Änderung des Bundesgesetzes über subsidiäre Finanzhilfen zur Rettung systemkritischer Unternehmen der Elektrizitätswirtschaft (FiREG)

Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation UVEK

Bern, 14. Mai 2025

Änderung des Bundesgesetzes über subsidiäre Finanzhilfen zur Rettung systemkritischer Unternehmen der Elektrizitätswirtschaft

Erläuternder Bericht zur Vernehmlassungsvorlage

Übersicht

Das Bundesgesetz über subsidiäre Finanzhilfen zur Rettung systemkritischer Unternehmen der Elektrizitätswirtschaft (FiREG) gilt befristet bis 31. Dezember 2026. Ab 2027 hätte es laut der entsprechenden Botschaft durch eine ordentliche, umfassende Regulierung ersetzt werden sollen. Hierfür hat der Bundesrat verschiedene gesetzliche Massnahmen aufgegleist, die teilweise jedoch auf grossen Widerstand stiessen. Um die volkswirtschaftlichen Risiken, die von den systemkritischen Energieversorgungsunternehmen ausgehen, genügend adressieren zu können, wird mehr Zeit benötigt. Im Sinne einer Übergangslösung beantragt der Bundesrat mit dem vorliegenden erläuternden Bericht, die Geltungsdauer des FiREG bis zum 31. Dezember 2031 zu verlängern.

Ausgangslage

Starke Preisausschläge auf den Energiemärkten führen dazu, dass Elektrizitätsunternehmen mehr finanzielle Mittel aufbringen müssen, um ihre mit dem Stromhandel verbundenen Sicherheitsleistungen zu decken. Im Sommer 2022 kam es auf den Energiemärkten zu extremen Preissteigerungen, die befürchten liessen, dass die systemkritischen Energieversorgungsunternehmen (sEVU) nicht mehr rechtzeitig in der Lage sind, ihre Sicherheitsleistungen zu erbringen. Dies kann weitreichende Folgen haben und könnte die Stromversorgungssicherheit der Schweiz gefährden. Daher erarbeitete der Bundesrat das Bundesgesetz über subsidiäre Finanzhilfen zur Rettung systemkritischer Unternehmen der Elektrizitätswirtschaft FiREG (SR 734.91; sog. Rettungsschirm), das für solche Fälle eine subsidiäre finanzielle Notfallhilfe vorsieht. Das FiREG wurde in der Herbstsession 2022 vom Parlament verabschiedet und in Anwendung von Artikel 165 Absatz 1 der Bundesverfassung als dringlich erklärt. Es wurde vor Ablauf der Referendumsfrist am 1. Oktober 2022 in Kraft gesetzt und bis 31. Dezember 2026 befristet. Ziel des Bundesrates war es, das FiREG ab 2027 durch eine ordentliche, umfassende Regulierung zu ersetzen. Dazu hat er eine Reihe von Massnahmen in mehreren Etappen eingeleitet, mit denen die Strombranche widerstandsfähiger gemacht werden soll. Als erste Etappe verabschiedete er am 29. November 2023 die Botschaft zum Bundesgesetz über die Aufsicht und Transparenz in den Energiegrosshandelsmärkten (BATE; BBl 2023 2864). In einer zweiten Etappe führte er 2024 eine Vernehmlassung zur Änderung des Stromversorgungsgesetzes durch, welche Anforderungen an die Organisationsstruktur und an das Risikomanagement für sEVU vorschlug sowie Vorgaben zu deren Liquidität und Eigenkapital machte (BBl 2024 574). Die Vernehmlassung zeigte, dass diese Massnahmen politisch einen schweren Stand haben, obwohl eine Nachfolgeregelung zum FiREG an sich unbestritten ist. Die vorgeschlagenen Regelungen gingen vielen Vernehmlassungsteilnehmenden zu weit. Es wurde namentlich moniert, dass der Aufwand für die Betroffenen unverhältnismässig hoch sei, dies bei fraglichem Nutzen für die Versorgungssicherheit. Der Bundesrat hat daher entschieden, die Vorlage zu überarbeiten und den Fokus auf Massnahmen zur Organisation

