Vernehmlassung des Bundes: Nationales mobiles Sicherheitskommunikationssystem (MSK). Stellungnahme des Kantons Bern

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RRB Nr.: 1024/2024 23. Oktober 2024 Direktion: Sicherheitsdirektion Klassifizierung: Nicht klassifiziert

Vernehmlassung des Bundes: Nationales mobiles Sicherheitskommunikationssystem (MSK) Stellungnahme des Kantons Bern

Sehr geehrte Frau Bundespräsidentin Sehr geehrte Damen und Herren

Mit Ihrem Schreiben vom 26. Juni 2024 haben Sie den Kanton Bern eingeladen, zur Einführung eines nationalen mobilen Sicherheitskommunikationssystems (MSK) Stellung zu nehmen. Wir bedanken uns für diese Gelegenheit und möchten im Folgenden die für uns wesentlichen Punkte darlegen.

Aufgrund der umfassenden Vernehmlassung, die nicht nur die Anpassungen des «Bundesge- setz über den Bevölkerungsschutz und den Zivilschutz (SR 520.1)», sondern auch den Erläu- ternden Bericht über das «Nationale mobile Sicherheitskommunikationssystem (MSK)» sowie den «Bericht über die Ablösung von POLYCOM durch ein zukunftgerichtetes, mobiles, breitban- diges Sicherheitskommunikationssystem vom 14.12.2023» umfasst, merken wir an, dass wir in dieser Stellungnahme nicht auf einzelne Details aus dem Bericht eingehen. Diese Details sind im Rahmen der zu bildenden Projektorganisation in der Konzeptphase, basierend auf den Nut- zerbedürfnissen, zu definieren.

Erwägungen

1. Grundsätzliches

Der Kanton Bern unterstützt ausdrücklich die Ablösung des bestehenden Sicherheitsfunknetzes Polycom durch das neue nationale MSK. Das MSK-Netz muss, ebenso wie Polycom, krisensi- cher sein. Es muss gegen physische Angriffe und Cyber-Attacken geschützt sein sowie über eine Stromautonomie von mindestens 72 Stunden verfügen. Darüber hinaus muss das Netz eine mobile Kommunikation zwischen den Einsatzkräften sowie mit Partnerorganisationen wie Betreibern kritischer Infrastrukturen (z.B. Kraftwerke, öffentliche Gesundheit, Lebensmittelver- sorgung) und den Bahnen gewährleisten. Um eine schrittweise Migration zu ermöglichen, sollte das MSK ab 2030 in der gesamten Schweiz als Ersatz für Polycom zur Verfügung stehen.

Nicht klassifiziert I Letzte Bearbeitung: 04.07.2024 I Version: 2 I Dok.-Nr.: 294570 I Geschäftsnummer: 2024.SIDGS.436 1/5

Das MSK wird künftig eine zentrale Rolle in der Kommunikation zwischen Bundesstellen, Behör- den und Organisationen für Rettung und Sicherheit (BORS) sowie Betreibern kritischer Infra- strukturen (BKI) übernehmen. Es wird die Kommunikation zwischen und innerhalb dieser Orga- nisationen sicherstellen, die Digitalisierung weiter vorantreiben und mittelfristig das abgekün- digte Sicherheitsfunknetz Polycom ersetzen. Es ist von entscheidender Bedeutung, dass auch in Zukunft ein krisensicheres, hochverfügbares und sicheres Kommunikationssystem für alle BORS zur Verfügung steht. Der Bund, insbesondere das Bundesamt für Bevölkerungsschutz (BABS), muss zusammen mit der PII (Polizeitechnik und Informatik) seine Verantwortung wahr- nehmen. Die operative Umsetzung liegt bei den Kantonen, doch der Bund und die PTI sind ver- pflichtet, die strategische Führung sowohl für den Aufbau als auch für den nachfolgenden Be- trieb des Projekts zu übernehmen.

