Placement des avoirs de libre passage de l’institution supplétive (modification de la LPP)

Département fédéral de l'intérieur DFI

Berne, le 28 janvier 2026

Placement de fonds du libre passage de l’institution supplétive (Modification de la LPP)

Rapport explicatif relatif à l’ouverture de la procédure de consultation

Condensé

La modification proposée de la loi fédérale sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (LPP) vise à permettre à l’institution supplétive LPP de continuer à placer sans intérêt auprès de la trésorerie centrale de la Confé-dération (Trésorerie fédérale) de l’Administration fédérale des finances (AFF) des fonds de prévoyance provenant du domaine du libre passage jusqu’à un montant maximal de 10 milliards de francs, à condition que le taux de couverture de l’institution supplétive soit inférieur à 103 % dans le domaine du libre passage, que les provisions techniques destinées à garantir la protection du capital aient été préalablement dissoutes et que le taux directeur de la Banque nationale suisse soit inférieur ou égal à 0 %.

Contexte

L’institution supplétive LPP est une fondation soutenue par les partenaires sociaux et dotée d’un mandat légal dans le domaine de la prévoyance professionnelle. Elle a notamment la tâche d’accepter les avoirs de libre passage qui lui sont versés.

Ces avoirs proviennent de personnes qui quittent un emploi et ne nouent pas tout de suite de nouveaux rapports de travail, par exemple dans une situation de licenciement. Dans ce cas, la prestation de libre passage ne peut en principe pas rester dans l’institution de prévoyance de l’ancien employeur. La personne doit indiquer à l’institution de prévoyance à quelle institution de libre passage sa prestation de libre passage doit être transférée. En l’absence d’une telle information, l’institution de prévoyance de l’ancien employeur verse les fonds à l’institution supplétive au bout de six mois. Contrairement aux institutions de libre passage, cette dernière ne peut pas refuser des fonds qui lui sont versés. Elle ne peut pas non plus grever les avoirs de libre passage d’intérêts négatifs.

L’institution supplétive se trouve toujours dans une situation difficile lorsque la Banque nationale suisse (BNS) abaisse son taux directeur en zone négative. Pour garantir la valeur nominale des dépôts, elle doit prendre des risques lors du placement des fonds qui lui sont versés. En cas de taux directeurs négatifs, les placements à court terme à faible risque affichent un rendement insuffisant. Dans le même temps, les placements sur les marchés financiers sont exposés à des fluctuations (importantes).

Contenu du projet

En septembre 2020, l’institution supplétive a obtenu le doit de placer sans intérêt et gratuitement auprès de la Trésorerie fédérale les fonds provenant du domaine du libre passage. Prolongé par le Parlement en septembre 2023, ce droit expirera le 25 septembre 2027. La disposition doit être adaptée et pérennisée. L’institution supplétive ne pourra effectuer de nouveaux placements ou remplacer des placements existants auprès de la Trésorerie fédérale que si son taux de couverture est inférieur à 103 % dans le domaine du libre passage. Ce seuil était jusqu’à présent fixé à 105 %. Le taux direc-

teur de la BNS devra en outre être inférieur ou égal à 0 %. Si ce taux est positif, l’institution supplétive pourra trouver des placements offrant un rendement positif sur les marchés financiers. Le volume de placement maximal reste limité à 10 milliards de francs. L’institution supplétive devra préalablement dissoudre les éventuelles provisions techniques constituées pour garantir la protection du capital ou la valeur nominale. La Trésorerie fédérale et l’institution supplétive régleront les modalités et la couverture des frais administratifs dans un contrat de droit public

1.2.4 Paiements réguliers / financement des intérêts négatifs par une tierce

partie Une autre solution consisterait à effectuer des paiements réguliers à l’institution supplétive pour compenser totalement ou en partie d’éventuels intérêts négatifs dans le domaine des liquidités à court terme ou, selon la situation du marché, dans celui des rendements obligataires. L’institution supplétive aurait ainsi la possibilité de continuer à investir dans des placements à faible risque. Pour autant que les autres marchés financiers (en particulier dans le domaine des actions) ne soient pas porteurs de crises à long terme, cela stabiliserait quelque peu la situation financière de l’institution supplétive. Cependant, tout comme pour la solution de l’octroi d’une garantie, la question est de savoir qui devrait effectuer ces paiements. Les raisons invoquées par la Confédération, le « système de prévoyance professionnelle » et la BNS pour justifier leur refus restent les mêmes.