sowie zur Stärkung der Transparenz in Bezug auf das Risikomanagement und die Risikosituation der sEVU zu legen. Auf konkrete Vorgaben zu Liquidität und Eigenkapital für sEVU will der Bundesrat vorerst verzichten, um weitere Abklärungen vornehmen zu können. Basierend auf den Ergebnissen dieser Abklärungen soll anschliessend über das weitere Vorgehen zur Ablösung des zur Verlängerung beantragten Fi- REG entschieden werden. Mit diesen vom Bundesrat bereits aufgegleisten Massnahmen werden die volkswirtschaftlichen Risiken, die von den sEVU ausgehen, noch nicht abschliessend adressiert. Insbesondere liesse sich ein Szenario, wie dasjenige vom Herbst 2022, in dem eine staatliche Notfallhilfe notwendig wurde, nicht ausschliessen. Mit dem Auslaufen des FiREG Ende 2026 würde die gleiche Situation wie vor der Krise mit einer impliziten und kostenlosen Staatsgarantie für die sEVU bestehen. Dies führt zu Fehlanreizen und zu einer asymmetrischen Verteilung von Risiken (welche vom Bund teilweise getragen werden) und Chancen (welche dem Unternehmen bzw. deren Aktionäre - darunter Kantone - zugutekommen). Aus Sicht des Bundesrates sollte das vermieden werden. Im Sinne einer Übergangslösung soll deshalb das FiREG um 5 Jahre verlängert werden, damit der Rettungsschirm bis zum Vorliegen einer vollständigen Nachfolgelösung in Kraft bleibt.

4 Erläuterungen zu den Vorlagen

4.1 Zu den einzelnen Artikeln des Gesetzes

Titel Die Anpassung betrifft nur den französischen und italienischen Text. Der Begriff «systemkritisch» wird nun wörtlich übersetzt und so an die deutsche Fassung angeglichen.

Ersatz von Ausdrücken Analog der Anpassung im Gesetzestitel, wird auch hier nur der französische und italienischen Text an die Begrifflichkeit im deutschen Text angeglichen.

Art. 2 Abs. 2 und 3 In den Absätzen 2 und 3 wird, analog der Anpassung im Gesetzestitel, der Begriff «systemkritisch» nur im französischen Text neu übersetzt. Da die Anpassung in diesen Artikel nicht rein grammatikalischer Natur ist und somit nicht bereits durch den Ersatz von Ausdrücken mitumfasst wird, werden die Absätze separat ausgewiesen.

Art. 13 Abs. 1 und Abs. 2 Die Möglichkeit zum Bezug von Darlehen wird analog der Geltungsdauer um fünf Jahre verlängert und endet neu spätestens am 31. Juli 2031. In Absatz 2 wird lediglich im französischen Text ein sprachlicher Fehler korrigiert.

Art. 16 Abs. 3 Für die Verteilung der Verluste und der Risikozuschläge wird das aktuellere Bruttoinlandprodukt von 2024 zugrunde gelegt.

Art. 18 Abs. 2 Bst. a und Abs. 5 Satz 2 Die Bereitstellungspauschale muss sich an den Kosten für den Bund orientieren. Mit der Verlängerung der Geltungsdauer des Gesetzes sollte sich die Bereitstellungspauschale konsequenterweise an der zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Änderung des vorliegenden Gesetzes aktuellen Rendite einer fünfjährigen Bundesanleihe bemessen. Die für die Bundesanleihen relevante Zeitspanne bestimmt sich durch die Geltungsdauer des Gesetzes. Da das Gesetz um fünf Jahre verlängert wird, soll die relevante Zeitspanne ebenfalls von vier (vormalige Geltungsdauer) auf fünf Jahren erhöht werden. Es kann nicht ausgeschlossen werden, dass die Rendite von Bundesanleihen bis zum geplanten Inkrafttreten der vorliegenden Änderung am 1. Januar 2027 deutlich tiefer liegt. Damit die neue Bereitstellungspauschale nicht tiefer liegt als bis Ende 2026 wird die Untergrenze von 0% auf 0,635% des Verpflichtungskredits angehoben. Auch die Verteilung der Bereitstellungspauschale auf die einzelnen Unternehmen soll auf den aktuellen Zahlen basieren. Der Anteil der einzelnen Unternehmen berechnet sich daher nach ihrem Anteil an der gesamten in der Schweiz installierten Kraftwerksleistung aller systemkritischer Unternehmen zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Änderung.

