Paquet d’ordonnances environnementales du printemps 2027

Département fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication DETEC

Office fédéral de l’environnement OFEV

Berne, le 7 septembre 2026

Rapport explicatif concernant la révision de l’ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI)

Paquet d’ordonnances environnementales du printemps 2027

5.4 Art. 14, al. 4 : introduction de deux grandeurs physiques : la densité

surfacique de puissance et la densité de flux d’énergie Pour limiter l’exposition locale, l’annexe 2 fixe des VLI pour deux nouvelles grandeurs physiques, la densité surfacique de puissance et la densité de flux d’énergie. Ces deux grandeurs n’ayant pas encore été utilisées dans l’ORNI, elles sont introduites à l’art. 14, al. 4.

5.5 Art. 16 : exception relative aux stations émettrices pour téléphonie mobile

L’art. 16 ORNI dispose que les nouvelles zones à bâtir ne doivent être définies que là où les VLInst au sens de l’annexe 1 pour les installations existantes ainsi que les

projets établis conformément au droit de l’aménagement du territoire sont respectées, ou peuvent l’être grâce à des mesures de planification ou de construction. Cette disposition permet de s’assurer que les VLInst seront également respectées si les terrains sont bâtis ultérieurement, entraînant l’apparition de nouveaux LUS. Jusqu’ici, l’art. 16 ORNI s’appliquait aussi aux stations émettrices pour téléphonie mobile (annexe 1, ch. 6, ORNI). En conséquence, les zones à bâtir ne pouvaient être délimitées qu’aux endroits où les installations de téléphonie mobile respectaient les VLInst. Désormais, il n’est plus nécessaire de tenir compte des installations de téléphonie mobile pour délimiter les zones à bâtir. Ainsi, la délimitation peut avoir lieu également sur les parcelles où les installations de téléphonie mobile dépassent les VLInst. En vertu du nouvel art. 3, al. 3, ORNI, tant que les terrains nouvellement attribués à une zone à bâtir restent non bâtis, ils ne sont pas considérés comme des LUS. Par conséquent, les installations de téléphonie mobile peuvent continuer d’être exploitées sans adaptations. Cependant, dès l’instant où les terrains sont bâtis et entraînent l’apparition de nouveaux LUS, ces installations doivent respecter la VLInst (art. 4 ORNI, cf. également point 5.1). En vertu du nouvel art. 12, al. 4, ORNI, il faut également s’assurer que de telles situations sont identifiées et obliger les détenteurs des installations à prendre les mesures nécessaires (cf. point 5.2).

5.6 Annexe 1, ch. 55 et 57 : limitations préventives des émissions pour les

chemins de fer L’extension du nombre des voies électrifiées est considérée comme une modification d’une installation de chemins de fer (annexe 1, ch. 52, al. 2, ORNI). En cas de modification d’une ancienne installation de chemins de fer, l’ORNI prévoit actuellement que la densité de flux magnétique ne doit pas augmenter dans les LUS dans lesquels la VLInst était dépassée avant la modification et que la VLInst ne doit pas être dépassée dans les autres LUS (interdiction de détérioration). L’autorité peut accorder des dérogations. Dans son arrêt 1C_315/2017 du 4 septembre 2018 (consid. 5.5), le Tribunal fédéral considère – par analogie avec la jurisprudence antérieure relative aux lignes à haute tension – que l’objectif de l’assainissement doit être de respecter, dans la mesure du possible, les dispositions de protection de l’environnement applicables aux nouvelles installations. En cas de modification importante au sens de l’art. 18 LPE – et selon le Tribunal fédéral l’extension du nombre de voies constitue une modification importante –, l’autorité ne peut donc en principe pas se contenter d’une interdiction de détérioration, mais doit faire appliquer les exigences valables pour les nouvelles installations (annexe 1, ch. 55, al. 1, ORNI), des dérogations n’étant pas exclues (annexe 1, ch. 55, al. 2, ORNI).

Les dispositions relatives à la limitation préventive des émissions en ce qui concerne les chemins de fer sont modifiées en conséquence. En l’occurrence, cela signifie qu’une installation modifiée doit en principe respecter les exigences visées à l’annexe 1, ch. 55, ORNI. L’autorité peut cependant accorder une dérogation lorsque le détenteur de l’installation prouve que l’installation est munie d’un conducteur de retour installé aussi près que possible des conducteurs d’alimentation qui conduisent les courants les plus importants et que toutes les autres mesures de limitation de la

densité de flux magnétique qui sont possibles du point de vue de la technique et de l’exploitation et économiquement supportables sont prises.

Les nouvelles exigences sont déjà appliquées lors de l’exécution depuis la publication de l’arrêt du Tribunal fédéral.

