Verordnungspaket Umwelt Frühling 2027

Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation UVEK

Bundesamt für Umwelt BAFU

Bern, 7. September 2026

Erläuternder Bericht zur Änderung der Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV)

Verordnungspaket Umwelt Frühling 2027

5 Erläuterungen zu einzelnen Bestimmungen

5.1 Artikel 3 Absatz 3: Ausnahmen für Mobilfunkanlagen bei unüberbauten

Grundstücken Anlagen, für welche die NISV in Anhang 1 als vorsorgliche Emissionsbegrenzung einen AGW festlegt, müssen diesen an OMEN einhalten. Als OMEN gelten gemäss Artikel 3 Absatz 3 NISV:

– Räume in Gebäuden, in denen sich Personen regelmässig während längerer Zeit aufhalten;

– öffentliche oder private, raumplanungsrechtlich festgesetzte Kinderspielplätze;

– diejenigen Bereiche von unüberbauten Grundstücken, in denen die vorstehend erwähnten Nutzungen zugelassen sind.

Der letzte Punkt stellt sicher, dass der AGW auch eingehalten ist, wenn das Grundstück später überbaut wird und dadurch OMEN entstehen.

Diese Regelung gilt für alle Anlagetypen, für welche die NISV AGW festlegt. Sie ist insbesondere für Anlagen wie Hochspannungsleitungen oder Eisenbahnfahrleitungen von Bedeutung, da deren Belastung nach ihrer Erstellung nicht einfach reduziert werden kann. Bei Mobilfunkanlagen lassen sich die Betriebsparameter wie Sendeleistung oder Senderichtung hingegen einfach an eine sich verändernde Umgebungssituation anpassen, damit die Anlage die Grenzwerte weiterhin einhält.

Für Sendeanlagen für Mobilfunk und drahtlose Teilnehmeranschlüsse (Anh. 1 Ziff. 6 NISV) sollen unüberbaute Grundstücke künftig nicht mehr als OMEN gelten. Das bedeutet, dass diese Anlagen bei ihrer Errichtung oder Änderung den AGW auf solchen Grundstücken nicht mehr einhalten müssen. Die Pflicht zur Ergreifung von vorsorglichen Emissionsbegrenzungen entsteht erst zu dem Zeitpunkt, in dem das Grundstück überbaut und eine empfindliche Nutzung realisiert wird. Falls notwendig, muss die bestehende Anlage in diesem Fall nachträglich angepasst werden. Dabei gelten dieselben Anforderungen, wie wenn die Anlage neu erstellt würde, d. h. der AGW ist einzuhalten und die Gewährung von Ausnahmen ist nicht möglich (vgl. Anh. 1

Ziff. 65 NISV sowie BGE 128 II 340, E. 2–5; Urteile des BGer 1C_680/2013 vom

26. November 2014, E. 6.3.1 und 1A.129/2006 vom 10. Januar 2007, E. 2.5).

Diese für Sendeanlagen für Mobilfunk und drahtlose Teilnehmeranschlüsse von der Regelung bei anderen Anlagen abweichende Regelung entspricht einer von den Vollzugsbehörden und Betreibern gewünschten Vereinfachung und Flexibilisierung. Sie ist im Bericht «Prüfung von Vereinfachungen für das Bewilligungsverfahren Mobilfunk»2 der Konferenz der Umweltämter (KVU) vom 15. November 2019 festgehalten und wird auch im Bericht der Arbeitsgruppe «Mobilfunk und Strahlung»3 vom 18. November 2019 bei der begleitenden Massnahme «Vereinfachung und Harmonisierung im Vollzug» erwähnt.

