Modification de l’ordonnance relative à l’admission, au séjour et à l’exercice d’une activité lucrative (OASA): dématérialisation du système de déclaration dans le secteur de l’hébergement

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Berne, le 26 août 2026

Modification de l’ordonnance relative à l’admission, au séjour et à l’exercice d’une activité lucrative Dématérialisation du système de déclaration dans le secteur de l’hébergement

Rapport explicatif en vue de l’ouverture de la procédure de consultation

BK-D-BF8A3401/507

Condensé

En mettant en œuvre la motion « Halte au chaos provoqué par les bulletins d’arrivée dans le secteur de l’hébergement », déposée par la conseillère aux États Andrea Gmür-Schönenberger, le Conseil fédéral veut dématérialiser le système de déclaration dans ce secteur. Il prévoit à cet effet une modification de l’ordonnance relative à l’admission, au séjour et à l’exercice d’une activité lucrative (OASA), qui permettra de saisir et de transmettre sous forme électronique les données des personnes logées, ce qui simplifiera la déclaration.

Contexte

La motion 21.4426 « Halte au chaos provoqué par les bulletins d’arrivée dans le secteur de l’hébergement », déposée par la conseillère aux États Andrea Gmür-Schönenberger, charge le Conseil fédéral d’élaborer une solution numérique nationale pour mettre en œuvre l’obligation de déclarer les clients logés contre rémunération, tout en préservant la souveraineté en matière d’exécution et les compétences fédérales.

L’obligation de déclarer les personnes logées contre rémunération se fonde sur la convention d’application de l’accord de Schengen (CAAS). Traité international initialement conclu entre certains États membres de l’espace Schengen, la CAAS régit la suppression des contrôles des personnes aux frontières intérieures et la coopération entre les autorités compétentes en matière de sécurité, et s’applique aux personnes qui circulent dans l’espace Schengen. L’obligation particulière de déclarer les personnes logées contre rémunération est une mesure compensatoire à la suite de la suppression des contrôles aux frontières intérieures.

Contenu du projet

En Suisse, l’obligation de déclarer les personnes logées contre rémunération est réglée par la loi fédérale sur les étrangers et l’intégration. Ses modalités sont définies dans l’ordonnance relative à l’admission, au séjour et à l’exercice d’une activité lucrative. Le projet vise à compléter cette ordonnance de sorte que le bulletin d’arrivée puisse être établi et transmis à l’autorité cantonale compétente non plus seulement sur papier, avec la signature de la personne logée, mais aussi sous forme électronique, sans cette signature – le tout à condition que le logeur vérifie au préalable si les données du bulletin correspondent à celles de la pièce de légitimation présentée.

La forme électronique est une nouvelle possibilité qui simplifiera le système de déclaration dans le secteur de l’hébergement pour les personnes logées comme pour les logeurs.

Il est prévu qu’une procédure de déclaration des personnes logées soit mise en place sur la plateforme EasyGov d’ici 2028. Cette procédure permettra aux logeurs situés dans les cantons qui n’ont pas de système de déclaration numérique de déclarer sous forme dématérialisée les données des personnes qu’ils logent.

1 Journal officiel de l’UE no L 239 du 22/09/2000, pp. 19 à 62

2 RS 0.362.31 3 RS 142.20 4 RS 142.201 Disponible sur www.news.admin.ch > Communiqué de presse > Communiqué de presse du 17 janvier 2025 ou https://www.newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/91459.pdf

L’étude montre clairement que les processus cantonaux actuels sont très hétérogènes, notamment sur le plan technique. Si une solution numérique est adoptée, elle devra offrir suffisamment de souplesse pour tenir compte de manière adéquate des différentes exigences cantonales. L’étude tire une autre conclusion majeure : le souhait d’automatisation. Tant les cantons que les prestataires appellent de leurs vœux une transmission des données à déclarer aussi fluide et automatisée que possible. Enfin, l’étude souligne l’importance de la protection des données et du respect du système fédéral : la Confédération ne saurait s’occuper de la gestion des données à déclarer, qui ne doivent circuler qu’entre les logeurs et les cantons. Ce cadre constitue la base de la poursuite de la numérisation de la déclaration des personnes logées contre rémunération.