Art. 19 Abs. 1 und 5 Damit Klarheit besteht, wer vorliegend für den Vollzug dieses Gesetzes zuständig ist, wird der gleiche Wortlaut von Artikel 25 übernommen. Namentlich wird neu von Verwaltungseinheiten des Bundes gesprochen, statt bisher von Bundesstellen. Ebenso wird explizit erwähnt, dass solche Verwaltungseinheiten, insbesondere die ElCom und die EFK, beigezogen werden können. In Absatz 5 wird, analog der Anpassung im Gesetzestitel, der Begriff «systemkritisch» nur im französischen und italienischen Text neu übersetzt. Da die Anpassung in diesen Artikel nicht rein grammatikalischer Natur ist und somit nicht bereits durch den Ersatz von Ausdrücken mitumfasst wird, wird der Absatz separat ausgewiesen.

Art. 20, 20a und 20b Mit Inkrafttreten des neuen Datenschutzgesetzes (DSG, SR 235.1) per 1. September 2023 wurden die Daten juristischer Personen explizit aus dem Schutzgehalt des Gesetzes entlassen. Dies hat zur Folge, dass die bundesrechtlichen Gesetzesgrundlagen, mit denen die Bundesorgane zur Bearbeitung von Personendaten ermächtigt werden, nicht mehr anwendbar sind, wenn diese Daten juristischer Personen bearbeiten. Die Übergangsbestimmung in Art. 71 DSG läuft am 31. August 2028 ab. Mit den Artikeln 57r ff. Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz (RVOG, SR

172.010) wurde jedoch eine allgemeine Grundlage für die Bearbeitung sowie Bekanntgabe von Daten juristischer Personen geschaffen, die jeweils spezialgesetzlich noch zu konkretisieren sind. Aus diesem Grund wird der vormalige Artikel 20 entsprechend angepasst. Neu wird die Datenbearbeitung und die Datenbekanntgaben in separaten Artikeln (Art. 20 und Art. 20a) geregelt. Im Übrigen wird in Artikel 20 auf die explizite Erwähnung der Datenverknüpfung verzichtet, da diese im Ausdruck der «Bearbeitung» mitenthalten ist. Die Zuständigkeiten werden in den Artikeln 20 und 20a zudem analog Artikel 19 Absatz 1 präzisiert. Die Regelung zur Information der Öffentlichkeit durch das UVEK sowie zum Ausschluss des Öffentlichkeitsprinzips, beides im vormaligen Absatz 4 enthalten, wird aus systematischen Gründen in einem separaten Artikel (Art. 20b) geregelt und chronologisch neu geordnet.

Art. 21 Abs. 1 In Absatz 1 wird, analog der Anpassung im Gesetzestitel, der Begriff «systemkritisch» nur im französischen Text neu übersetzt. Da die Anpassung in diesen Artikel nicht rein grammatikalischer Natur ist und somit nicht bereits durch den Ersatz von Ausdrücken mitumfasst wird, wird der Absatz separat ausgewiesen.

Art. 28 Referendum und Inkrafttreten Die Verlängerung dient dazu, dass der Bundesrat die notwendigen zusätzlichen Abklärungen für die Umsetzung einer ordentlichen, umfassenden Regelung treffen kann. Damit gewährleistet ist, dass das FiREG ohne Unterbruch gilt, soll die Änderung am 1. Januar 2027 in Kraft treten. Dies setzt voraus, dass das Parlament die Vorlage in der Sommersession 2026 verabschiedet. Vorbehalten bleibt der Fall, dass ein Referendum ergriffen wird.

5 Auswirkungen

5.1 Auswirkungen auf den Bund

Mit dem FiREG können sEVU im Ereignisfall beim Bund ein Darlehen beantragen. Sollte es zu Darlehensgewährungen kommen, entstehen dem Bund finanzielle Risiken. Dieses Risiko wird mit einem Zins und einem Risikozuschlag entschädigt. Dem Bund können Verluste in Milliardenhöhe entstehen, falls ein oder mehrere Darlehen nicht vollständig zurückbezahlt werden. Umgekehrt kann der Bund mit den Zinsen und den Risikozuschlägen Gewinne erzielen, wenn ein oder mehrere Darlehen bezogen und zurückbezahlt werden. Für die Bereitstellung des Rettungsschirms erhebt der Bund eine Gebühr (Bereitstellungspauschale), welche die Kosten für die Liquidität im Umfang des vorgesehenen Verpflichtungskredits von 10 Milliarden Franken sowie die externen Kosten des Bundes deckt. Kommt es zu keiner Darlehensgewährung, so wird der Bundeshaushalt nicht belastet.