Diese Regelung ist sachlich gerechtfertigt, weil bei Mobilfunkanlagen im Vergleich zu anderen NIS-emittierenden Anlagen die nachträgliche Umsetzung von zusätzlichen Emissionsbegrenzungen – in der Regel in Form einer Reduktion der massgebenden Sendeleistung – einfach umsetzbar ist. So kann bei der Beurteilung im Vollzug die konkrete Situation der OMEN geprüft und berücksichtigt werden und es muss nicht – wie bisher bei unüberbauten Grundstücken – auf ein hypothetisches Gebäude abgestellt werden, das der aus Sicht des Schutzes vor nichtionisierender Strahlung ungünstigsten Ausnutzung der geltenden Bauvorschriften entspricht.

5.2 Artikel 12 Absatz 4: Kontrolle bei der Bewilligung neuer OMEN

Bereits heute besteht im Vollzug die Herausforderung, dass in der Nähe von NISemittierenden Anlagen neue OMEN entstehen, die Anpassungen der Anlage erforderlich machen, um den AGW weiterhin einzuhalten. Solche Fälle betreffen heute namentlich die Erstellung neuer OMEN auf bereits überbauten Grundstücken durch eine bauliche Erweiterung oder Zweckänderung und die Erstellung neuer OMEN in bereits vor Inkrafttreten der NISV ausgeschiedenen Bauzonen oder ausserhalb der Bauzone. Die notwendigen Anpassungen an der Anlage unterbleiben, wenn die für den Vollzug der NISV zuständige Behörde von der Änderung in der Umgebung der Anlage nicht erfährt und die notwendigen Anordnungen zur Anpassung der Anlage nicht treffen kann.

Mit der neuen Regelung erhöht sich die Anzahl potenzieller Fälle zusätzlich. Neu kann bei jeder Überbauung eines zuvor unüberbauten Grundstücks ein Anpassungsbedarf

2 Prüfung von Vereinfachungen für das Bewilligungsverfahren Mobilfunk, Bericht der KVU im Auftrag der BPUK, 15.11.2019 3 Bericht Mobilfunk und Strahlung, Herausgegeben von der Arbeitsgruppe Mobilfunk und Strahlung im Auftrag des UVEK, 18.11.2019

entstehen, sofern dieses Grundstück bei der Bewilligung der Mobilfunkanlage nicht als OMEN beurteilt wurde.

Um möglichen Vollzugsdefiziten vorzubeugen, verpflichtet Artikel 12 Absatz 4 NISV die Vollzugsbehörde neu, ausdrücklich sicherzustellen, dass bei der Bewilligung neuer OMEN die Einhaltung der Emissionsbegrenzungen bestehender Anlagen überprüft und die nötigen Massnahmen ergriffen werden. Die Umsetzung dieser Bestimmung könnte z. B. dadurch erfolgen, dass die für die Bewilligung von OMEN zuständigen Behörden verpflichtet werden, die Entstehung neuer OMEN in der Umgebung von Mobilfunkanlagen den für den Vollzug der NISV zuständigen Behörden zu melden. Gestützt auf eine solche Meldung können die Vollzugsbehörden die notwendigen Schritte zur Anpassung der Anlage ergreifen, insbesondere indem sie die Inhaberin zur Einreichung eines aktualisierten Standortdatenblatts und gegebenenfalls zur Vornahme der notwendigen Anpassungen verpflichten (Art. 10 NISV).

5.3 Artikel 13: Geltung der Immissionsgrenzwerte

Mit der Verordnungsänderung sollen neu auch Immissionsgrenzwerte (IGW) für Strahlung eingeführt werden, die nur lokal – und nicht gleichmässig auf den ganzen – menschlichen Körper einwirkt. Denn es kann nicht ausgeschlossen werden, dass künftige Millimeterwellenantennen kürzere Distanzen zu Personen aufweisen, weshalb die lokale Belastung einzelner Körperteile an Bedeutung gewinnen kann. Deshalb wird der bisherige Absatz 2 von Artikel 13 NISV mit dem Hinweis, wonach die Grenzwerte nur für gleichmässige Strahlung gelten sollen, gestrichen. Ob die IGW für gleichmässig oder lokal einwirkende Strahlung gelten, wird jeweils direkt in Anhang 2 präzisiert.