Bezüglich des Vorgehens zur Einführung und der Umsetzung eines MSK stellen sich noch ver- schiedene Fragen. So hinterlässt der Erläuternde Bericht den Eindruck, dass das Projekt MSK als Gegenentwurf zu den kommerziellen Systemen verstanden wird (vgl. bspw. die Aussage im Erläuternden Bericht auf Seite 6: «Diese Mobilfunksysteme weisen bei grossen, privaten Ver- kehrsaufkommen nur geringe Kapazitäten für die Datenübertragung der BORS auf, fallen bei einer Strommangellage rasch aus oder genügen der veränderten Sicherheitslage sowie den ge- setzlichen Anforderungen an den Informationsschutz nicht mehr»). Dies ist aus unserer Sicht falsch. MSK und kommerzielle Systeme sind als komplementär zu verstehen, schon aus dem Grund, dass es auch mit MSK nicht möglich sein wird, alle kritischen und datenschutzrelevanten Dienste über MSK laufen zu lassen, wie etwa die gewöhnlichen Notrufe aus der Bevölkerung. Der Aufbau von MSK macht damit Massnahmen im Bereich der kommerziellen Mobilfunksys- teme (wie etwa die Härtung von Mobilfunksystennen gegen Stromausfalli) nicht obsolet, und die Massnahmen im Bereich des kommerziellen Mobilfunks stellen nicht den Sinn von MSK in Frage.

Dass der Bund im November 2023 eine Vorlage in die Vernehmlassung schickt, welche die Här- tung aller kommerziellen Mobilfunksysteme für bis zu 72 Stunden Stromausfall vorsieht, und im Juli 2024 mit einer anderen Vorlage aufzeigt, dass nur mit dem Aufbau von MSK eine Autono- mie von 72 Stunden erreicht werden kann, zeigt, dass eine bundesinterne Synchronisation in diesem Bereich zwingend notwendig wäre.

Grundsätzlich ist uns in den anstehenden Detail-Konzeptions- und Umsetzungsarbeiten auf technischer & praktischer Ebene wichtig, dass dabei die Interessen und Eigenheiten aller Stake- holder — insbesondere auch der Feuerwehren, die aufgrund ihrer Organisation und Struktur (Ho- heit der Gemeinden, Milizsystem; kein Teil der kantonalen Verwaltung/IT; grössere Heterogeni- tät inner- und interkantonal etc.) — geeignet berücksichtigt und im Projekt eingebunden werden.

2. Anträge

2.1 Antrag betreffend Nutzerinnen und Nutzer

Die für MSK vorgesehenen Nutzerinnen und Nutzer sind an geeigneter Stelle präziser zu um- schreiben. Der Regierungsrat des Kantons Bern erwartet, dass der Nutzerkreis im Minimum demjenigen von Polycom entspricht.

Auf Seite 17 des Erläuternden Berichts wird erläutert, dass MSK «eine Plattform für alle Behör- den und Betreibende kritischer Infrastrukturen» schaffen werde. Diese Definition zieht den Kreis

Vgl. Härtung der Mobilfunknetze gegen Störungen der Stromversorgung (admin.ch)

nicht klassifiziert I Letzte Bearbeitung: 04.07.2024 I Version: 211 Dok.-Nr.: 481384 I Geschäftsnummer: 2024.SIDGS.436 2/5

möglicher Nutzerinnen und Nutzer sehr weit und geht massiv über die heute mit POLYCOM ver- bundenen Organisationen hinaus. Vor allem bei den Betreiberinnen und Betreibern kritischer Infrastrukturen wird es sehr entscheidend sein, die Nutzung von MSK zu klären. So stellen sich Fragen wie: Bedeutet die Nutzung von MSK durch das Gesundheitswesen, dass pro Spital ein «MSK-Handy» zur Verfügung steht? Oder, dass alle Mobilfunkbedürfnisse (in der Pflege, in der Versorgung, in der Logistik etc.) eines Spitals über MSK abgewickelt werden? Die Klärung die- ser Fragen hat massive Auswirkungen auf die Ausgestaltung von MSK, aber auch auf die Auf- teilung der lnvestitions- und Betriebskosten.

Der Regierungsrat des Kantons Bern bittet in diesem Zusammenhang um Prüfung, ob im Bevöl- kerungs- und Zivilschutzgesetz eine rechtliche Grundlage geschaffen werden soll, um Betreiber und Eigentümer von kritischen Infrastrukturen und grossen Publikums- bzw. Einsatzobjekten zur Beteiligung am neuen MSK sowie zur entsprechenden Ausrüstung ihrer Objekte zu verpflichten. Falls der Bundesrat dem Anliegen nicht stattgeben will, bittet der Regierungsrat begründet dar- zulegen, welche alternativen Möglichkeiten es gibt, die Teilnahme zu regeln.

2.2 Antrag betreffend Entscheidungs- und Finanzierungsprozess

Im Erläuternden Bericht ist zu klären, wie der gesamte Entscheidungs- und Finanzierungspro- zess über alle beteiligten Stellen und Stufen hinweg koordiniert werden soll, wie der Zeitplan da- für konkret aussieht und was passiert, wenn es in gewissen Kantonen zu Verzögerungen in der Freigabe der notwendigen Investitionen kommt. Eine Projektleitung (beim Bund) ist vorzusehen.