1.1.3 Mise en œuvre technique

Pour que les établissements d’hébergement puissent transmettre aux cantons les données à déclarer, une procédure de déclaration des personnes logées sera mise en place sur la plateforme EasyGov. Cette procédure permettra aux logeurs situés dans les cantons qui n’ont pas de système de déclaration numérique de déclarer sous forme dématérialisée les données des personnes qu’ils logent. Les cantons disposant déjà de systèmes de déclaration numériques éprouvés et bien établis, comme Bâle-Ville, Fribourg ou le Tessin, pourront continuer à utiliser ces systèmes pour déclarer les personnes logées. Cette possibilité est d’autant plus judicieuse que ces cantons ont associé leur système de déclaration à des cas d’application et des finalités supplémentaires (cartes d’hôtes, taxes de séjour, statistiques sur les nuitées). L’implémentation de la procédure de déclaration des personnes logées sur la plateforme EasyGov est prévue pour 2028. EasyGov sera uniquement utilisée comme un portail permettant d’effectuer cette procédure dématérialisée, les données des personnes logées circulant exclusivement entre les logeurs et les services cantonaux compétents. Cette séparation stricte est non seulement voulue sur le plan politique, mais également imposée par la législation sur la protection des données.

1.2 Solutions étudiées et solution retenue

La CAAS s’applique dans 29 États, à savoir tous les pays de l’Union européenne sauf l’Irlande et Chypre, et, en leur qualité d’États associés à l’espace Schengen, les pays de l’Association européenne de libre-échange (Suisse, Norvège, Islande et Liechtenstein). Une analyse a donc été réalisée pour déterminer si l’un de ces États disposait déjà d’une solution viable permettant de simplifier et de dématérialiser la déclaration. Le SEM a mené une enquête auprès de plusieurs États Schengen concernant la mise en œuvre de l’art. 45 CAAS. Les résultats de cette enquête ne permettent pas de tirer de conclusion claire quant à la dématérialisation du système de déclaration dans les États Schengen. Il y a des pays où cette dématérialisation est partiellement mise en œuvre, comme le Portugal (où les données sont transmises par voie numérique aux autorités, mais la personne logée doit tout de même signer un bulletin d’arrivée sur place), l’Autriche et le Luxembourg (qui autorisent les signatures numériques). Dans d’autres pays, telle la France, la dématérialisation du système de déclaration est un objectif, mais l’état d’avancement de la mise en œuvre n’est pas connu. L’Allemagne, quant à elle, reconnaît plusieurs moyens de vérification de l’identité en remplacement de la signature manuscrite, comme la confirmation des données à déclarer par un processus de paiement par carte, sur place, associé à une authentification forte du client (paiement par carte bancaire). Toutefois, renseignement pris auprès de l’Allemagne par le SECO, le remplacement de la signature par un paiement par carte bancaire s’est révélé peu pratique et n’est guère utilisé. L’Allemagne a exploré encore d’autres possibilités, telles que

la présentation d’une pièce d’identité électronique ou l’expérimentation de procédures électroniques innovantes, mais sans parvenir à simplifier la déclaration pour le logeur et la personne logée. L’enquête et l’analyse des pratiques d’autres États Schengen n’ayant pas permis d’identifier un modèle susceptible d’être adopté par la Suisse pour répondre à la demande formulée dans la motion, l’art. 45 CAAS a ensuite fait l’objet d’un examen détaillé visant à trouver un moyen d’alléger la charge administrative. La signature manuscrite qu’exige l’art. 45, par. 1, point a), CAAS doit être appréciée à la lumière des possibilités techniques qui existaient au moment où l’acte a été élaboré. Lorsque la CAAS est entrée en vigueur, en 1985, il n’existait pas de solution numérique pour remplacer la signature manuscrite. Il est donc légitime de réinterpréter ladite disposition à l’aune de la situation, de la technologie et de l’état des connaissances actuels. Une analyse approfondie a été menée afin de déterminer dans quelles limites et à quelles conditions des moyens d’identification autres que la signature manuscrite pouvaient répondre aux exigences et aux objectifs définis à l’art. 45 CAAS. Le but de cette disposition est que l’identité de la personne logée soit vérifiée et que les données qui s’y rapportent soient transmises à la police au moyen d’un bulletin d’arrivée (voir ch. 1.1.1). Les données qui figurent sur ce bulletin servent ainsi à prévenir les menaces, à mener des poursuites pénales ou à éclaircir le sort de personnes disparues ou victimes d’accidents (art. 45, par. 1, point b), CAAS). Pour pouvoir accomplir ces tâches, la police a besoin des données personnelles consignées dans le bulletin d’arrivée et d’une confirmation de leur exactitude. La signature (manuscrite) de la personne logée constitue la confirmation des informations fournies par cette dernière et peut aussi être comparée avec la signature figurant sur le document d’identité. Elle sert donc à confirmer les informations portées sur le bulletin d’arrivée. À l’heure actuelle, ces informations peuvent être fournies aussi bien à l’arrivée, sur place (le bulletin d’arrivée est rempli par le logeur ou la personne logée ou présenté déjà rempli par le logeur), qu’à l’avance, lors de la réservation (en ligne). Nombreux sont les logeurs qui exigent