5.4 Artikel 14 Absatz 4: Einführung der physikalischen Grössen

Leistungsflussdichte und Energieflussdichte Für die Begrenzung der lokalen Exposition werden in Anhang 2 NISV neu IGW für die physikalischen Grössen Leistungsflussdichte und Energieflussdichte festgelegt. Da diese Grössen in der NISV bisher noch nicht verwendet wurden, werden sie in Artikel 14 Absatz 4 eingeführt.

5.5 Artikel 16: Ausnahme für Mobilfunksendeanlagen

Gemäss Artikel 16 NISV dürfen neue Bauzonen nur dort ausgeschieden werden, wo die AGW nach Anhang 1 von bestehenden und raumplanungsrechtlich festgesetzten geplanten Anlagen eingehalten sind oder mit planerischen oder baulichen Massnahmen eingehalten werden können. Damit wird sichergestellt, dass die AGW auch dann eingehalten sind, wenn die Grundstücke später bebaut werden und neue OMEN entstehen. Artikel 16 NISV galt bisher auch für Mobilfunksendeanlagen (Anh. 1 Ziff. 6 NISV); entsprechend durften Bauzonen nur dort ausgeschieden werden, wo die AGW durch Mobilfunkanlagen eingehalten wurden. Neu sind Mobilfunkanlagen bei der Ausscheidung von Bauzonen nicht mehr zu berücksichtigen. Damit können Bauzonen auch dort ausgeschieden werden, wo Mobilfunkanlagen die AGW überschreiten. Solange die neu eingezonten Grundstücke

unbebaut bleiben, gelten sie aufgrund des neuen Artikels 3 Absatz 3 NISV nicht als OMEN. Das heisst, die Mobilfunkanlagen können ohne Anpassungen weiterbetrieben werden. Im Zeitpunkt, in dem die Grundstücke jedoch überbaut werden und neue OMEN entstehen, müssen die Mobilfunkanlagen den AGW einhalten (Art. 4 NISV, vgl. auch Kap. 5.1). Nach dem neuen Artikel 12 Absatz 4 NISV muss zudem sichergestellt sein, dass solche Situationen erkannt und die nötigen Massnahmen gegenüber den Anlageinhabern verfügt werden (vgl. Kap. 5.2).

5.6 Anhang 1 Ziffer 55 und 57: Vorsorgliche Emissionsbegrenzungen bei

Eisenbahnen Der Ausbau auf mehr elektrifizierte Streckengleise gilt als Änderung einer Eisenbahnanlage (Anh. 1 Ziff. 52 Abs. 2 NISV). Bei der Änderung einer alten Eisenbahnanlage sieht die NISV heute vor, dass an OMEN, bei denen der AGW bereits vor der Änderung überschritten war, die magnetische Flussdichte nicht zunehmen und an anderen OMEN der AGW nicht überschritten werden darf (sogenanntes Verschlechterungsverbot). Die Behörde kann Ausnahmen bewilligen. Mit Urteil 1C_315/2017 vom 4. September 2018 (E. 5.5) hat das Bundesgericht entschieden, dass – analog zur bereits früher ergangenen Rechtsprechung zu Hochspannungsleitungen – Ziel einer Sanierung möglichst die Einhaltung der für Neuanlagen geltenden Umweltschutzbestimmungen sein muss. Bei Vorliegen einer wesentlichen Änderung im Sinne von Artikel 18 Umweltschutzgesetz (USG; SR 814.01), wozu gemäss Bundesgericht der Ausbau auf mehr Spuren zählt, darf sich die Behörde deshalb grundsätzlich nicht mit einem Verschlechterungsverbot begnügen, sondern es sind die für Neuanlagen geltenden Anforderungen anwendbar (Anh. 1 Ziff. 55 Abs. 1 NISV), wobei Erleichterungen nicht ausgeschlossen sind (Anh. 1

Ziff. 55 Abs. 2 NISV).