Die angestrebte BZG-Revision sowie der Verpflichtungskredit des Bundes regeln bzw. decken nur einen relativ kleinen Teil der notwendigen Investitionen. Zur Umsetzung des gesamten Vor- habens sind 26 bzw. 27 (inkl. Liechtenstein) politische Entscheide notwendig. Vor diesem Hin- tergrund erscheint es offensichtlich, dass dieses Projekt durch einen Partner (d. h. durch den Bund) geführt und finanziert werden sollte.

2.3 Antrag betreffend Projektorganisation

Bzgl. Governance und Projektorganisation ist eine neue Lösung vorzuschlagen. Der Regie- rungsrat des Kantons Bern geht davon aus, dass eine stufengerechte Vertretung aller beteilig- ten Organisationen in der Projektorganisation zur Einführung des MSK sichergestellt wird.

Der Vorschlag, die PTI-Gremien für die Umsetzung von MSK zu nutzen und auszubauen, ist nach unserem Kenntnisstand mit den Kantonen nicht abgesprochen. Es wird zudem kaum so sein, dass ein Kanton wie zum Beispiel Bern mit einem Investitionsbeitrag an MSK in der Höhe von fast CHF 250 Mio. seine Mitwirkungsrechte an eine öffentlich-rechtliche Körperschaft wie PTI delegiert.

2.4 Antrag betreffend Art. 20 BZG

Angesichts der Tragweite und der Vielzahl an noch zu treffenden Regelungen für die nachhal- tige Umsetzung beziehungsweise Einführung des MSK beantragt der Regierungsrat des Kan- tons Bern, den zu ändernden Art. 20 BZG mit dem folgenden neuen Absatz zu ergänzen: «Der Bundesrat regelt die Einzelheiten namentlich zur Realisierung, zum Betrieb und zu den techni- schen Anforderungen unter Anhörung der Kantone in einer Verordnung».

nicht klassifiziert I Letzte Bearbeitung: 04.07.2024 I Version: 21 Dok.-Nr.: 481384 I Geschäftsnummer: 2024.SIDGS.436 3/5

2.5 Governance

Die im erläuternden Bericht zur Vernehmlassung MSK vorgeschlagene Organisationsstruktur (Abbi) basiert auf den Strukturen der PII. Durch die vorgesehene Organisation wird die Pro- jektverantwortung vom BABS zur PTI verschoben, was wir als kritisch erachten.

Ohne die Ergebnisse der geplanten Workshops zur Governance vorgreifen zu wollen, möchten wir die für uns wichtigen Eckpunkte wie folgt festhalten:

Der Vorschlag fokussiert auf einem Betreiber- / Ersteller-Modell gemäss NEAT. Zum NEAT-Mo- dell lässt sich sagen, dass dieses zumindest finanziell einen ungleich grösseren Rahmen hatte (Faktor 10) und gleichzeitig nicht alle Kantone der Schweiz unmittelbar gleich betroffen waren. Bei der Beschaffung des heutigen Polycom-Systems wurde damals nicht das NEAT-Modell ver- wendet, obwohl dieses bereits bekannt war. Inwiefern Betreiber- / Ersteller-Modell daher für MSK geeignet sein soll, lässt sich nicht beurteilen, fehlt es doch an entsprechenden Kriterien. Ebenso wenig ist bekannt, ob andere Modelle der Beschaffung geprüft wurden. Wie in den nachfolgenden Ausführungen dargelegt, erscheint dieses Modell als nicht geeignet, um MSK zu beschaffen. Vorkehrungen zur erfolgreichen Krisenbewältigung dürfen nicht in eine ggf. wirt- schaftlich orientierte Aktiengesellschaft übertragen werden. Diese müssen stets unter dem Blickwinkel des zu erbringenden Leistungsauftrags (der ggf. Lösungen voraussetzt, welche un- ter rein wirtschaftlichen Überlegungen nicht realisiert würden) durch das für die Thematik zu- ständige Organ (im vorliegenden Fall das BABS mit aktivem Einbezug der Kantone) wahrge- nommen werden. Dies müsste nach unserem Dafürhalten zuerst vorfrageweise gemacht wer- den.

