Teilrevision des Bundesgesetzes über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG)

Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement EJPD

6. Dezember 2024

Teilrevision des Bundesgerichtsgesetzes

Erläuternder Bericht zur Eröffnung des Vernehmlassungsverfahrens

BJ-D-5CD73401/192

Übersicht

Die Teilrevision des Bundesgerichtsgesetzes betrifft die Bundesrechtspflege. Sie nimmt jene Punkte der 2018 gescheiterten Reform auf, die weiterhin sinnvoll und politisch mehrheitsfähig scheinen. Die einzelnen Änderungen sind von eher untergeordneter Bedeutung, führen in ihrer Summe aber zu einer klaren Verbesserung der Rechtslage, nicht zuletzt durch die Stärkung der Rechtssicherheit.

Ausgangslage

Die umfassende Revision des Bundesgerichtsgesetzes von 2018 (grosse BGG-Revision) fand 2020 in den Räten keine Mehrheit, unter anderem aufgrund der umstrittenen Stellung der subsidiären Verfassungsbeschwerde im neugestalteten Rechtsmittelsystem. Das damalige Ziel war, die Über- und Fehlbelastung des Bundesgerichts zu korrigieren und bestehende Rechtsschutzlücken zu schliessen. Gleichzeitig enthielt die Vorlage aber auch zahlreiche kleinere Anpassungen betreffend die Gerichtsorganisation, die Kodifizierung von Rechtsprechung oder Einzelpunkte des Verfahrens vor Bundesgericht. Das Postulat 20.4399 «Für ein modernes Bundesgerichtsgesetz» beauftragte den Bundesrat deshalb, die weiterhin «valablen und tragfähigen» Vorschläge der grossen BGG-Revision wieder aufzunehmen. Der Bundesrat verabschiedete in der Folge den Postulatsbericht «Reformbedarf Bundesgerichtsgesetz» am 24. Januar 2024. Die vorliegende Vernehmlassungsvorlage basiert auf den im Postulatsbericht vom 24. Januar 2024 als weiterhin sinnvoll und politisch mehrheitsfähig beurteilten Reformvorschlägen von 2018. Dazu kommen einzelne zusätzliche Änderungen eher technischer Natur, die der Verbesserung der Rechtslage und der Rechtssicherheit dienen. Die Vernehmlassungsvorlage erfüllt zudem die gleichgerichtete Motion 24.3023 «Für ein modernes Bundesgerichtsgesetz».

3.2 Änderung anderer Erlasse

3.2.1 Bundesgesetz vom 14. März 1958 über die Verantwortlichkeit des Bundes

sowie seiner Behördemitglieder und Beamten (Verantwortlichkeitsgesetz, VG)

Nach Artikel 15 Absatz 1 des Bundesgesetzes vom 14. März 1958 über die Verantwortlichkeit des Bundes sowie seiner Behördenmitglieder und Beamten (VG) bedarf die Strafverfolgung von Beamten wegen strafbarer Handlungen, die sich auf ihre amtliche Tätigkeit oder Stellung beziehen, grundsätzlich einer Ermächtigung des EJPD.

Diese Ermächtigung erteilt der Bundesanwalt oder die Bundesanwältin für das von ihm oder ihr gewählte Personal der Bundesanwaltschaft (Bst. d). Aus den geltenden Bestimmungen lässt sich nicht eindeutig ableiten, ob bei einer Verweigerung der Ermächtigung durch den Bundesanwalt oder die Bundesanwältin Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht geführt werden kann. Einerseits hält Artikel 15 Absatz 5 erster Satz des VG Folgendes fest: «Gegen die Verweigerung der Ermächtigung durch das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement oder die Verwaltungsdelegation der Bundesversammlung ist die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht zulässig». Gemäss Artikel 33 Buchstabe a VGG ist die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht zulässig «gegen Verfügungen des Bundesrates und der Organe der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals einschliesslich der Verweigerung der Ermächtigung zur Strafverfolgung». Diese beiden Bestimmungen lassen den Bundesanwalt oder die Bundesanwältin unerwähnt. Andererseits hält Artikel 33 Buchstabe cquater VGG fest, dass die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht zulässig ist gegen Verfügungen «des Bundesanwaltes oder der Bundesanwältin auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses der von ihm oder ihr gewählten Staatsanwälte und Staatsanwältinnen sowie des Personals der Bundesanwaltschaft». Diese Bestimmung sagt nichts über die Verweigerung der Ermächtigung zur Strafverfolgung.

Wie auch vom Bundesverwaltungsgericht festgestellt, war es die Absicht des Bundesgesetzgebers, dass die Beschwerde gegen eine Verfügung des Bundesanwaltes oder der Bundesanwältin zulässig ist, mit der die Ermächtigung zur Strafverfolgung verweigert wird. Der Wortlaut von Artikel 33 Buchstabe a VGG und von Artikel 15 Absatz 5

Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 4. November 1950; SR 0.101.

VG ist in dieser Hinsicht ungenau.104 Dies ist in beiden Gesetzen zu ändern. Der neue Artikel 15 Absatz 5 VG erwähnt ausdrücklich den Bundesanwalt oder die Bundesanwältin.

Diese Bemerkungen gelten sinngemäss auch in Bezug auf Artikel 15 Absatz 1 Buchstabe c VG und Artikel 33 Buchstabe cquinquies VGG betreffend Verfügungen der Aufsichtsbehörde über die Bundesanwaltschaft auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses ihres Sekretariats. Eine Verfügung, mit der die Ermächtigung zur Strafverfolgung gegen diese Behörde in Anwendung von Artikel 15 Absatz 1 Buchstabe c VG verweigert wird, muss beim Bundesverwaltungsgericht anfechtbar sein gemäss Artikel 15 Absatz 5 VG und Artikel 33 Buchstabe cquinquies VGG. Daher wird in Artikel 15 Absatz 5 VG neu auch die Aufsichtsbehörde über die Bundesanwaltschaft erwähnt.

