RRB Nr. 1022/2018

Sachplan Verkehr, Teil Infrastruktur Luftfahrt, Schreiben an das UVEK

October 31, 2018German9 min

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 31. Oktober 2018

1022. Sachplan Verkehr, Teil Infrastruktur Luftfahrt (SIL),

Erwägungen

Revision Konzeptteil (Anhörung) Mit Schreiben vom 2. Juli 2018 haben das Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) und das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) den Ent- wurf des Sachplans Verkehr, Konzeptteil Infrastruktur Luftfahrt (SIL), den Kantonen zur Anhörung gemäss Art. 19 der Raumplanungsverord- nung (RPV; SR 700.1) unterbreitet. Der geltende Konzeptteil des SIL (Teile I bis III B) wurde vom Bun- desrat am 18. Oktober 2000 verabschiedet und gilt als überholt. Aus die- sem Grund wurde er einer umfassenden Überarbeitung und Aktualisie- rung unterzogen. Neu soll der SIL neben den Sachplänen für die Infra- strukturen von Strasse, Schiene und Schifffahrt ebenfalls in den Sachplan Verkehr (SPV) integriert werden. Der Sachplan Verkehr, Teil Programm, befindet sich in Überarbeitung. Im Rahmen eines sogenannten Stake- holderinvolvements wurden gemäss Aussagen des BAZL verschiedene Unternehmen der Luftfahrtindustrie in die Erarbeitung des Sachplan- Entwurfs einbezogen. Ein Einbezug der raumplanerisch betroffenen Kan- tone hat jedoch im Vorfeld der Erarbeitung des Sachplans nicht statt- gefunden.

Dispositiv

Auf Antrag der Volkswirtschaftsdirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Schreiben an das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (Zustelladresse: Bundesamt für Zivilluft- fahrt, Sektion Sachplan und Anlagen, 3003 Bern): Mit Schreiben vom 2. Juli 2018 haben Sie uns eingeladen, im Rahmen der Anhörung gemäss Art. 19 der Raumplanungsverordnung (RPV; SR 700.1) zum überarbeiteten Konzeptteil des Sachplans Infrastruktur Luftfahrt (SIL) Stellung zu nehmen. Wir danken Ihnen für diese Gele- genheit und äussern uns wie folgt: Als Standortkanton des grössten Landesflughafens, des von einer Um- nutzung betroffenen Flugplatzes Dübendorf sowie von weiteren Flugfel- dern sind wir von diesem Sachplan ganz besonders betroffen. Dabei kommt für den Kanton Zürich insbesondere dem Betrieb des Flughafens Zürich eine sehr grosse Bedeutung zu. Gemäss § 1 des Flughafengesetzes (LS 748.1) fördert der Kanton den Flughafen Zürich zur Sicherstellung seiner volks-

und verkehrswirtschaftlichen Interessen und berücksichtigt dabei den Schutz der Bevölkerung vor schädlichen oder lästigen Auswirkungen des Flughafenbetriebs. Dies zeigt, dass insbesondere im Umfeld des Flug- hafens Zürich der Bedarf der räumlichen Koordination zwischen Luft- fahrtinfrastrukturen einerseits und der dichten Nutzung der unmittel- bar angrenzenden Gebiete anderseits besonders gross ist.