1.2.5 Compte sans intérêt auprès de la BNS

Une solution encore différente serait l’ouverture d’un compte courant sans intérêt auprès de la BNS. Contrairement aux solutions de paiements réguliers ou d’octroi d’une garantie, elle serait moins inappropriée dans le cas de la BNS, étant donné qu’il existe déjà des comptes courants sans intérêt ou des exonérations de taux d’intérêt négatifs pour certains intermédiaires financiers. Cependant, la possibilité d’un compte courant pour l’institution supplétive n’existe pas actuellement et la création d’un compte courant sans intérêt pour cette institution auprès de la BNS (sans l’accord de cette dernière) nécessiterait une modification de la loi. Compte tenu de la position particulière de la BNS, de son indépendance constitutionnelle et des tâches spécifiques qui lui sont attribuées, il ne serait pas souhaitable d’élargir le cercle des bénéficiaires de ses prestations, ne serait-ce que pour des raisons de principe. Par ailleurs, la politique des taux d’intérêt négatifs est un pilier central de la stratégie de la BNS en matière de politique monétaire. Si l’institution supplétive se voyait accorder la possibilité d’ouvrir un compte

courant auprès de la BNS, cela pourrait compromettre cette stratégie, en particulier si d’autres acteurs du marché demandaient à bénéficier d’une solution semblable. Le Conseil fédéral n’a donc pas donné suite à cette solution.

1.2.6 Autres solutions examinées et rejetées

Autorisation d’un découvert temporaire

Autoriser un découvert temporaire de l’institution supplétive dans le domaine du libre passage n’exclurait pas les risques découlant d’une reprise plus tardive que prévue des marchés boursiers. Dans un tel cas, les assurés commenceraient à douter de la solvabi-lité de l’institution supplétive, ce qui pourrait rapidement aggraver la situation.

Financement du découvert par le fonds de garantie LPP

À l’heure actuelle, le fonds de garantie LPP prend en charge les frais d’administration de l’institution supplétive dans certains domaines spécifiques. Pour qu’il puisse financer un découvert de l’institution supplétive dans le domaine du libre passage, il faudrait qu’il perçoive auprès d’elle une cotisation de risque correspondante, ce qui n’aurait pas de sens. En effet, si ces contributions devaient couvrir le risque, cela signifierait que celui-ci serait tout de même pris en charge par l'institution supplétive. Si une telle cotisation était à la charge du « système de la prévoyance professionnelle », cela reviendrait à faire peser la garantie sur ce système, ce qui entraînerait de fait une obligation de cotiser de la part des employeurs et des employés, ce qui n’est pas une solution envisageable (voir ch. 1.2.3). En outre, le fonds de garantie doit conserver ses moyens financiers pour garantir les prestations qu’il assure ou qu’il finance.

1.3 Réglementation proposée

Compte tenu de la faiblesse actuelle des taux d’intérêt, et après avoir pesé les avantages et les inconvénients des différentes options, le Conseil fédéral considère que la possibilité d’ouvrir un compte sans intérêt auprès de la Trésorerie fédérale reste la meilleure solution. L’institution supplétive devrait conserver, pendant six années supplémentaires, le droit de placer sans intérêt auprès de la Trésorerie fédérale les fonds provenant du domaine du libre passage.