3.2.2 Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz vom 21. März 1997 (RVOG)

Artikel 47 Absatz 6 RVOG sieht einen Delegationsautomatismus vor, der die Rechtsweggarantie gewährleisten (Art. 29a BV) und gleichzeitig den Grundsatz wahren soll, dass Verfügungen des Bundesrates und der Bundesversammlung nicht beim Bundesgericht angefochten werden können (Art. 189 Abs 4 BV). Gemäss diesem Delegationsautomatismus geht die Verfügungsbefugnis betreffend Geschäfte des Bundesrates, die weder in Artikel 32 noch in Artikel 33 Buchstabe b VGG genannt werden, von Rechts wegen auf das in der Sache zuständige Departement über. Gegen Verfügungen des Departements kann beim Bundesverwaltungsgericht und anschliessend beim Bundesgericht gemäss den Bestimmungen des BGG Beschwerde geführt werden.

Da die darin genannten Verfügungen künftig in Anwendung von Artikel 33 Buchstabe b VE-VGG grundsätzlich beim Bundesverwaltungsgericht angefochten werden können, ist der Delegationsautomatismus nicht mehr nötig bzw. gegenstandslos und somit aufzuheben.

3.2.3 Verwaltungsverfahrensgesetz vom 20. Dezember 1968 (VwVG)

Art. 49 Abs. 1 Bst. c und Abs. 2

Die vorliegende Änderung schafft Transparenz, unter welchen Voraussetzungen die Beschwerdeführenden die Unangemessenheit rügen können. Dazu wird der bestehende Vorbehalt zur Angemessenheitsrüge, der die kantonalen Behörden als Beschwerdeinstanz betrifft (bisher Bst. c), in den neuen Absatz 2 Buchstabe a verschoben. Eine materielle Änderung ist damit nicht bezweckt. Zudem ergänzte der Bundesrat den neuen Absatz mit dem Vorbehalt, dass ein Bundesgesetz die Rüge ausschliesst (Bst. b), da ein entsprechender Ausschluss mittlerweile in diversen Gesetzen vorgesehen ist.

Siehe Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-1500/2023 vom 12. Oktober 2023 E. 2.1.

Ausgeschlossen ist die Angemessenheitsprüfung beispielsweise im Asylgesetz105 (Art. 106 Abs. 1), im Bundesgesetz über das öffentliche Beschaffungswesen (Art. 56 Abs. 3), im Bundesgesetz über die Förderung der Forschung und Innovation (FIFG)106 (Art. 13 Abs. 3; vgl. dazu auch nachfolgend), im Kulturförderungsgesetz107 (Art. 26 Abs. 2), im Filmgesetz108 vom 14. Dezember 2001 (Art. 32 Abs. 3) oder im Bundesgesetz über Entschädigungsansprüche gegenüber dem Ausland109 (Art. 8 Abs. 3); ferner teilweise im Eisenbahngesetz110 (Art. 51a Abs. 2; vgl. dazu auch nachfolgend), im Personenbeförderungsgesetz111 (Art. 56 Abs. 3) und im KVG (Art. 53 Abs. 2 Bst. e).

Art. 72 Bst. a

Gleichzeitig mit der redaktionellen Änderung von Artikel 83 Buchstabe a BGG muss auch der deckungsgleiche Buchstabe a von Artikel 72 VwVG angepasst werden. Ist der gerichtliche Rechtsschutz vor Bundesgericht bzw. Bundesverwaltungsgericht (Art. 32 Abs. 1 Bst. a VE-VGG) gegen Entscheide betreffend auswärtige Angelegenheiten aufgrund von überwiegenden politischen Erwägungen ausgeschlossen, kann im Gegenzug die Beschwerde an den Bundesrat zulässig sein. Eine materielle Änderung ist damit nicht beabsichtigt (siehe Ausführungen zu Art. 83 Bst. a).

Art. 75 Abs. 4

Der neue Absatz 4 erlaubt dem instruierenden Departement, im bundesrätlichen Beschwerdeverfahren über Folgendes zu entscheiden: das Nichteintreten auf offensichtlich unzulässige Beschwerden (Bst. a); das Nichteintreten auf Beschwerden gestützt auf Artikel 52 Absatz 3 (Bst. b); das Nichteintreten auf querulatorische oder rechtsmissbräuchliche Beschwerden (Bst. c); die Abschreibung zufolge Gegenstandslosigkeit, Rückzugs oder Vergleichs (Bst. d). Der Absatz orientiert sich dabei in Aufbau und Begrifflichkeit am Bundesgerichtsgesetz, und zwar hinsichtlich Buchstaben a und c an Artikel 108 Absatz 1 BGG und hinsichtlich Buchstabe d an Artikel 32 Absatz 2 BGG. Auch die entsprechende Rechtsprechung zur übernommenen Terminologie kann wichtige Hinweise liefern.112 Ergänzend bleibt anzumerken, dass Buchstabe a auch Prozesshandlungen erfasst, die einem Nichteintretensentscheid zuvorkommen können,

105 SR 142.31 106 SR 420.1 107 SR 442.1 108 SR 443.1 109 SR 981 110 SR 742.101 111 SR 745.1 Vgl. hierzu bspw. die Hinweise bei Bettina Bacher/Eva Maria Belser, BSK-BGG (Fn. 17), Art. 108 N 14 ff. sowie Matthias Härri, BSK-BGG , Art. 32 N 11.

wie eine Überweisung der Beschwerde an die zuständige Behörde gemäss Artikel 8 Absatz 1 VwVG.