des informations supplémentaires avant l’arrivée, via un enregistrement en ligne. Certains demandent aussi une signature en ligne. À son arrivée dans l’établissement d’hébergement, la personne logée est tenue de présenter au logeur un document d’identité valable (conformément à l’art. 45, par. 1, point a), CAAS). La plupart des données communiquées à la police via le bulletin d’arrivée peuvent être confirmées par le document d’identité : le nom complet, le sexe, les date et lieu de naissance et la nationalité. De plus, le logeur peut vérifier à l’œil nu les données relatives à l’apparence physique de la personne logée (photo, taille). La vérification, d’une part, des données de la personne logée, à son arrivée, par recoupement avec son document d’identité et, d’autre part, de l’identité de cette personne par un contrôle visuel de la part du logeur peuvent remplacer le remplissage et la signature manuscrite du bulletin d’arrivée sans remettre en cause le but de l’obligation de déclaration prévue à l’art. 45, par. 1, point a), CAAS. Cette interprétation moderne préserve le but de cette disposition.

1.2.1 Variantes écartées

Concernant la mise en œuvre technique de la déclaration, la société de conseil Eraneos avait déjà examiné et écarté différentes variantes dans son étude de base6 (cf. ch. 7.2 de l’étude).

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Eraneos a ainsi examiné la possibilité de développer le système de déclaration sur une plateforme existante (variante 2 de l’étude). Elle l’a écartée pour les raisons suivantes : les plateformes existantes ne sont pas des systèmes de déclaration indépendants, une collaboration intercantonale serait nécessaire et l’absence de normes complique la connexion avec les systèmes de gestion hôtelière.

La société de conseil a également écarté la possibilité de développer un nouveau système de bulletins d’arrivée limité aux fonctions essentielles (variante 3), car, outre divers obstacles à la mise en œuvre, il n’était pas certain que les cantons fussent disposés à mettre en place un système aux fonctionnalités limitées. De plus, la concurrence des prestataires privés aurait posé problème, les risques et les coûts auraient été élevés et la mise en œuvre aurait pris beaucoup de temps.

Enfin, Eraneos a aussi écarté la possibilité que la Confédération développe un système évolutif et doté de fonctions avancées (variante 4) : cette variante n’est pas compatible avec le mandat formulé dans la motion et présente les mêmes inconvénients que la variante 3.

2 Présentation du projet

2.1 Réglementation proposée

La modification proposée crée les conditions nécessaires à la saisie et à la transmission numériques des données à déclarer par le logeur, lequel vérifie ces dernières à l’aide du document d’identité présenté. Il n’y a plus de signature à apposer.

L’obligation qui incombe au logeur consiste, d’une part, à veiller à ce que les étrangers hébergés remplissent et signent les bulletins d’arrivée et justifient de leur identité par la production d’un document d’identité valable (art. 45, par. 1, point a), CAAS) et, d’autre part, à conserver les bulletins d’arrivée ainsi remplis et signés pour les autorités compétentes ou à les transmettre à ces dernières (art. 45, par. 1, point b), CAAS).

L’art. 18, al. 2, P-OASA énumère désormais les deux façons d’établir le bulletin d’arrivée. Ce dernier peut ainsi être transmis sur papier, avec signature, ou sous forme électronique, sans signature, à l’autorité cantonale compétente.

Enfin, la possibilité de déclarer l’arrivée sous forme électronique, sans signature, est aussi créée pour les groupes, à l’art. 18, al. 3, P-OASA.

3 Commentaire des dispositions

Modification de l’OASA

La disposition actuelle de l’ordonnance fait l’objet d’une révision totale (art. 18 P-OASA).

Notion de « logeur » 7: le « logeur» désigne, selon le droit en vigueur et la nouvelle législation prévue, toute personne, physique ou morale, qui héberge un ressortissant étranger et se procure, par cette activité, un gain financier. Aucune distinction n’est faite entre le logeur professionnel (hôtels, établissements para-hôteliers) et celui qui héberge de manière occasionnelle

Voir à ce sujet les directives du SEM I. Domaine des étrangers, chiffre 3.1.3.1 ; disponibles à l'adresse www.sem.admin.ch > Publications & services > Directives et circulaires > I. Domaine des étrangers

(particuliers), le seul critère déterminant étant celui de la « rémunération » que le logeur perçoit en contrepartie de l’hébergement qu’il met à disposition et non celui de la régularité de l’activité. Le particulier qui utilise une plateforme online de location et de réservation de logements de particuliers (par ex. Airbnb, Wimdu, FeWo) pour louer le sien contre rémunération doit par conséquent également être considéré comme un « logeur » et être soumis à l’obligation d’annonce au sens de l’article 16 LEI et de l’article 18 OASA. Art. 18, al. 1 L’al. 1 énonce les principes, à savoir l’obligation pour le logeur d’établir et de transmettre le bulletin d’arrivée, et celle pour la personne logée de justifier de son identité. Le logeur doit en outre vérifier si les données du bulletin correspondent à celles de la pièce de légitimation présentée. Les autorités cantonales compétentes sont celles chargées de la sécurité.