L’institution supplétive est actuellement la seule à afficher une croissance notable dans le domaine des comptes de libre passage sous forme d’épargne pure (voir le tableau plus haut). La volatilité importante des marchés financiers et l’évolution incertaine des taux d’intérêt plaident en faveur du maintien de la possibilité de placement sur un compte sans intérêt. En outre, l’obligation d’accepter les avoirs de libre passage constitue une caractéristique distinctive de l’institution supplétive par rapport aux autres acteurs du secteur.

Pour l’institution supplétive, la possibilité de placer sans intérêt des fonds provenant du domaine du libre passage représente un allègement considérable qui lui permet de réduire ses risques sans avoir pour autant à accepter des taux d’intérêt négatifs ou des

risques financiers. Les risques pourraient ainsi être nettement réduits dans des situations de marché défavorables. Cette solution donne également à l’institution supplétive la possibilité de surmonter les difficultés qui découlent de l’afflux de fonds en période de crise. Grâce à l’existence d’un compte sans intérêt, l’institution supplétive doit pouvoir continuer à mettre en place une stratégie de réduction des risques en cas de baisse des marchés financiers, c’est-à-dire à réduire de manière systématique et, le cas échéant, significative les placements à risque. La possibilité de placer des fonds sans intérêt auprès de la Confédération lui permet de mener à bien ce processus de façon plus aisée et moins risquée. Si les taux d’intérêt remontent et que la BNS met fin à sa politique de taux bas, soit l’institution supplétive n’aura plus recours à cette possibilité, soit la Trésorerie fédérale pourra se refinancer avantageusement au cas où l’institution supplétive y aurait quand même recours. Un tel automatisme est l’avantage de cette solution dans un contexte de hausse des taux d’intérêt.

La possibilité de placer des fonds sans intérêt auprès de la Trésorerie fédérale ne s’appliquera que si le taux de couverture de l’institution supplétive est inférieur à 103 % dans le domaine du libre passage et si le taux directeur de la BNS est inférieur ou égal à 0 %. Les éventuelles provisions techniques destinées à garantir le capital ou la valeur nominale des dépôts devront avoir été dissoutes au préalable. Les placements effectués auprès de la Trésorerie fédérale resteront inchangés jusqu’à ce qu’ils arrivent à échéance ou qu’ils soient résiliés à une date convenue, même si le taux de couverture repasse entre-temps au-dessus de la limite de 103 % ou si le taux directeur de la BNS est supérieur à 0 %. À l’inverse, le réinvestissement d’un placement existant qui arrive à échéance n’est possible que si le taux de couverture de l’institution supplétive dans le domaine du libre passage à ce moment-là est inférieur à cette limite et si le taux direc-teur de la BNS est inférieur ou égal à 0 %. Si sa situation financière dans le domaine du libre passage est bonne, l’institution supplétive est mieux à même de faire face à des taux d’intérêt bas. Le taux de couverture est régulièrement déterminé sur la base d’estimations de l’institution supplétive. La possibilité d’une faible marge d’erreur dans l’estimation doit être acceptée. Selon les informations fournies par l’institution supplétive, cette marge d’erreur s’élève à environ ± 0,2 %. Le volume de placement est limité à 10 milliards de francs afin que la Trésorerie fédérale puisse absorber un éventuel afflux de fonds. En outre, l’institution supplétive doit être incitée à réduire ses avoirs de libre passage, comme elle s’y emploie déjà avec BVG Exchange Match.

Cette solution particulière pour l’institution supplétive se justifie par le fait que celle-ci, à la différence des autres institutions de libre passage, est soumise à une obligation légale d’accepter les avoirs de libre passage. Étant donné les inconvénients parfois considérables associés aux autres solutions examinées (voir ch. 1.2), la seule solution qui puisse être mise en œuvre consiste à créer une possibilité de placement auprès de la Trésorerie fédérale. Au sens de l’art. 61, al. 1, de la loi du 7 octobre 2005 sur les finances (LFC) 7, l’AFF peut, sauf dispositions contraires d’autres lois fédérales, rattacher des unités de l’administration fédérale décentralisée qui tiennent leur propre comptabilité à la trésorerie centrale (c’est-à-dire la Trésorerie fédérale) pour la gestion

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de leurs liquidités. L’institution supplétive ne fait pas partie de ces unités ; elle est une institution de prévoyance ayant la forme d’une fondation de droit privé (art. 54 et 60 LPP). Toutefois, comme l’art. 61 LFC réserve l’application d’autres lois fédérales, il est possible de prévoir ou de prolonger dans la LPP une base légale permettant à l’institution supplétive de placer les avoirs de libre passage au sein de la trésorerie centrale.