Buchstabe b erfasst die Fälle, in welchen das instruierende Departement gestützt auf Artikel 52 Absatz 3 VwVG nicht auf die Beschwerde eintritt. Er weicht damit von der Formulierung desselben Buchstabens in Artikel 108 BGG ab. Dies ergibt sich daraus, dass die Begründungspflicht im Beschwerdeverfahren vor Bundesgericht strikter ausgestaltet ist als im Verwaltungsverfahrensgesetz und z.B. keine materielle Verbesserungsmöglichkeit vorgesehen ist (vgl. Art. 42 BGG). Genügt eine Beschwerde an den Bundesrat in ihrem Inhalt und ihrer Form nicht den Anforderungen von Artikel 52 Absatz 1 und 2 VwVG, so räumt das instruierende Departement dem Beschwerdeführenden eine kurze Nachfrist zur Verbesserung ein und verbindet diese Nachfrist mit der Androhung, nach unbenutztem Fristenablauf auf Grund der Akten zu entscheiden, oder, wenn Begehren, Begründung oder Unterschrift fehlen, auf die Beschwerde nicht einzutreten (Art. 52 Abs. 2 f. i. V. m. Art. 75 Abs. 1 und 3 und Art. 77 VwVG). Sofern eine Beschwerde dagegen im Sinne von Artikel 52 Absatz 2 VwVG offensichtlich unzulässig ist, da sie formelle Fehler aufweist, die sich auch durch Nachbesserung ohne Zweifel nicht beheben lassen, fällt sie in den Anwendungsbereich des Buchstabens a.

Der neue Absatz soll den Gesamtbundesrat entlasten. Die Landesregierung soll sich nicht in ihrer Gesamtheit mit offensichtlich unzulässigen, querulatorischen oder gegenstandslosen Beschwerden auseinandersetzen müssen. Mit dem Entscheid des instruierenden Departements entfällt das Traktandieren und die Behandlung an der Bundesratssitzung, das vorangehende Mitberichtsverfahren und die zahlreichen damit verbundenen administrativen Arbeiten in Departementen und Bundeskanzlei. Dies ermöglicht zugleich, solche Beschwerdefälle schneller abzuschliessen. Der Bundesrat kann als oberste leitende und vollziehende Behörde der Bundesverwaltung solche Fälle aber an sich ziehen und weiterhin selbst entscheiden (sog. «Selbsteintritt» oder «Evokation»), sollte er dies z.B. aufgrund des politischen Charakters der Sache für angemessen und sinnvoll erachten.

Art. 78 Abs. 2 zweiter Satz

Werden Verfügungen des Bundesrates beim Bundesverwaltungsgericht angefochten, kann das Gericht den Bundesrat zur Vernehmlassung einladen (vgl. dazu auch die Ausführungen zu Art. 33 Bst. b VE-VGG). Wenn eine Vernehmlassung vom Gesamtbundesrat verabschiedet werden muss, ist dies vergleichsweise aufwändig. Mit dem zusätzlichen zweiten Satz von Absatz 2 des Artikels 78 E-VwVG schlägt der Bundesrat deshalb eine Vertretungsmöglichkeit vor: So ermächtigt der zweite Satz das Departement, das die Verfügung des Bundesrates vorbereitet hat, den Bundesrat vor der Beschwerdeinstanz zu vertreten.

Art. 79

Die Bestimmung hat heute keinen Anwendungsbereich mehr. Die Rechtsweggarantie (Art. 29a BV) steht spezialgesetzlichen Beschwerdezuständigkeiten der Bundesver­

sammlung entgegen. Auch der Nationalrat hat auf Antrag seiner Kommission die Bestimmung streichen wollen.113 Aus diesen Gründen ist die Aufhebung von Artikel 79 VwVG angezeigt.

3.2.4 Bundespersonalgesetz vom 24. März 2000 (BPG)

Art. 36 Abs. 2 erster bis dritter Satz

Die Zusammensetzung der externen Rekurskommission muss neu umschrieben werden, da die Kantone Luzern und Waadt ihre Verwaltungsgerichte ins Kantonsgericht integriert haben. Zudem trägt Artikel 36 VE-BPG der neu vorgesehenen internen Rekurskommission betreffend das Personal des Bundesgerichts Rechnung (vgl. Art. 17a VE-BGG). Eine externe Rekurskommission ist nötig, da das Bundesgericht nicht selbst über Beschwerden gegen Entscheide seiner internen Rekurskommission urteilen soll. Der Rechtsschutz soll jedoch demjenigen der anderen Angestellten im öffentlichen Dienst gleichkommen, weshalb die entsprechenden Bestimmungen des BGG analog anwendbar sind. Das bedeutet insbesondere, dass die Artikel 83 Absatz 1 Buchstabe g sowie 85 BGG analog angewendet werden. Die Beschwerde an die externe Rekurskommission ist folglich in vermögensrechtlichen Angelegenheiten mit einem Streitwert unter 15 000 Franken nur zulässig, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt.

3.2.5 Verwaltungsgerichtsgesetz vom 17. Juni 2005 (VGG)

Art. 23 Abs. 2 Bst. a

Artikel 23 VE-VGG verweist neu gesamthaft auf Artikel 111 des Asylgesetzes. Die Revision trägt damit der Änderungen von Artikel 111 AsylG Rechnung, die seit 2008 in Kraft ist.114 Es handelt sich um eine rein redaktionelle Anpassung.

Art. 32 Abs. 1 Bst. a

Wird Artikel 83 Buchstabe a BGG redaktionell geändert, so muss gleichzeitig auch der deckungsgleiche Artikel 32 Buchstabe a VGG angepasst werden. Es sollen dieselben Voraussetzungen für die Ausnahme im Bereich der auswärtigen Angelegenheiten vor dem Bundesverwaltungsgericht und dem Bundesgericht gelten (vgl. dazu auch Art. 72 Bst. a VwVG).