Die Bestimmungen für die vorsorgliche Emissionsbegrenzung bei Eisenbahnen werden entsprechend angepasst. D. h. die geänderte Anlage muss grundsätzlich die Anforderungen gemäss Anhang 1 Ziffer 55 NISV einhalten. Die Behörde kann jedoch eine Ausnahme bewilligen, wenn der Inhaber der Anlage nachweist, dass die Anlage mit einem Rückleiter möglichst nahe bei den Hinleitern mit den grössten Strömen ausgerüstet ist, und dass alle anderen Massnahmen zur Begrenzung der magnetischen Flussdichte getroffen werden, die technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar sind.

Im Vollzug werden die neuen Vorgaben seit Vorliegen des Bundesgerichtsurteils bereits angewendet.

5.7 Anhang 2 Ziffer 1 und Ziffer 11: Immissionsgrenzwerte für gleichmässige

Einwirkungen mit einer einzigen Frequenz Neu sollen auch Grenzwerte für lokal auf den menschlichen Körper einwirkende Strahlung für Frequenzen oberhalb 6 GHz einführt werden. Es muss deshalb unterschieden werden zwischen Strahlung, die gleichmässig auf den ganzen Körper einwirkt, und Strahlung, die lokal auf einen Bereich des Körpers einwirkt. Die IGW von Anhang 2 Ziffer 11 NISV gelten wie bisher nur für Strahlung, die gleichmässig auf den

menschlichen Körper einwirkt. Dies wird entsprechend präzisiert. An den IGW ändert sich nichts.

Für Mobilfunkanlagen gilt es zu beachten, dass mit einer einzigen Frequenz ein Frequenzband mit einer bestimmten Bandbreite gemeint ist.

5.8 Anhang 2 Ziffer 1bis, 11bis und 12bis: Lokale Einwirkungen mit einer

Frequenz Die Internationale Kommission zum Schutz vor nichtionisierender Strahlung (ICNIRP) hat 2020 ihre Empfehlungen aktualisiert. Die Beratende Expertinnen- und Expertengruppe NIS (BERENIS) hat empfohlen, die präziseren Richtlinien bei kurzzeitigen und kleinflächigen Expositionen oberhalb von 6 GHz in der Schweizer Gesetzgebung zu berücksichtigen, bevor solche Frequenzen in Zukunft für den Mobilfunk genutzt werden. Der Bundesrat will die Millimeterwellen für den Mobilfunk erst dann freigeben, wenn die entsprechenden Bedürfnisse der Wirtschaft vorhanden und die notwendigen umweltrechtlichen Rahmenbedingungen geschaffen sind und allfällig erforderliche Messvorschriften bestehen. Dies hält er in seinem Bericht vom 22. November 2023 in Erfüllung des Postulates 21.3596 «Künftige Frequenznutzung für den Mobilfunk im sogenannten Millimeterwellenbereich. Einbezug der Kantone» der Kommission für Verkehr und Fernmeldewesen des Ständerates (KVF-S) fest.4 Die KVF-S hat das Postulat aufgrund von Standesinitiativen der Kantone Genf, Neuenburg und Jura eingereicht.

Neu werden für Frequenzen oberhalb von 6 GHz IGW für lokal auf den menschlichen Körper einwirkende Strahlung eingeführt. Die NISV übernimmt für die physikalischen Grössen Leistungsflussdichte (Ziff. 11bis) und Energieflussdichte (Ziff. 12bis) die von der ICNIRP empfohlenen Referenzgrenzwerte.

Nicht berücksichtigt wird mit dieser Regelung die lokale Einwirkung auf den menschlichen Körper mit mehreren Frequenzen. Die Empfehlungen der ICNIRP decken zwar auch solche Fälle ab. In der Praxis ist jedoch davon auszugehen, dass eine hohe lokale Belastung vor allem in Fällen relevant wird, in denen sich Menschen in unmittelbarer Nähe einer Anlage aufhalten. In solchen Situationen wird die Belastung in der Regel durch die Frequenz dieser Anlage dominiert. Daher scheint es derzeit nicht erforderlich, eine Regelung für lokale Expositionen durch mehrere Frequenzen in die NISV aufzunehmen. Sollte doch einmal der Fall eintreten, dass bei der Beurteilung der lokalen Belastung mehrere Frequenzen relevant sind, dann müsste die Behörde im Einzelfall direkt die Empfehlungen der ICNIRP für mehrere Frequenzen heranziehen.