1. Grundsätzliche Feststellungen Wir begrüssen es, dass der Bund mit dem Bericht über die Luftfahrt- politik der Schweiz (Lupo) und der Überarbeitung des SIL-Konzept- teils versucht, den laufenden Entwicklungen in der Luftfahrt zu begeg- nen. Ebenso teilen wir grundsätzlich das im vorliegenden Entwurf stark gewichtete volkswirtschaftliche Interesse an einer leistungsfähigen Luft- fahrt mit interkontinentaler Anbindung. Auf die weiteren Vorgaben der Raumordnungs-, Umwelt- und Verkehrspolitik geht der Konzeptteil je- doch zu wenig ein. Gemäss Art. 14 Abs. 2 RPV zeigt der Bund in seinen Konzepten und Sachplänen, welche Sachziele er verfolgt und wie er unter- schiedliche Raumordnungsziele aufeinander abstimmt. Indem der über- arbeitete SIL-Konzeptteil ausdrücklich auf die luftfahrtpolitischen Ziele des Lupo verweist und das Interesse an einer leistungsfähigen Luft- fahrtinfrastruktur betont, erfüllt er den einen Zweck eines Sachplans, nämlich aufzuzeigen, welche Sachziele der Bund im Bereich der Luft- fahrt verfolgt. Zur Frage, wie dieses Sachziel mit anderen, teilweise sich widersprechenden Sach- und Raumordnungszielen abgestimmt werden soll, äussert er sich jedoch nicht. Zwar werden in Kapitel 1.4 des Entwurfs die verschiedenen raumordnungspolitischen Konzepte und Zielvorgaben des Bundes aufgeführt (z. B. die «Strategie nachhaltige Entwicklung» oder «Zukunft Mobilität Schweiz»), unklar bleibt indessen, wie diese Sach- bereiche aufeinander abgestimmt und bestehende Zielkonflikte zwischen diesen Vorgaben ausgeräumt werden sollen. Entsprechend folgen auf die in Kapitel 1.4 erwähnten «politischen und planerischen Vorgaben» keine konzeptionellen Schlussfolgerungen oder konkreten Festlegungen. Der Stellenwert dieser Vorgaben für den verbindlichen Teil des SIL-Konzept- teils bleibt somit völlig unklar. Weiter bedauern wir, dass die Eingliede- rung des SIL in den Sachplan Verkehr nicht vollständig erfolgt und auf eine Übernahme der im heutigen SIL-Konzeptteil enthaltenen und re- lativ ausführlichen Kapitel zum Verhältnis des SIL zu anderen Plänen nach Raumplanungsgesetz (Kapitel I-2) sowie zu seinem Verhältnis zum Kon- zessions-, Bewilligungs- und Genehmigungsverfahren (Kapitel I-5) ver- zichtet wurde. Diese Einbettung des SIL-Konzeptteils in sein planeri- sches und rechtliches Umfeld fehlt uns. Eine solche wäre für ein präzises Verständnis des Sachplans als Planungsinstrument und der damit ange-

strebten Wirkung von zentraler Bedeutung. Einzelne Hinweise auf ent- sprechende Rechtsgrundlagen in Kapitel 1 vermögen eine solche Einbet- tung nicht zu ersetzen. Die Vorlage enthält zudem zahlreiche Festlegun- gen und Ausführungen, die aus umweltrechtlicher Sicht nicht vertretbar sind. Auch diese Widersprüche sind in Zusammenarbeit mit den Kan- tonen auszuräumen. Zusammengefasst erfüllt der Entwurf zum SIL-Konzeptteil die Vor- gaben der RPV nicht und lässt wichtige Fragen zum Verhältnis zu ande- ren Instrumenten des Planungs-, Umwelt- und Luftfahrtrechts offen. Diese Mängel können nicht ohne grundlegende Überarbeitung des Entwurfs behoben werden. Bezüglich der Abstimmung von Sach- und Raumord- nungszielen ist es unabdingbar, dass der Bund den Kantonen einen kon- kreten Vorschlag unterbreitet, wie mit unterschiedlichen und teilweise widersprüchlichen Interessen umgegangen werden soll. Vor diesem Hin- tergrund beantragen wir, den Entwurf für den Konzeptteil zum SIL voll- ständig zu überarbeiten, die Kantone vorzeitig in den Arbeitsprozess ein- zubeziehen und den Kantonen den überarbeiteten Entwurf erneut zur Vernehmlassung vorzulegen.

2. Hinweise zu einzelnen Kapiteln und Festlegungen Der Entwurf zum SIL-Konzeptteil enthält verschiedene Aussagen, die auch bei der Überarbeitung von Bedeutung sein werden. Einige dieser Festlegungen können aus Sicht des Kantons Zürich nicht unwiderspro- chen bleiben. Die wesentlichen Kritikpunkte, die bei einer Überarbeitung zu beachten sind, werden nachstehend aufgeführt. Kapitel 3.1. Ausrichtung der Luftfahrtinfrastruktur Der Kanton Zürich hat in seiner Stellungnahme zum Lupo die hohe Priorität der Sicherheit anerkannt, aber darauf hingewiesen, dass es stets verschiedene Varianten gibt, einen Flughafen sicher zu betreiben (darauf verweist auch der vorliegende SIL-Konzeptteil in Ziff. 1.3.4). In einer solchen umfassenden Variantendiskussion ist auch den Bedürfnissen der Bevölkerung Rechnung zu tragen. Insofern können Sicherheitsmassnah- men nicht grundsätzlich einer Interessenabwägung entzogen werden bzw. einen absoluten Vorrang vor anderen Schutzinteressen für sich beanspru- chen. Es ist folglich auch bei der Prüfung von Sicherheitsmassnahmen eine Interessenabwägung vorzunehmen. Die Sicherheit ist bei der Pla- nung und Anpassung von Flugverfahren eine Voraussetzung, aber keine prioritäre Voraussetzung.