Art. 32 Abs. 1 Bst. f

113 AB 2019 N 287; vgl. auch Martin Scheyli, Praxiskommentar VwVG, Art. 79 N 2 m.w.H oder Wiederkehr/Meyer/Böhme, Orell Füssli Kommentar, Art. 79 N 1 VwVG. AS 2006 4745; 2007 5573; BBl 2002 6845, hier 6905.

Der Gesetzgeber schuf den Buchstaben f seinerzeit vor allem deshalb, um die erstinstanzliche Zuständigkeit des Bundesrates – unter Ausschaltung des Delegationsautomatismus nach Artikel 47 Absatz 6 RVOG – beizubehalten.115 Aufgrund der Aufhebung der besagten Regelung (vgl. Ausführungen zu Art. 47 Abs. 6 VE-RVOG) wird diese Begründung für den Erhalt des Buchstabens f hinfällig. Eine Streichung der Ausnahme hat zur Folge, dass Entscheide des Bundesrates über Infrastrukturkonzessionen für Eisenbahnen beim Bundesverwaltungsgericht und anschliessend beim Bundesgericht angefochten werden können. Dies ist eine punktuelle Ausweitung des Rechtsschutzes. Der Bundesrat ist der Ansicht, dass die Beachtung der rechtlichen Rahmenbedingungen und des vorgeschriebenen Verfahrens auch bei Konzessionserteilungen justiziabel sein sollte.116

Art. 32 Abs. 1 Bst. k

Die neue Ausnahme stellt klar, dass die Beschwerde gegen die Genehmigung von Erlassen und von öffentlich-rechtlichen Tarifen unzulässig ist. Zwar handelt es sich bei diesen Akten grundsätzlich nicht um Verfügungen. Doch herrschte in der Praxis Unsicherheit über deren Anfechtbarkeit. Zulässig ist die Beschwerde nur dann, wenn ein Spezialgesetz dies ausdrücklich vorsieht (z. B. Art. 53 KVG oder Art. 74 Urheberrechtsgesetz117).

Art. 33 Bst. a und b

Die Änderungen von Artikel 33 Buchstaben a und b VE-VGG und Artikel 47 Absatz 6 VE-RVOG sollen die Rechtsmittel gegen erstinstanzliche Verfügungen des Bundesrates und der Organe der Bundesversammlung einfacher regeln und präzisieren. Sie sollen mögliche Lücken schliessen und damit zu einem stärkeren Rechtsschutz gegenüber diesen Verfügungen beitragen.

Grundsätzlich können Akte der Bundesversammlung und des Bundesrates beim Bundesgericht nicht angefochten werden (Art. 189 Abs. 4 BV), der Gesetzgeber kann aber Ausnahmen vorsehen (Art. 189 Abs. 4 zweiter Satz BV). Von dieser Möglichkeit hat er zurückhaltend Gebrauch gemacht.

Artikel 33 Buchstaben a und b VE-VGG sehen eine begrenzte Reihe von Verfügungen des Bundesrates und der Organe der Bundesversammlung vor, die beim Bundesverwaltungsgericht anfechtbar sind. In einer relativ langen Aufzählung werden die betreffenden Verfügungen des Bundesrates genannt. Soweit es das BGG zulässt, können

115 BBl 2018 4605, hier 4652; vgl. dazu auch Kiener/Rütsche/Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, 3. A., 2021, N 1363. Vgl. auch Postulatsbericht «Reformbedarf Bundesgerichtsgesetz» vom 24. Januar 2024, S. 34 ff. 117 SR 231.1

Beschwerdeentscheide des Bundesverwaltungsgerichts an das Bundesgericht weitergezogen werden.

In Bezug auf Verfügungen der Organe der Bundesversammlung (vgl. Art. 31 des Parlamentsgesetzes, ParlG118) sind keine Änderungen vorgesehen. In Buchstabe a wird wegen der in Buchstabe b vorgesehenen Änderung lediglich auf die Erwähnung des Bundesrates verzichtet.119

Hingegen ist die Aufzählung der beschwerdefähigen Verfügungen des Bundesrates (Bst. b) zu streichen. Stattdessen ist neu vorgesehen, dass alle erstinstanzlichen Verfügungen des Bundesrates beim Bundesverwaltungsgericht und anschliessend beim Bundesgericht angefochten werden können, sofern sie nicht unter Artikel 32 VE-VGG oder die Artikel 83–84a BGG fallen.

Dies bedeutet grundsätzlich keine materielle Änderung der Anfechtbarkeit von Verfügungen des Bundesrates.120 Denn Angelegenheiten, die künftig zu beschwerdefähigen erstinstanzlichen Verfügungen des Bundesrates führen, können bereits unter geltendem Recht beim Bundesverwaltungsgericht angefochten werden. Aufgrund des Delegationsautomatismus nach Artikel 47 Absatz 6 VE-RVOG gehen diese an das in der Sache zuständige Departement über, und gegen dessen Verfügungen kann Beschwerde geführt werden. Diese komplizierte Vorgehensweise wird mit dem vorliegenden Vorentwurf aufgehoben.

Art. 33 Bst. cquater und cquinquies

Artikel 33 VGG muss gleichzeitig mit Artikel 15 Absatz 5 VG geändert werden. Die Artikel 33 Buchstabe cquater und 33 Buchstabe cqinquies VGG beziehen sich spezifisch auf die Kompetenzen des Bundesanwaltes oder der Bundesanwältin und der Aufsichtsbehörde über die Bundesanwaltschaft in Bezug auf ihr Personal, wozu auch die Verweigerung der Ermächtigung zur Strafverfolgung gehört. Aus Gründen der Klarheit und Präzisierung werden diese Bestimmungen angepasst. Sie halten neu ausdrücklich fest, dass die darin genannten Verfügungen auch die Verweigerung der Ermächtigung zur Strafverfolgung umfassen (Art. 33 Bst. cquater und 33 Bst. cqinquies VE-VGG).