5.7 Annexe 2, ch. 1 et 11 : valeurs limites d’immissions pour des effets

uniformes d’une seule fréquence La modification de l’ORNI doit permettre d’introduire de nouvelles valeurs limites pour le rayonnement qui agit de manière locale sur le corps humain en ce qui concerne les fréquences supérieures à 6 GHz. Il est par conséquent nécessaire de distinguer entre le rayonnement qui agit de manière uniforme sur l’ensemble du corps humain et celui qui agit localement sur une zone en particulier. Les VLI qui figurent à l’annexe 2, ch. 11, ORNI s’appliquent comme jusqu’ici seulement au rayonnement qui agit de manière uniforme sur l’ensemble du corps humain. Ce point est précisé en conséquence. Les VLI restent inchangées.

En ce qui concerne les installations de téléphonie mobile, il convient de noter que l’expression « une seule fréquence » désigne une bande de fréquences d’une largeur de bande donnée.

5.8 Annexe 2, ch. 1bis, 11bis et 12bis : effets locaux d’une seule fréquence

La Commission internationale pour la protection contre les rayonnements non ionisants (ICNIRP) a actualisé ses recommandations en 2020. Le Groupe consultatif d’experts en matière de rayonnement non ionisant (BERENIS) a recommandé que les directives plus précises pour les expositions de courte durée et l’exposition de petites surfaces à des fréquences supérieures à 6 GHz soient prises en compte dans la législation suisse avant que de telles fréquences ne soient utilisées à l’avenir pour la téléphonie mobile. Dans son rapport du 22 novembre 2023 en réponse au postulat 21.3596 « Future utilisation des fréquences de la gamme des ondes millimétriques pour la téléphonie mobile. Impliquer les cantons », déposé par la Commission des transports et des télécommunications du Conseil des États (CTT-CE), le Conseil fédéral a déclaré ne vouloir libérer les ondes millimétriques pour la téléphonie mobile que lorsque l’économie en aura besoin, que les conditions-cadres nécessaires en matière de droit de l’environnement auront été créées et que les éventuelles prescriptions requises en matière de mesure auront été fixées4. La CTT-CE avait remis le postulat à la suite des initiatives déposées par les cantons de Genève, de Neuchâtel et du Jura.

En ce qui concerne le rayonnement qui agit de manière locale sur le corps humain, la modification introduit de nouvelles VLI pour les fréquences supérieures à 6 GHz. L’ORNI reprend les valeurs limites de référence recommandées par l’ICNIRP pour deux grandeurs physiques : la densité surfacique de puissance (ch. 11bis) et la densité de flux d’énergie (ch. 12bis).

Cette réglementation ne tient pas compte des effets locaux sur le corps humain dans le cas de plusieurs fréquences. Si les recommandations de l’ICNIRP couvrent certes de tels cas, dans la pratique, on doit toutefois partir du principe qu’une exposition locale élevée est à prendre en compte principalement lorsque des personnes se trouvent à proximité directe d’une installation. Dans de telles situations, c’est en général à la fréquence de cette installation que les personnes sont principalement exposées. Pour l’heure, il n’apparaît donc pas nécessaire d’intégrer dans l’ORNI une réglementation relative aux expositions locales à plusieurs fréquences. Si toutefois, dans un cas donné, plusieurs fréquences étaient pertinentes pour l’évaluation de l’exposition locale, l’autorité devrait alors, au cas par cas, se référer directement aux recommandations de l’ICNIRP relatives à ces différentes fréquences.

6 Conséquences

6.1 Conséquences pour la Confédération, les cantons et les communes

La Confédération devra prendre les mesures nécessaires pour modifier l’ORNI et actualiser les aides à l’exécution, ce qui occasionnera une charge de travail ponctuelle. Pour les cantons, la mise en œuvre des dispositions modifiées dans les procédures d’autorisation nécessitera une phase d’adaptation (formation/communication). À long terme, l’exécution sera plus uniforme et la sécurité juridique accrue, ce qui, dans l’ensemble, diminuera légèrement les charges de travail. Les obligations des communes (autorités compétentes en matière d’autorisation) restent inchangées. Le cas échéant, les autorités compétentes en matière d’autorisation devront vérifier plus souvent si la VLInst des installations de téléphonie mobile existantes est respectée dans les nouveaux LUS.

6.2 Coûts supplémentaires pour les pouvoirs publics

Le projet n’entraîne pas de coûts supplémentaires pour les pouvoirs publics.

6.3 Conséquences pour l’économie

Les conséquences en lien avec la loi fédérale sur l’allégement des coûts de la réglementation pour les entreprises (LACRE ; RS 930.31) sont indiquées ci-après.

6.3.1 Conséquences pour les entreprises

Première vérification préalable selon la LACRE : simplification pour les petites et moyennes entreprises (PME) La réglementation spécifique en ce qui concerne les terrains constructibles non bâtis n’entraîne pas de nouvelles obligations pour les entreprises et ne modifie pas les obligations existantes. Le projet devrait même améliorer le réseau pour les entreprises, puisque la VLInst des installations de téléphonie mobile devra seulement être respectée sur les terrains effectivement bâtis (LUS). L’obligation de respecter la VLInst sur les terrains non bâtis est supprimée. En conséquence, il n’est pas possible de proposer des simplifications pour les PME.