Ohne Verlängerung des FiREG dürfte das finanzielle Risiko des Bundes nicht wesentlich sinken, denn es bestünde die durch die Rettungsaktion von 2022 bekräftigte Erwartung, dass der Bund intervenieren würde, sollte ein sEVU in eine finanzielle Notlage geraten. Ein wesentlicher Unterschied ist, dass die Bereitstellung der Liquidität durch den Bund nicht abgegolten würde. Mit der Verlängerung des FiREG wird auch die Beobachtungs- und Informationspflicht der ElCom weitergeführt, insbesondere die kontinuierlichen Datenauswertungen für das Liquiditätsmonitoring (Art. 24 FiREG), damit zusammenhängend Rückfragen bei den sEVU und die entsprechende Berichterstattung zuhanden des Bundesamtes für Energie (BFE). Für die Bewältigung dieser Aufgaben benötigt die ElCom 100 Stellenprozente bzw. finanzielle Mittel im Umfang von jährlich 180’000 Franken. Ausserdem benötigt die ElCom im Zusammenhang mit der Plausibilisierung von Liquiditätsdaten finanzielle Mittel im Umfang von jährlich 80'000 Franken. Die Vorlage könnte zudem vorübergehend zu einem personellen Mehrbedarf für die Verwaltung allfälliger Darlehen oder die Überwachung der Einhaltung der Vorgaben führen, namentlich beim BFE und bei der Eidgenössischen Finanzverwaltung.

5.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden

sowie auf urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete Die Verlängerung des FiREG trägt dazu bei, die Stromversorgungssicherheit in der Schweiz zu erhöhen. Davon profitieren auch die Kantone und Gemeinden, unabhängig davon, ob diese direkt oder indirekt an den sEVU beteiligt sind. Finanzhilfen für sEVU werden nur subsidiär gewährt. Der Bundesrat ist nach wie vor der Auffassung, dass es primär Aufgabe der sEVU selbst und der Kantone als ihre Eigentümer ist, laufend alle notwendigen Vorkehrungen treffen, um Krisensituationen zu begegnen, das Fortbestehen der betroffenen Unternehmen zu gewährleisten und damit Finanzhilfen des Bundes im Endeffekt zu verhindern. Käme es zu definitiven Verlusten auf gewährten Darlehen des Bundes, würden diese aufgeteilt. Dabei übernimmt der Bund 50 Prozent der Verluste und die Gesamtheit der Kantone die restlichen 50 Prozent. Für das Mittragen des Verlustrisikos sollen die Kantone hälftig an den vom Bund vereinnahmten Risikozuschlägen beteiligt werden.

5.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft

Gemäss dem Gefährdungsdossier des Bundes würde ein grossflächiger Stromausfall in der Schweiz enorme Schäden an Personen, Vermögen und wirtschaftlicher Leistung nach sich ziehen. Da die Vorlage dazu beiträgt, die Stromversorgungssicherheit der Schweiz zu erhöhen, kann von positiven Auswirkungen auf die Volkswirtschaft ausgegangen werden.

Allerdings kann die Verlängerung des vorliegenden Bundesgesetzes zu Fehlverhalten führen, beispielsweise könnte die Aussicht auf eine potenzielle Finanzhilfe des Bundes dazu führen, dass die dem Gesetz unterstellten Unternehmen vermehrt Risiken in Kauf nehmen oder sich weniger intensiv um notwendige, präventive Vorkehrungen bemühen. Trotz Verlängerung des FiREG ist der Bundesrat nach wie vor der Meinung, dass die Widerstandsfähigkeit der sEVU mittelfristig mit anderen Massnahmen und Vorschriften zu erhöhen ist. Bis solche Massnahmen ausgearbeitet wurden und in Kraft gesetzt werden können ist es dem Bundesrat ein wichtiges Anliegen, dass die ohnehin implizit wahrgenommene Staatsgarantie dem Bund von den sEVU abgegolten wird.

6 Rechtliche Aspekte

6.1 Verfassungsmässigkeit

Zur Verfassungsmässigkeit des FiREG wird auf die Ausführungen in der Botschaft vom 18. Mai 2022 zum Bundesgesetz über subsidiäre Finanzhilfen zur Rettung systemkritischer Unternehmen der Elektrizitätswirtschaft und zum Bundesbeschluss über den Verpflichtungskredit für die subsidiäre Finanzhilfe zur Rettung systemkritischer Unternehmen der Elektrizitätswirtschaft10 verwiesen.