118 SR 171.10 Anders als im Revisionsentwurf von 2018 wird in Bezug auf die Organe der Bundesversammlung der aktuelle Wortlaut beibehalten, wie er auch in Art. 31 ParlG verwendet wird. In seltenen Fällen ist es möglich, dass auch ein von politischen Erwägungen geprägter Ermessensentscheid des Bundesrates als Verfügung qualifiziert wird (vgl. bspw. Art. 8 oder 11 des Kartellgesetzes vom 6. Oktober 1995; SR 251). Es war nicht vorgesehen, diese Verfügungen in Artikel 32 VGG als Ausnahme zu ergänzen. Das Gericht wird eine Überprüfung nur mit Zurückhaltung vornehmen können (vgl. dazu BSK KG- Meinhardt/Prümmer, 2. A., Basel 2022, N 34 zu Art. 8).

3.2.6 Strafbehördenorganisationsgesetz vom 19. März 2010 (StBOG)

Artikel 73 Abs. 4

Die Motionen 22.4249 und 22.4250 der Geschäftsprüfungskommissionen verlangen neben der Erhöhung der Obergrenze der Gerichtsgebühren des Bundesgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Art. 65 Abs. 5 und 6 VE-BGG) auch die Einführung einer analogen Kompetenz für die Bundesanwaltschaft und das Bundesstrafgericht. Um dieses zusätzliche Anliegen umzusetzen, ist eine Anpassung von Artikel 73 des Strafbehördenorganisationsgesetzes notwendig.

Der neue Absatz 4 sieht vor, dass das Bundesstrafgericht und die Bundesanwaltschaft beim Vorliegen von besonderen Gründen eine Gebühr von bis maximal 200 000 Franken verlangen können. Die Auslegung, was ein besonderer Grund darstellen kann, soll sich an der bisherigen Rechtsprechung zur gleichlautenden Bestimmung im Bundesgerichtsgesetz orientieren. Für die Beurteilung entscheidend bleiben die Abwägungselemente nach Absatz 2: Umfang und Schwierigkeit der Sache, Art der Prozessführung und finanzielle Lage der Parteien sowie der Kanzleiaufwand. Es muss sich in jedem Fall um aussergewöhnliche Situationen handeln. Die Neuerung darf nicht zu einer generellen Erhöhung der Gebühren führen (vgl. dazu auch vorne zu Art. 65 VE-BGG). Das Bundesstrafgericht und die Bundesanwaltschaft müssen zudem bei der Anwendung des neuen Absatzes die Gesamtkosten berücksichtigen, auch wenn der ordentliche Gebührenrahmen grundsätzlich für jede Verfahrensetappe separat gilt.

Gleich wie bei der Anpassung von Artikel 65 Absatz 5 VE-BGG ist der Bundesrat der Ansicht, dass es – trotz des Wortlautes der Motionen 22.4249 und 22.4250 – keine Rolle spielen darf, ob die im Streit liegenden Interessen besonders schwerwiegend sind.121 Wenn das Prozesskostenrisiko höher ist, weil die Interessen besonders schwer wiegen, könnte dies zu einer unerwünschten Abschreckungswirkung führen (vgl. dazu auch die Ausführungen zu Art. 65 Abs. 5 und 6 VE-BGG).

3.2.7 Bundesgesetz vom 14. Dezember 2012 über die Förderung der Forschung und der Innovation (FIFG)

Artikel 13 Abs. 3

Die Anpassung von Absatz 3 des Artikels 13 VE-FIFG (Verfahren und Rechtsschutz bei Verfügung über Beträge von Forschungsförderungsinstitutionen) ist rein redaktionell: Statt zu wiederholen, welche Rügen von Artikel 49 VwVG zulässig sind, hält Absatz 3 neu nur fest, welche Rüge unzulässig ist – nämlich im Beschwerdeverfahren die Rüge der Unangemessenheit (vgl. dazu auch Art. 49 VE-VwVG).

Zusätzlich besteht eine Differenz zwischen dem französischen und deutschen Wortlaut: «besonders schwerwiegende im Streite liegende Interessen» und «conflits d'intérêts graves» sind nicht gleichbedeutend.

3.2.8 Geoinformationsgesetz vom 5. Oktober 2007 (GeoIG)

Art. 7 Abs. 2

Gemäss der geltenden Bestimmung ist der Bundesrat die letzte Beschwerdeinstanz bei Streitigkeiten über geografische Namen. Diese Regelung steht im Widerspruch zu Artikel 72 VwVG und zum Grundsatz, dass der Bundesrat soweit möglich keine rechtsprechenden Funktionen mehr ausüben soll. Wie das Bundesgericht im Urteil 2C_327/2017 vom 12. September 2017 festgehalten hat, kann sie ausserdem die Rechtsweggarantie nach Artikel 29a BV verletzen. Denn Verfügungen über die Namen von Ortschaften in Anwendung der Artikel 10, 20 und 27 der Verordnung vom 21. Mai 2008122 über die geografischen Namen (GeoNV) sind justiziabel.123 Anders als bei der Ausarbeitung des Gesetzes erwartet, sind die wenigen Streitigkeiten in diesem Bereich in der Regel nicht primär politisch motiviert.124 Die Vorlage setzt die oben genannte Rechtsprechung um, indem sie bei Streitigkeiten über einen geografischen Namen die Rechtsweggarantie gewährleistet. In dieser Hinsicht unterscheidet sie sich von der im Postulatsbericht (Ausführungen Ziff. 2.2.2.2 Nr. 7 und in der Revision von 2018) vorgesehenen Lösung.