6 Auswirkungen

6.1 Auswirkungen auf den Bund, Kantone und die Gemeinden

Dem Bund entsteht einmaliger Aufwand zur Anpassung der NISV und Aktualisierung der Vollzugshilfen. Den Kantonen entsteht bei der Umsetzung der angepassten

Bestimmungen in Bewilligungsverfahren eine Umstellungsphase (Schulung/Kommunikation). Langfristig wird der Vollzug einheitlicher und die Rechtssicherheit höher, was den Aufwand insgesamt leicht reduziert. Die Gemeinden (Bewilligungsbehörden) haben dieselben Pflichten wie bis anhin. Allenfalls müssen die Bewilligungsbehörden öfter überprüfen, ob der AGW von bestehenden Mobilfunkanlagen bei neu entstandenen OMEN eingehalten wird.

6.2 Weitere Kosten für die öffentliche Hand

Es entstehen keine weiteren Kosten für die öffentliche Hand.

6.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft

In Bezug auf das Bundesgesetz über die Entlastung der Unternehmen von Regulierungskosten (Unternehmensentlastungsgesetz [UEG]; SR 930.31) ergeben sich folgende Auswirkungen.

6.3.1 Auswirkungen auf Unternehmen

UEG-Prüfpflicht 1: Vereinfachung für kleine und mittlere Unternehmen (KMU) Die Sonderregelung für unüberbaute Bauparzellen führt zu keinen neuen oder veränderten Pflichten für Unternehmen. Die Vorlage schafft eher eine bessere Netzversorgung für Unternehmen, da die AGW bei Mobilfunkanlagen nur noch bei tatsächlicher Überbauung (OMEN) eingehalten werden müssen. Die Pflicht zur Einhaltung der AGW auf unüberbauten Grundstücken entfällt. Entsprechend können keine Vereinfachungen für KMU vorgeschlagen werden.

Die Anpassung der Anforderungen bei Änderungen von Eisenbahnanlagen, welche im Prinzip das Verschlechterungsverbot mit einem Minimierungsgebot ersetzt, führt ebenfalls zu keiner zusätzlichen Belastung für KMU. Das Minimierungsverbot stellt gemäss der bestehenden Bundesgerichtsrechtsprechung bereits die etablierte Praxis im Vollzug dar. Die Vorlage dient dazu, Rechtssicherheit durch konsistente Regulierung zu schaffen. Entsprechend sind bei der Änderung bei Eisenbahnanlagen keine Vereinfachungen für KMU möglich.

Die Anpassung der Grenzwerte für Frequenzen über 6 GHz generiert keine neuen Pflichten für Unternehmen, da diese Frequenzen in der Schweiz für den Mobilfunk derzeit nicht im Einsatz sind. Die Vorlage stellt eine vorausschauende Regulierung dar, die der technologischen Entwicklung in diesem Bereich Rechnung trägt. Sie schafft Rechts- und Planungssicherheit für die betroffenen Unternehmen und reduziert den Abklärungsaufwand im Zusammenhang mit künftigen Investitionen. Deshalb können auch in diesem Bereich keine Vereinfachungen für KMU vorgeschlagen werden. UEG-Prüfpflicht 2: Vermeidung eines Swiss Finish Die Anpassung der Grenzwerte für Frequenzen über 6 GHz übernimmt eine Empfehlung der ICNIRP, um künftige Anwendungen im oberhalb 6 GHz sachgerecht zu regulieren. Durch die Anpassungen der Vorlage entstehen keine neuen oder verschärften Pflichten für Unternehmen, womit kein «Swiss Finish» geschaffen wird.