Weiter ist auf folgende Punkte zu achten:

• Die Governance muss zeitnah verbindlich festgelegt werden.
• Die Systemverantwortung muss, unter Berücksichtigung der Anforderungen und Bedürf- nisse der Benutzergruppen, beim Bund und den Kantonen liegen.
• Die operative Umsetzung liegt beim Bund für die Netzinfrastruktur und die zentralen Komponenten sowie bei den Kantonen für die notwendige dezentrale Infrastruktur.
• Bei der Zusammensetzung von Gremien ist darauf zu achten, dass die erforderliche Fachkompetenz (Belange der BORS, technische Fachkompetenz) auf den betreffenden Stufen vorhanden ist.

2.6 Funktionalität und technische Ausgestaltung

Es ist zentral, dass die technischen Lösungen den Anforderungen der Nutzerorganisationen ge- recht werden. Derzeit sehen wir insbesondere folgende Punkte als wesentlich an:

• Ein Hybrid-Netz, bestehend aus zentralen Komponenten des MSK (Core-Netz MSK), zwei nationalen Network-Providern (nationales Roaming) sowie punktueller kantonaler Infrastruktur und Erweiterungen durch die Kantone
• Umnutzung respektive Weiternutzung der kantonalen Polycom-Senderstandorte für die kantonalen Erweiterungen (Schutz bereits getätigter Investitionen)
• Betrieb des Netzes mittels MSK-Abonnemente
• Einsatz international standardisierter Lösungen
• Nutzung des MSK mit handelsüblichen Endgeräten (Commercial off-the-shelf, COTS)

nicht klassifiziert I Letzte Bearbeitung: 04.07.2024 I Version: 211 Dok.-Nr.: 481384 I Geschäftsnummer: 2024.SIDGS.436 4/5

• Das MSK-Netz muss flächendeckend über genügend Bandbreite verfügen. Netzverdich- tungen durch mobile Basisstationen können ergänzend zum Einsatz kommen, sind aber nicht Bestandteil der Kalkulation für die Grundversorgung des MSK.
• Das MSK (Netz, Basisstationen und COTS-Endgeräte) muss verschlüsselte Geräte-zu- Geräte-Kommunikation ermöglichen. Diese Funktion ist entscheidend, um bei lokalen Ereignissen das Netz vor Überlastung zu schützen und gleichzeitig eine funktionierende lokale Kommunikation sicherzustellen. Zudem können ausgefallene oder gestörte Basis- stationen bis zu einem gewissen Grad kompensiert werden.
• Die Verfügbarkeit und Netzabdeckung muss mindestens dem Niveau von Polycom ent- sprechen, sowohl innerhalb von Gebäuden (z.B. Einkaufszentren), bei Strasseninfra- strukturen (z.B. Tunnel, Sicherheitsstollen) als auch in der Fläche (z.B. im Gebirge).

2.7 Finanzierung

Der Regierungsrat des Kantons Bern lehnt den dargelegten Finanzierungsschlüssel mit dem jet- zigen Wissensstand ab. Er ist der Ansicht, dass der Aufteilungsschlüssel der Finanzierung von Bund und Kantonen noch geprüft werden muss und verweist auf die laufenden Abklärungen auf interkantonaler Ebene. Der in der Vernehmlassungsvorlage vorgeschlagene Schlüssel von 30% Bund und 70% Kantone orientiert sich an bisherigen PTI-Vorhaben. Wie bereits ausgeführt, ist die Betroffenheit des Bundes hier deutlich grösser als bei anderen PTI-Projekten, weswegen die Betreibergremien auch entsprechend um weitere Stellen erweitert werden sollen. Auch muss bedacht werden, dass Polyconn einen Finanzierungsschlüssel von 55% Bund und 45% Kantone aufwies. Der Finanzierungsschlüssel bedarf einer politischen Diskussion auf Stufe KdK (Konfe- renz der Kantonsregierungen) und Bundesrat, bevor das Vorhaben gestartet wird.

Weiter weisen wir auf folgende Punkte hin:

• Der Bund übernimmt die Grundinfrastruktur (MSK-Core Netz) und die die Etablierung der nationalen Roamings.
• Die Kantone tragen die Kosten für kantonale Erweiterungen und Härtungen.
• Die Nutzung erfolgt über ein Abonnementssystem, analog zu einem Mobiltelefon-Abon- nement.

Der Regierungsrat dankt Ihnen für die Berücksichtigung seiner Anliegen.

Freundliche Grüsse

Im Namen des Regierungsrates

Evi Allemann Christoph Auer Regierungspräsidentin Staatsschreiber

Verteiler — Sicherheitsdirektion — Direktion für Inneres und Justiz

• Wirtschafts-, Energie- und Umweltdirektion — Finanzdirektion — Bau- und Verkehrsdirektion
• Gesundheits-, Sozial- und lntegrationsdirektion — Datenschutzaufsichtsstelle

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