Artikel 7 Absatz 2 GeoIG wird aufgehoben. Die Artikel 17 und 32 GeoNV, die diesen im Wesentlichen übernehmen, sind ebenfalls aufzuheben. Das Entscheidverfahren wird geregelt, indem in den Artikeln 13 Absatz 4, 15 Absatz 5 und 30 Absatz 2 GeoNV auf die Artikel 62a–62c RVOG verwiesen wird. Gegen die Verfügungen des Bundesamtes für Landestopografie und des Bundesamtes für Verkehr als zuständige Behörden kann beim Bundesverwaltungsgericht (Art. 33 Bst. d VGG) und anschliessend beim Bundesgericht Beschwerde geführt werden, sofern die allgemeinen Zulässigkeitsvoraussetzungen erfüllt sind. Die Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht ist nämlich nicht materiell ausgeschlossen (im Gegensatz zu den Ausführungen im Postulatsbericht, Ziff. 2.2.2.2 Nr. 7).125 Dafür muss insbesondere ein schutzwürdiges Interesse vorliegen (Art. 37 VGG i. V. m. Art. 48 Abs. 1 Bst. c VwVG). Im genannten Urteil hat das Bundesgericht die Beschwerdelegitimation einer Gemeinde, die eine Verletzung der Gemeindeautonomie geltend machte, bejaht. Das Bundesgericht muss von Fall zu Fall entscheiden, ob und inwieweit Einzelpersonen, die grundsätzlich kein schutzwürdiges Interesse in Zusammenhang mit geografischen Namen geltend machen können, die Beschwerdelegitimation zuerkannt wird.

3.2.9 Verrechnungssteuergesetz vom 13. Oktober 1965 (VStG)

Art. 54a

122 SR 510.625 Vgl. in Bezug auf Art. 27 GeoNV das Urteil 2C_327/2017 vom 12. September 2017, E. 6.3. A.M. Yann Grandjean, in: Commentaire Romand, Loi fédérale sur la procédure administrative, 2024, Art. 73 N 38. Daher wird auf die Einführung einer Ausnahme in Artikel 32 Absatz 1 VGG verzichtet.

Die Schaffung von Artikel 54a ist eine Folge der Anpassung von Artikel 86 Absatz 2 VE-BGG. Die Kantone müssen, auch im Bereich der Rückerstattung der Verrechnungssteuer an natürliche Personen, als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts obere Gerichte vorsehen. Kantone mit nur einer kantonalen Instanz im Steuerbereich sind von dieser Gesetzesänderung nicht betroffen. Für Kantone mit zwei kantonalen Instanzen im Steuerbereich stellt sich die Frage, wie sie ihre Gerichtsorganisation im Bereich der Rückerstattung der Verrechnungssteuer an natürliche Personen künftig ausgestalten wollen. Die Gesetzesanpassungen ermöglichen neu die Wahl von einer oder von zwei kantonalen Instanzen in diesem Bereich. Allerdings muss für den Weiterzug ans Bundesgericht die letzte kantonale Instanz ein oberes Gericht im Sinne von Artikel 86 Absatz 2 VE-BGG sein (vgl. hierzu Art. 86 Abs. 2 VE-BGG).

Zugleich hält Absatz 1 des neuen Artikel 54a das Recht des kantonalen Verrechnungssteueramts und der ESTV fest, bei einer allfälligen weiteren kantonalen Instanz eine Behördenbeschwerde zu erheben. Gemäss Absatz 2 gilt im Beschwerdeverfahren bei der allfälligen weiteren kantonalen Beschwerdeinstanz Artikel 54 VStG sinngemäss. Somit muss die allfällige weitere kantonale Instanz – gleich der kantonalen Rekurskommission (Art. 54 Abs. 3 VStG) – der ESTV Gelegenheit geben, am Verfahren teilzunehmen und Anträge zu stellen. Ferner ist der Beschwerdeentscheid einer allfälligen weiteren kantonalen Instanz den unmittelbar Betroffenen, der kantonalen Steuerverwaltung und der ESTV schriftlich zu eröffnen (Art. 54 Abs. 6 VStG).

Art. 56

Die Anpassung von Artikel 56 VE-VStG ist eine Folge der Anpassung von Artikel 86 Absatz 2 VE-BGG. Die Kantone müssen auch im Bereich der Rückerstattung der Verrechnungssteuer an natürliche Personen als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts obere Gerichte vorsehen. Die Änderung ermöglicht den Kantonen, die Rechtsmittelwege im Bereich des Steuerrechts zu vereinheitlichen (vgl. Art. 146 DBG126 und Art. 31 Abs. 3 WPEG127). Die Kantone mussten aufgrund einer Änderung der Steuergesetzgebung bereits Anpassungen vornehmen. Sie mussten regeln, ob Entscheide der Steuerrekurskommission bei einem oberen Gericht angefochten werden können oder ob die Steuerrekurskommission in ein oberes Gericht integriert wird.128 In Analogie zu Artikel 146 DBG wird zudem ein Beschwerderecht der kantonalen Steuerverwaltung (Verrechnungssteueramt) vorgesehen (vgl. hierzu auch Art. 54a Abs. 1 VE-VStG).