6.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz

Zur Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz wird auf die Ausführungen in Ziffer 7.2 in der Botschaft vom 18. Mai 2022 zum Bundesgesetz über subsidiäre Finanzhilfen zur Rettung systemkritischer Unternehmen der Elektrizitätswirtschaft und zum Bundesbeschluss über den Verpflichtungskredit für die subsidiäre Finanzhilfe zur Rettung systemkritischer Unternehmen der Elektrizitätswirtschaft11 verwiesen.

6.3 Erlassform

Das FiREG beinhaltet wichtige rechtsetzende Bestimmungen, die nach Artikel 164 Absatz 1 BV in der Form des Bundesgesetzes zu erlassen sind. Die Revision des Gesetzes erfolgt demzufolge im normalen Gesetzgebungsverfahren.

10 BBl 2022 1183 Ziff.7.1 11 BBl 2022 1183 Ziff.7.1

6.4 Unterstellung unter die Ausgabenbremse

Der Bundesbeschluss über einen Verpflichtungskredit für subsidiäre Finanzhilfen zur Rettung systemkritischer Unternehmen der Elektrizitätswirtschaft, welcher die Bundesversammlung am 13. September 2022 verabschiedet hat, ist formell nicht befristet, aber durch die Befristung des Gesetzes implizit als befristet zu verstehen. Da die Verlängerung des befristeten FiREG die Verlängerung einer sonst auslaufenden Subventionsbestimmung von mehr als 20 Millionen Franken nach sich zieht, wird sie der Ausgabenbremse nach Artikel 159 Absatz 3 Buchstabe b BV unterstellt. So bedarf Artikel 13 Absatz 1 des FiREG der Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder beider Räte.

6.5 Einhaltung der Grundsätze des Subventionsgesetzes

Nach Artikel 91 Absatz 1 BV erlässt der Bund Vorschriften über den Transport und die Lieferung von elektrischer Energie. Gemäss den Ausführungen in der Botschaft vom 3. Dezember 200412 zur Änderung des Elektrizitätsgesetzes und zum Stromversorgungsgesetz kann der Bund aufgrund der umfassenden Gesetzgebungskompetenz in diesem Bereich namentlich die Übertragung monopolisieren, Tarifvorschriften erlassen, Regelungen betreffend die Unternehmungen der Elektrizitätswirtschaft aufstellen, ein Netzzugangsrecht verankern sowie Massnahmen betreffend Versorgungssicherheit, wie Anschluss- und Lieferpflichten, vorsehen. Der Ausfall eines sEVU könnte zu Stromunterbrüchen im In- und Ausland führen. Der Bund hat ein grosses Interesse daran, dass die Stromversorgung ohne Unterbruch gewährleistet werden kann. Sollte es nicht gelingen, ein sEVU durch die Eignerinnen und Eigner genügend finanziell zu stützen, so soll der Bund einspringen können. Nach Artikel 4 FiREG sollen die staatlichen Finanzhilfen subsidiär zu den Massnahmen des sEVU und ihren Eigentümerinnen und Eigentümern erfolgen. Dies entspricht den allgemein gültigen Vorgaben des Subventionsgesetzes, das Finanzhilfen zulässt, wenn die zu fördernde Aufgabe ohne die Finanzhilfe nicht hinreichend erfüllt wird und die zumutbaren Selbsthilfemassnahmen und die übrigen Finanzierungsmöglichkeiten nicht ausreichen (Art. 6 Bst. c und d Subventionsgesetz13). Die Geltungsdauer des Gesetzes ist bis Ende 2031 befristet verlängert.

12 BBl 2005 1611 13 SR 616.1

6.6 Datenschutz

Zum Datenschutz wird auf die Ausführungen in der Botschaft vom 18. Mai 2022 zum Bundesgesetz über subsidiäre Finanzhilfen zur Rettung systemkritischer Unternehmen der Elektrizitätswirtschaft und zum Bundesbeschluss über den Verpflichtungskredit für die subsidiäre Finanzhilfe zur Rettung systemkritischer Unternehmen der Elektrizitätswirtschaft14 verwiesen.

14 BBl 2022 1183 Ziff.7.1