Cette solution reste limitée dans le temps. Si les taux d’intérêt augmentent, l’institution supplétive n’aura plus besoin d’une prolongation dans six ans. En revanche, si les taux d’intérêt devaient retomber à un niveau très bas, il serait nécessaire et judicieux de réexaminer la situation.

1.4 Relation avec le programme de la législature et avec les stratégies nationales du Conseil fédéral La présente proposition de modification de la LPP n’est pas annoncée dans le message du 24 janvier 2024 sur le programme de la législature 2023 à 20278. Le projet n’a pas de conséquences financières directes sur les finances fédérales qui devraient être inscrites au budget avec plan intégré des tâches et des finances.

1.4.1 Mise en œuvre

La disposition légale doit être prolongée de six ans après l’expiration de la solution actuelle le 25 septembre 2027. Si la prolongation n’a pas encore été décidée à cette date, la loi doit prévoir une nouvelle date d’entrée en vigueur.

2 Commentaire de la disposition

Dans le préambule de la LPP, la référence erronée à la Constitution fédérale (Cst.) est corrigée à la demande de l’Office fédéral de la justice. La disposition constitutionnelle qui autorise la Confédération à légiférer sur la prévoyance professionnelle n’est pas l’art. 112, mais l’art. 113 Cst.

La loi fédérale urgente en vigueur actuellement expirera le 25 septembre 2027. L’art. 60b LPP modifié, s’il est adopté, entrera en vigueur après cette date. L’institution supplétive ne pourra alors faire usage de cette possibilité que si son taux de couverture descend en dessous de 103 % et si le taux directeur de la BNS est inférieur ou égal à 0 %. En outre, elle devra dissoudre au préalable les éventuelles provisions techniques constituées pour garantir le capital / la valeur nominale. Celles-ci représentent actuellement environ 3 % des avoirs d’épargne des assurés. L’AFF ne prélèvera aucun intérêt sur les fonds placés par l’institution supplétive auprès de la Trésorerie fédérale en vertu de l’art. 60b. Le compte ne devra toutefois plus être géré gratuitement, comme c’était le cas jusqu’à présent, la disposition correspondante étant supprimée. En application de l’art. 2 de l’ordonnance générale sur les émoluments (OGEmol), l’AFF pourra percevoir des émoluments pour les frais administratifs occasionnés (mais pas pour les

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coûts d’opportunité). L’AFF (Trésorerie fédérale) et l’institution supplétive régleront les modalités relatives au placement, à la gestion et aux frais administratifs dans un contrat de droit public. Elles devront se garantir mutuellement la sécurité de la planification en ce qui concerne les versements et les retraits effectués par l’institution supplétive.

Tant que son taux de couverture est supérieur ou égal à 103 % dans le domaine du libre passage ou que le taux directeur de la BNS est supérieur à 0 %, l’institution supplétive ne devrait pas être autorisée à faire de nouveaux placements ou à réinvestir auprès de la Trésorerie fédérale à l’expiration d’une échéance. Les placements existants auprès de la Trésorerie fédérale, et dont la durée n’est pas arrivée à échéance ou qui n’ont pas de durée fixe, peuvent toutefois être maintenus lorsque le taux de couverture monte à 103 % ou plus dans le domaine du libre passage ou que le taux directeur de la BNS est supérieur à 0 %. Le volume des placements auprès de la Trésorerie fédérale est limité, comme jusqu’à présent, à un total de 10 milliards de francs au maximum.