Art. 58 Abs. 2 zweiter Satz

Die neue Möglichkeit des kantonalen Rechts, eine weitere kantonale Beschwerdeinstanz im Bereich der Rückerstattung der Verrechnungssteuer an natürliche Personen vorzusehen (vgl. Art. 54a VE-VStG), erfordert eine entsprechende Ergänzung des

Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer vom 14. Dezember 1990; SR 642.11 Bundesgesetz über die Wehrpflichtersatzabgabe vom 12. Juni 1959, SR 661. 128 AB 2019 N 281, Votum Bundesrätin Keller-Sutter Karin

Verweises im zweiten Satz des zweiten Absatzes von Artikel 58: Anwendung findet – neben den bisherigen Artikeln 54 und 56 – daher neu auch Artikel 54a.

3.2.10 Bundesgesetz vom 8. März 1960 über die Nationalstrassen (NSG)

Art. 28 Abs. 5

Artikel 28 NSG regelt nach dem Randtitel die Plangenehmigung, deren Geltungsdauer und die Beschwerde. Letztere war Gegenstand von Absatz 5, der mit der Schaffung des VGG aufgehoben wurde. Der Bundesrat schlägt vor, in Absatz 5 neu ausdrücklich auf die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege und das Bundesgesetz über die Enteignung (EntG)129 zu verweisen, dies aber mit der Einschränkung, dass Unangemessenheit im Beschwerdeverfahren nicht gerügt werden kann (vgl. dazu auch Art. 49 VE-VwVG).

Die Planung und der Bau der Nationalstrassen erfolgt dreistufig. Zunächst entscheidet die Bundesversammlung über die allgemeine Linienführung und die Art der Nationalstrassen (Art. 11 NSG). Sodann genehmigt der Bundesrat die generellen Projekte, in welchen die wesentlichen Elemente wie die Linienführung und die Anschlussstellen ersichtlich sind (Art. 20 NSG). Schliesslich erteilt das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) die Plangenehmigungsverfügung für die Ausführungsprojekte (Art. 26 NSG), die durch das Bundesamt für Strassen (ASTRA) ausgearbeitet werden. Den jeweiligen Behörden kommt dabei ein grosses Planungs- und Auswahlermessen zu, dessen Ausübung insbesondere technische Fachkompetenzen der Verwaltung erfordert. Das klassische Ermessen im Verwaltungsrecht zeichnet sich gerade dadurch aus, dass es der Verwaltung einen Spielraum öffnet, in den sich die Justiz nicht einmischen soll, solange keine Rechtsvorschriften verletzt werden. Im Zusammenhang mit dem Bau von Nationalstrassen ist es sachgerecht, die Rüge der Unangemessenheit im Beschwerdeverfahren gegen Plangenehmigungen auszuschliessen. Diese massvolle Beschränkung der Kognition des Bundesverwaltungsgerichts kann zudem zu einer gewissen Beschleunigung der oft langwierigen Verfahren beitragen.

3.2.11 Eisenbahngesetz vom 20. Dezember 1957 (EBG)

Art. 51a Abs. 2 EBG

Es geht um dieselbe redaktionelle Anpassung wie bei Artikel 13 Absatz 3 VE-FIFG. Statt zu wiederholen, welche Rügen von Artikel 49 VwVG zulässig sind, hält Absatz 2 neu fest, dass die Rüge der Unangemessenheit bei Beschwerden gegen Verfügung des UVEK unzulässig ist (vgl. auch Art. 49 VE-VwVG).

129 SR 711

3.2.12 Bundesgesetz vom 6. Oktober 2000 über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG)

Art. 61 Bst. bbis

Artikel 61 Buchstabe bbis VE-ATSG kodifiziert die Rechtsprechung im Bereich des Sozialversicherungsrechts, wonach die Unangemessenheit einer Verfügung auch vor den kantonalen Gerichten gerügt werden kann.130 Dies wurde aus dem Umstand abgeleitet, dass die kantonalen Versicherungsgerichte bei gleichartigen Streitfällen nicht eine eingeschränktere Kognition haben sollen als das Bundesverwaltungsgericht (Art. 49 VwVG). Erfasst werden nur Verfügungen und Einspracheentscheide betreffend Versicherungsleistungen, was der Regelung entspricht, wie sie bereits vor 2007 galt.131 Das beinhaltet auch Rückforderungen von Versicherungsleistungen, nicht aber Streitigkeiten über Versicherungsbeiträge.

4 Auswirkungen

4.1 Auswirkungen auf Bund, Kantone und Gemeinden

Die «kleine BGG-Reform» hat keine finanziellen und personellen Auswirkungen auf Bundesebene. In den Kantonen kann es vereinzelt zu einer Mehrbelastung der kantonalen Gerichte und verhältnismässigem Umsetzungsaufwand kommen.

Die Vorlage tangiert insbesondere die Arbeitslast des Bundesgerichts nicht in relevanter Weise. Das Bundesgericht bildet und organisiert die gerichtsinterne Rekurskommission für Auseinandersetzungen betreffend das Arbeitsverhältnis des Gerichtspersonals (vgl. Art. 17a VE-BGG) innerhalb der bestehenden Ressourcen selbst. Dies verbessert die Situation der beim Bundesgericht angestellten Personen im Falle einer arbeitsrechtlichen Streitigkeit.

Die Vorlage führt zu keiner nennenswerten Verschiebung der Arbeitslast zu den kantonalen Gerichten. Die konsequente Umsetzung des Grundsatzes, dass die Kantone in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als Vorinstanz des Bundesgerichts obere Gericht vorsehen müssen (Art. 86 Abs. 2), führt im Bereich der Verrechnungssteuer zu punktuellem Anpassungsbedarf (Art. 56 VE-VStG). Einige Kantone werden ihren Rechtsmittelweg betreffend die Rückerstattung der Verrechnungssteuer an natürliche Personen sowie ihre Vollzugsvorschriften anpassen müssen. Da die Kantone im Steuerbereich bereits entsprechende Rechtswege kennen (vgl. Art. 146 DBG), dürfte dies zu keinen grösseren finanziellen oder personellen Aufwänden führen. Die neue Verpflichtung der Kantone, für Verfahren zur Überprüfung von Gemeindeerlassen eine kantonale Vorinstanz des Bundesgerichts einzusetzen, kann in einzelnen Kantonen

BGE 137 V 71 E. 5.2; BGE 148 V 419 E. 5.5 Vgl. dazu Art. 132 Bst. a des Bundesrechtspflegegesetz vom 16. Dezember 1943 (AS 1969 767).

ebenfalls zu einem kleinen Mehraufwand der Gerichte führen (vgl. Ausführungen zu Art. 87 Abs. 1 VE-BGG).

