine zusätzlichen Wohnungen geschaffen werden (Abs. 3). Mit der heute geltenden gesetzlichen Regelung wird also immer nur eine der beiden verfassungsmässigen Vorgaben tangiert (Anzahl Wohnungen oder Zweitwohnungsfläche), nie aber beide gleichzeitig.

Änderung des Zweitwohnungsgesetzes BBl …

Mit der hier vorgeschlagenen Regelung würden nun aber gleichzeitige Änderungen bei beiden Kriterien möglich. Anzumerken ist, dass mit der vorgeschlagenen Regelung die Interpretation des Bundesgerichts (die sich nicht aus dem Text des ZWG ergibt), wonach die beiden Rechtswohltaten «Erweiterung» sowie «Abbruch und Wiederaufbau» nicht gleichzeitig ausgeübt werden dürfen, korrigiert wird. Hinzuweisen ist auch auf den Umstand, dass das geltende Recht nicht ausschliesst, ein altrechtliches Haus zuerst zu erweitern und später ein weiteres Gesuch um Abbruch und Wiederaufbau zu stellen.

Die Kommissionsminderheit, die Nichteintreten beantragt, weist darauf hin, dass sich die verfassungsrechtliche Problematik der vorgeschlagenen Regelung (vgl. oben Kapitel 2) damit beheben liesse, dass ein neuer Absatz 1bis mit folgendem Wortlaut in Artikel 75b BV eingefügt würde:

Artikel 75b Absatz 1bis BV

1bis Das Gesetz kann vorsehen, dass innerhalb der Bauzonen bei Erneuerung, Um- und Wiederaufbau von Wohneinheiten, die am 11. März 2012 rechtmässig bestanden oder rechtskräftig bewilligt waren, ohne Nutzungsbeschränkung die Hauptnutzfläche erweitert und die Anzahl Wohneinheiten erhöht werden darf.

5.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen

der Schweiz Die Vorlage tangiert keine internationalen Verpflichtungen der Schweiz.

5.3 Erlassform

Die vorgeschlagene Änderung bezieht sich auf Artikel 11 des Zweitwohnungsgesetzes. Es sind keine Delegationsnormen (Aufträge an Bundesrat für Änderung der Verordnung) vorgesehen.

5.4 Unterstellung unter die Ausgabenbremse

Mit der Vorlage werden weder neue Subventionsbestimmungen geschaffen, noch neue Verpflichtungskredite oder Zahlungsrahmen beschlossen.

5.5 Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips und des

Prinzips der fiskalischen Äquivalenz Die Vorlage tangiert die Aufgabenteilung oder die Aufgabenerfüllung durch Bund und Kantone nicht.

Änderung des Zweitwohnungsgesetzes BBl …

5.6 Einhaltung der Grundsätze des Subventionsgesetzes

Die Vorlage entspricht den Vorgaben des Subventionsgesetzes.

5.7 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen

Die vorliegende Gesetzesänderung führt keine neue Delegationsnorm zum Erlass von selbstständigem Verordnungsrecht des Bundesrates ein.

5.8 Datenschutz

Die Vorlage ist aus Sicht des Datenschutzes ohne Relevanz.