UEG-Prüfpflicht 3: Vereinfachung des Vollzugs durch elektronische Mittel Da die vorgeschlagene Verordnungsrevision keine neuen Pflichten für Unternehmen generiert, entsteht auch kein Vereinfachungsbedarf im Vollzug.

Bei den Mobilfunkanlagen bleibt die Zuständigkeit für den Vollzug bei den Kantonen, welche die dafür geeigneten Prozesse festlegen. Das Bundesamt für Kommunikation (BAKOM) ist derzeit daran, seine Datenbank für Mobilfunkanlagen zu modernisieren, was auch der Vereinfachung des Vollzugs dienen wird. UEG-Prüfpflicht 4: Aufhebung von Regulierungen im selben Themenbereich Durch die Vorlage werden keine neuen oder veränderten Pflichten für Unternehmen geschaffen. Diese profitieren von den Anpassungen durch erhöhte Rechts- und Planungssicherheit sowie einer Entlastung bei unüberbauten Grundstücken. Die Aufhebung von weiteren Regulierungen ist in diesem Themenbereich nicht angezeigt. Aktualisierungsbedarf besteht primär im Vollzug des Mobilfunkbereichs, sobald die Anwendung der Millimeterwellen konkret wird. Dies wird durch Aktualisierung von Vollzugshilfen erfolgen. Regulierungskostenabschätzung nach Artikel 5 UEG Der vorliegende Entwurf generiert keine Regulierungskosten nach Artikel 5 UEG, da mit der vorgeschlagenen Verordnungsrevision keine neuen oder veränderten Pflichten für die betroffenen ca. 30 Eisenbahnunternehmen und ca. 5 Mobilfunkbetreiberinnen entstehen. Die Massnahmen im Eisenbahnbereich übernehmen bestehende bundesgerichtliche Vorgaben, weshalb allfällige Aufwendungen auf Seiten der Unternehmen vollständig als Sowieso-Kosten zu verstehen sind. Die Anpassung der Grenzwerte für Frequenzen oberhalb 6 GHz generiert ebenfalls keine neuen Pflichten und Kosten für Unternehmen, da es sich lediglich um vorrausschauende Präzisierungen handelt. Millimeterwellen sind in der Schweiz für den Mobilfunk derzeit nicht im Einsatz. Weiter ergeben sich für Mobilfunkbetreiberinnen geringere Aufwendungen bei der Standortsuche, da Bewilligungen künftig ohne Berücksichtigung unüberbauter Grundstücke erfolgen können. Insgesamt bleibt die Regulierungskostenbelastung unverändert oder nimmt leicht ab.

6.3.2 Auswirkungen auf weitere volkswirtschaftliche Gruppen/Akteure

Auswirkungen auf weitere volkswirtschaftliche Gruppen/Akteure gibt es keine.

6.3.3 Auswirkungen auf die Gesamtwirtschaft

Die Auswirkungen auf die Gesamtwirtschaft sind gering. Allenfalls entsteht durch die Regulierung bei den Millimeterwellen und somit deren möglicher Zulassung Potential für neue Geschäftsmodelle. Zudem werden die Vorgaben der NISV für die Mobilfunkbetreiber etwas erleichtert.

6.4 Auswirkungen auf die Gesellschaft

Auswirkungen auf die Gesellschaft gibt es grundsätzlich keine. Allenfalls verbessert sich durch die erleichterten Rahmenbedingungen für die Mobilfunkbranche die Mobilfunknetzqualität in geringem Mass.

6.5 Auswirkungen auf die Umwelt

Die Revision der NISV hat keine direkten Auswirkungen auf Klima, Energieverbrauch oder natürliche Ressourcen. Die Einführung neuer Grenzwerte im Bereich oberhalb 6 GHz soll den Schutz vor nichtionisierender Strahlung für Menschen weiterhin sicherstellen.