Die Änderung betreffend Überprüfung von Gemeindeerlassen (vgl. Ausführungen zu Art. 87 Abs. 1) bedeutet für die Gemeinden, dass sich ihre Erlasse zukünftig immer auch innerkantonal überprüfen lassen und keine Beschwerde direkt ans Bundesgericht mehr möglich sein wird.

4.2 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft und Gesellschaft

Es sind keine relevanten Auswirkungen auf die Volkswirtschaft zu erwarten. In besonderen Fällen sowie bei vermögensrechtlichen Angelegenheiten mit einem Streitwert von mehr als hundert Millionen Franken sind jedoch höhere Gerichtskosten für die Rechtssuchenden möglich. Dies aufgrund der vorgesehenen Anpassungen der Obergrenze der Gerichtsgebühren. Es handelt sich jedoch nicht um eine generelle Gebührenerhöhung, sondern nur um die Anhebung der Obergrenze in besonderen Fällen (vgl. Art. 65 Abs. 5 und 6 VE-BGG und Art. 73 Abs. 4 VE-StBOG). Auf die überwiegende Mehrheit der Prozessierenden wird sich dies deshalb nicht auswirken.

Die erhöhten Gerichtsgebühren können aber punktuell auch Unternehmen treffen, wenn sie einen Prozess führen. Die Vorlage schafft hingegen keine neuen Pflichten für Unternehmen, weshalb auch keine neuen Regulierungskosten entstehen.

5 Rechtliche Aspekte

5.1 Verfassungsmässigkeit

Die Vorlage stützt sich auf die Artikel 123 Absatz 1, 146, 177 Absatz 3, 187 Absatz 1 Buchstabe d, 188–191b BV. Diese Verfassungsartikel geben dem Bund die Kompetenz, im Bereich der Organisation und des Verfahrens des Bundesgerichts, auf dem Gebiet des öffentlichen Verfahrensrechts des Bundes sowie des Strafprozessrechts Bestimmungen zu erlassen. Der vorliegende Erlass ändert das Bundesgerichtsgesetz und im Anhang andere bereits bestehende Gesetze. Mit dem Vorentwurf werden punktuell verfassungsrechtliche Mängel des heutigen Rechtsmittelsystems korrigiert (vgl. Art. 79, 87 Abs. 1 und 97 Abs. 2 BGG sowie Art. 7 Abs. 2 GeolG). Konkret geht es um Vorgaben, welche aus der Rechtsweggarantie (Art. 29a BV) und dem Schutz der politischen Rechte (Art. 34 BV) fliessen.

5.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz

Die Vorlage ist mit dem für die Schweiz geltenden Völkerrecht, namentlich der EMRK, dem Internationalen Pakt vom 16. Dezember 1966132 über bürgerliche und politische

132 SR 0.103.2

Rechte und den Bilateralen Verträgen mit der Europäischen Union, vereinbar. Die vorgeschlagene Änderung des Artikels 33 VGG beseitigt in Bezug auf Verfügungen des Bundesrates die Unsicherheiten über die Einhaltung völkerrechtlicher Ansprüche auf Beurteilung von Streitigkeiten durch ein nationales Gericht. Die Teilrevision hat keinen Einfluss auf die in die in Artikel 11 Absatz 3 Freizügigkeitsabkommen133 garantierte Beschwerde an ein Gericht (als zweite Beschwerdeinstanz).134

5.3 Erlassform

Die vorliegende kleine Revision des BGG ändert verschiedene geltende Bundesgesetze. Es ist deshalb ebenfalls die Form des Bundesgesetzes zu wählen. Der Erlass untersteht dem fakultativen Referendum (Art. 141 Abs. 1 Bst. a BV).

5.4 Unterstellung unter die Ausgabenbremse

Die Vernehmlassungsvorlage schafft weder neue Subventionsbestimmungen, noch führt sie zu neuen Verpflichtungskrediten oder Zahlungsrahmen.

5.5 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen

Die Vernehmlassungsvorlage delegiert keine Rechtsetzungsbefugnisse an den Bundesrat. Jedoch enthält sie in Artikel 23 Absatz 4 VE-BGG eine Delegation von Rechtsetzungskompetenzen an das Bundesgericht. Auch die bundesgerichtsinterne Rekurskommission muss das Bundesgericht selber regeln (Art. 17a Abs. 2 VE-BGG). Dies folgt aus dem Grundsatz, dass das Bundegericht seine Organisation und Verwaltung selbst besorgt (Art. 188 Abs. 3 BV sowie Art. 13 und 15 BGG).

5.6 Datenschutz

Die vorliegende Teilrevision berührt keine datenschutzrechtlichen Bestimmungen.

Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit vom 21. Juni 1999, SR 0.142.112.681; vgl. auch Art. 11 Abs. 3 des Anhangs K zum Übereinkommen vom 4. Januar 1960 zur Errichtung der Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA), SR 0.632.31. Vgl. zur aktuellen Rechtsprechung Urteile 2C_344/2016 vom 6. September 2016 E. 1.1; 2C_526 vom 3. Juli 2023 E. 1.1. ff.