Les prescriptions du droit fédéral8 imposent de recueillir et de déclarer les informations suivantes : nom du logeur et, pour la personne logée, nom, prénom, date et lieu de naissance, nationalité, nombre de membres de la famille accompagnateurs, lieu de provenance et date de départ, ainsi que, si la personne est étrangère, genre et numéro du papier d’identité. Le logeur est en outre tenu de vérifier ces données. À son arrivée, la personne logée doit lui présenter à cet effet un document d’identité valable. Art. 18, al. 2 Cet alinéa dispose que le bulletin d’arrivée peut être établi sur papier, mais aussi ‒ ce qui est nouveau ‒ qu’il peut être établi et transmis sous forme électronique. Les modalités techniques de saisie de la déclaration sont laissées à la discrétion du logeur, qui doit s’il y a lieu se conformer au droit cantonal. Les données peuvent être saisies soit par la personne logée, soit par le logeur. Leur transmission électronique aux autorités cantonales compétentes peut se faire par EasyGov (voir ch. 1.1.3), dont l’utilisation est toutefois facultative. Art. 18, al. 3 Cet alinéa reprend l’al. 2 en vigueur, en disposant que, pour les groupes, l’arrivée est déclarée au moyen d’une liste, mais il ajoute la possibilité que la déclaration revête une forme électronique, sans signature. Les voyages en groupe se distinguent des voyages individuels en ce que le responsable d’un groupe dispose des données des personnes logées de nationalité étrangère. L’autorité cantonale compétente devant pouvoir prendre contact avec ce responsable pour accomplir ses tâches, il est prévu que la liste contienne les coordonnées de cette personne. L’autorité pourra ainsi, en cas de besoin, accéder rapidement, via le responsable du groupe, aux données les plus récentes des étrangers logés.

4 Conséquences en matière de finances et de personnel

4.1 Conséquences en matière de finances et de personnel pour la

Confédération L’exécution de l’obligation de déclaration relevant de la compétence des cantons, la modification d’ordonnance n’a aucune conséquence en matière de finances et de personnel pour la Confédération.

Voir annexe au ch. 3.1.3.2 « Fiche d’hôtel (bulletin d’arrivée » ; disponible sur www.sem.admin.ch > Publications & services > Directives et circulaires I. > Domaine des étrangers > 3 Réglementation du séjour > Annexes

La création d’une procédure de déclaration des personnes logées n’est pas prévue dans cette modification, mais s’inscrit dans le cadre de la mise en œuvre de la motion 21.4426 Gmür- Schönenberger (voir ch. 1.1.1). Le coût de cette procédure sur la plateforme EasyGov s’élèvera à plusieurs centaines de milliers de francs. Il sera précisé d’ici à l’automne 2026 à la faveur d’une analyse détaillée.

4.2 Conséquences en matière de finances et de personnel pour les cantons

La possibilité de traiter numériquement la déclaration constitue une simplification pour les autorités cantonales et a donc des conséquences positives en matière de finances et de personnel. L’analyse détaillée précitée, qui sera réalisée d’ici à l’automne 2026, permettra d’évaluer ces conséquences.

4.3 Conséquences sanitaires et sociales

La dématérialisation du système de déclaration devrait alléger la charge administrative qui pèse sur les logeurs. Elle devrait notamment simplifier la procédure d’enregistrement et supprimer l’archivage des bulletins d’arrivée sur papier.

4.4 Conséquences sur la transformation numérique

La dématérialisation du système de déclaration dans le secteur de l’hébergement est au cœur de la motion 21.4426 Gmür-Schönenberger. La mise en œuvre de cette motion permettra d’accroître la dématérialisation dans ce secteur.

5 Aspects juridiques

5.1 Constitutionnalité

Le projet se fonde sur l’art. 121, al. 1, de la Constitution (Cst.)9, qui donne à la Confédération la compétence de légiférer en matière d’entrée en Suisse, de sortie, de séjour et d’établissement des étrangers ainsi que d’octroi de l’asile.

5.2 Compatibilité avec les obligations internationales de la Suisse

L’interprétation moderne de l’obligation de déclaration prévue à l’art. 45, par. 1, point a), CAAS préserve le but de cette disposition (voir ch. 1.2), lequel est donc conforme aux obligations internationales applicables de la Suisse.

9 RS 101 9/9