3 Conséquences

3.1 Conséquences pour la Confédération

En l’état actuel, le projet de loi n’a pas de conséquences financières significatives pour la Confédération et n’a aucune conséquence sur ses besoins en personnel. Le placement par l’institution supplétive d’avoirs de libre passage auprès de la Trésorerie fédérale ne produit pas d’intérêt. Ni l’organisation actuelle de cette dernière ni ses ressources en personnel ne seront affectées.

3.2 Conséquences pour les cantons et les communes, ainsi que pour les

centres urbains, les agglomérations et les régions de montagne La stabilité de l’institution supplétive est dans l’intérêt des cantons et, en fin de compte, des communes. Elle garantit l’avoir de libre passage des personnes qui sortent du monde du travail. Une réduction de l’avoir de prévoyance de celles-ci consécutive à des taux d’intérêt négatifs ou à l’instabilité de l’institution supplétive pourrait, par exemple, entraîner une augmentation des dépenses des cantons au titre des prestations complémentaires ou des subsides pour l’assurance-maladie.

3.3 Conséquences pour l’économie, la sécurité sociale et les assurés

De manière générale, il est important que les personnes au chômage puissent déposer leur avoir de prévoyance du 2e pilier sur un compte de libre passage sous la forme d’une solution d’épargne pure et qu’elles puissent, une fois qu’elles auront retrouvé un emploi, le verser dans une nouvelle institution de prévoyance. La stabilité de l’institution supplétive revêt ainsi une importance considérable pour le maintien régulier de la prévoyance vieillesse. Des problèmes de solvabilité de l’institution supplétive pourraient entraîner une perte de confiance dans le domaine de la prévoyance et de la finance et accroître l’atmosphère de crise. La solution proposée vise à assurer la stabilité.

4 Aspects juridiques

4.1 Constitutionnalité

Le présent projet repose sur l’art. 113 Cst., disposition qui habilite la Confédération à légiférer sur la prévoyance professionnelle.

4.2 Compatibilité avec les obligations internationales de la Suisse

Le présent projet n’a pas d’incidence sur les obligations internationales de la Suisse.

4.3 Forme de l’acte à adopter

Conformément à l’art. 164, al. 1, Cst., toutes les dispositions importantes qui fixent des règles de droit doivent être édictées sous la forme d’une loi fédérale. La présente modification de la LPP suit la procédure législative normale.

4.4 Frein aux dépenses

En l’état actuel, le projet n’a pas de conséquences financières significatives pour la Confédération. Par conséquent, l’art. 60b LPP ne doit pas être soumis au frein aux dépenses (art. 159, al. 3, let. b, Cst.).

4.5 Conformité à la loi sur les subventions

Même en l’absence de flux financiers pour la Confédération, l’application d’un taux d’intérêt nul représente, dans un contexte de taux d’intérêt négatifs, un avantage financier pour l’institution supplétive par rapport à un placement actuel de fonds liquides sur le marché. Ce subventionnement se justifie par le fait que l’institution supplétive, à la différence des autres institutions de libre passage, est soumise à l’obligation légale de contracter. Le subventionnement reste conçu comme une solution transitoire et donc limitée dans le temps. Il vise à éviter une situation de découvert de l’institution supplétive dans le domaine du libre passage. Une institution supplétive stable est dans l’intérêt de la Confédération, des cantons et des communes ainsi que de la société et de l’économie. L’octroi d’une possibilité de placer des fonds sans intérêt auprès de l’AFF (Trésorerie fédérale) représente la solution la plus adéquate au problème (voir ch. 1.2). Les modalités de cette possibilité de placement sont déjà réglées entre l’AFF et l’institution supplétive conformément aux bonnes pratiques dans un contrat de droit public et dans le cadre fixé par la nouvelle disposition. Cela garantit l’efficacité de la procédure. La modification de la loi proposée respecte donc les principes de la loi du 5 octobre 1990 sur les subventions 9.

9 RS 616.1