L’adaptation des exigences concernant les modifications d’anciennes installations de chemins de fer, qui, en fait, remplace l’interdiction de détérioration par une obligation de minimiser la densité de flux magnétique, n’entraîne pas non plus de charge supplémentaire pour les PME. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, l’obligation de minimisation correspond à la pratique en vigueur dans l’exécution. À cet égard, le projet met en place une réglementation cohérente qui contribue à la sécurité juridique. Des simplifications pour les PME dans le contexte de la modification des installations ferroviaires ne sont donc pas possibles. L’adaptation des valeurs limites pour les fréquences supérieures à 6 GHz n’entraîne pas de nouvelles obligations pour les entreprises, puisque ces fréquences ne sont actuellement pas utilisées dans le domaine de la téléphonie mobile en Suisse. Le projet met en place une réglementation proactive qui tient compte de l’évolution technologique dans ce domaine. Il crée de la sécurité juridique et de la sécurité de planification pour les entreprises concernées et réduit le travail de clarification en lien avec les futurs investissements. Pour cette raison, il n’est pas non plus possible de proposer des simplifications pour les PME dans ce domaine. Deuxième vérification préalable selon la LACRE : Prévention d’un « Swiss Finish » L’adaptation des valeurs limites pour les fréquences supérieures à 6 GHz reprend une recommandation de l’ICNIRP, de manière à disposer d’une réglementation appropriée pour les futures utilisations dans ces fréquences. Comme les modifications prévues par le projet ne créent pas de nouvelles obligations pour les entreprises et ne renforcent pas les obligations existantes, il n’y a pas de « Swiss finish ». Troisième vérification préalable selon la LACRE : simplification de l’exécution grâce aux moyens électroniques Comme la révision de l’ordonnance proposée ne génère pas de nouvelles obligations pour les entreprises, il n’y a pas besoin de procéder à une simplification de l’exécution.

La responsabilité de l’exécution en ce qui concerne les installations de téléphonie mobile continue d’incomber aux cantons, qui définissent les processus appropriés pour ce faire. L’Office fédéral de la communication est en train de moderniser sa banque de données pour les installations de téléphonie mobile, ce qui servira aussi à simplifier l’exécution. Quatrième vérification préalable selon la LACRE : abrogation de réglementations dans le même domaine Le projet n’entraîne pas de nouvelles obligations pour les entreprises et ne modifie pas les obligations existantes. Les entreprises profiteront de la sécurité juridique et de planification accrue qui résultera des modifications ainsi que de l’allégement des procédures pour les terrains non bâtis. Il n’y a pas lieu d’abroger d’autres réglementations régissant ce domaine. Des actualisations de l’exécution dans le domaine de la téléphonie mobile seront nécessaires dès que l’utilisation des ondes millimétriques se concrétisera ; cela passera par une actualisation des aides à l’exécution.

Estimation des coûts de la réglementation selon l’art. 5 LACRE Le présent projet n’engendre pas de coûts de la réglementation au sens de l’art. 5 LACRE, puisque la révision de l’ordonnance proposée n’entraîne pas de nouvelles obligations ni ne modifie celles qui existent pour les quelque 30 entreprises ferroviaires et cinq exploitants de téléphonie mobile concernés. Comme les mesures dans le domaine des chemins de fer reprennent les exigences du Tribunal fédéral déjà appliquées dans l’exécution, les éventuelles charges que devront supporter les entreprises sont à considérer comme des frais inhérents à l’activité normale. L’adaptation des valeurs limites pour les fréquences supérieures à 6 GHz n’entraîne pas non plus de nouvelles obligations ni de nouveaux frais pour les entreprises, puisqu’il s’agit de précisions destinées à tenir compte des développements à venir. Les ondes millimétriques ne sont actuellement pas utilisées dans la téléphonie mobile en Suisse. En outre, les exploitants de téléphonie mobile auront à l’avenir un peu moins de charges lors de la recherche de sites, puisque les autorisations pourront être octroyées sans tenir compte des terrains non bâtis. Dans l’ensemble, la charge due aux coûts de la réglementation restera inchangée ou diminuera légèrement.

6.3.2 Conséquences pour les autres groupes/acteurs économiques

Le projet n’a pas de conséquences sur d’autres groupes/acteurs économiques.

6.3.3 Conséquences pour l’économie dans son ensemble

Les conséquences pour l’économie dans son ensemble sont minimes. De nouveaux modèles d’affaires pourraient voir le jour si l’utilisation des ondes millimétriques est autorisée sur la base de la nouvelle réglementation. En outre, les prescriptions de l’ORNI pour les exploitants de téléphonie mobile seront un peu allégées.

6.4 Conséquences pour la société

Le projet n’a pas de conséquences pour la société. L’allégement des conditions générales pour le secteur de la téléphonie mobile pourrait entraîner une légère amélioration de la qualité du réseau de téléphonie mobile.

6.5 Conséquences pour l’environnement

La révision de l’ORNI n’a pas de conséquences directes sur le climat, la consommation énergétique ou les ressources naturelles.

L’introduction de nouvelles valeurs limites pour les fréquences supérieures à 6 GHz permettra de continuer de garantir la protection des personnes contre le RNI.