Kapitel 3.3. Koordination mit der Raumnutzung Gemäss Festlegung 2, zweiter Spiegelpunkt, wonach der Kanton die Raumnutzung in der Umgebung eines Flugplatzes mit der vom Bund vor- gesehenen Flugplatznutzung abzustimmen habe, überlässt es der Bund abschliessend den Kantonen, divergierende Raumnutzungsziele im Um- feld von Flugplätzen aufzulösen. Diese Festlegung widerspricht Art. 14 RPV, wonach der Bund in seinen Sachplänen aufzuzeigen hat, wie er seine Sachziele mit den Raumordnungszielen abstimmt. Im Sinne unserer einleitend angebrachten grundsätzlichen Kritik er- warten wir vom Bund, dass er im SIL aufzeigt, wie er die in Kapitel 1.4 dargelegten politischen und planerischen Vorgaben mit einer an der Nach- frage orientierten Luftverkehrspolitik in Einklang bringen will. Kapitel 4.1. Landesflughäfen Gemäss Festlegung 4.1.4 sind die bestehenden Betriebszeiten aufrecht zuerhalten. Sie sollen nur reduziert werden, «wenn sich im vergleichba- ren europäischen Umfeld verlängerte Nachtruhezeiten durchsetzen, die über die in der Schweiz geltende Nachtflugsperre hinausgehen». Die Ab- wägung zwischen den verkehrs- und volkswirtschaftlichen Interessen einerseits und dem Schutz der Bevölkerung vor Lärm anderseits kann nur in Kenntnis der konkreten Situation rund um einen Flugplatz im jeweiligen SIL-Objektblatt getroffen werden. Diese Möglichkeit zur In- teressenabwägung und Wahrung anderer Interessen ist auf der Ebene des SIL-Objektblatts zwingend zu erhalten. Auf die Festlegung 4 ist zu verzichten. Kapitel 4.3. Flugfelder Die Festlegungen 7 und 8 erläutern Funktion und Verfahren für die Umnutzung von militärischen in zivile Flugfelder. Festlegung 9 enthält Regelungen, die einen konkreten Bezug zum Flugplatz Dübendorf ha- ben. Solche Fragen sind im Verfahren zum SIL-Objektblatt Dübendorf zu klären und auf solche Festlegungen ist im SIL-Konzeptteil zu ver- zichten. Kapitel 5.1. Sachplanpflicht In der Erläuterung zu Festlegung 1 wird ausgeführt, dass die im Kon- zeptteil enthaltenen Grundsätze als Festsetzungen im Sinne von Art. 15 RPV gelten. Zum einen ist unklar, welche Grundsätze damit gemeint sind. Zum anderen erscheint uns die pauschale Charakterisierung aller Fest- legungen des SIL-Konzeptteils als raumplanungsrechtliche Festsetzun- gen im Sinne von Art. 14 RPV fragwürdig. Mit einer Festsetzung zeigt die planende Behörde auf, wie die raumwirksamen Tätigkeiten aufeinander abgestimmt werden (Art. 5 Abs. 2 Bst. a RPV). Dieses Mass an Konkret- heit können die Festlegungen des Konzeptteils in keiner Weise für sich

in Anspruch nehmen. Dazu fehlt es nur schon am nötigen Ortsbezug, der erst durch die Objektblätter hergestellt werden kann. Die raumplanungs- rechtliche Qualifikation der Festlegungen als Festsetzungen im Sinne von Art. 14 RPV ist deshalb zu überprüfen und die Erläuterungen sind ent- sprechend anzupassen bzw. zu präzisieren (z. B. Begriff «Grundsätze»). Kapitel 5.2. Koordinationsprozess Der Koordinationsprozess ist ein wertvolles und bewährtes Instru- ment zur Erfüllung der gesetzlichen Koordinationspflicht. Der vorgese- hene teilweise Verzicht auf dieses Instrument erachten wir als problema- tisch. Dies gilt auch für die in den Erwägungen namentlich erwähnten Sicherheitsaspekte, die – auch bei starker Gewichtung – nicht für sich einer raumplanerischen Interessenabwägung entzogen werden können (vgl. unsere Stellungnahme zum Lupo). Zudem ist selbst in Fällen aus- gewiesenen Handlungsbedarfs der gesetzlichen Koordinationspflicht Rechnung zu tragen, weil die verschiedenen Planungen aufeinander ab- zustimmen sind. Auch in diesen Fällen kann daher von einer Koordina- tion nicht abgesehen werden. Auf eine Aussage wie in der Festlegung 3 des Kapitels 5.2 ist deshalb zu verzichten. Kapitel 5.3. Sachplanverfahren In der Festlegung 2 ist ein vereinfachtes Verfahren für Änderungen des Sachplans vorgesehen. Bei Anpassungen ohne neue Interessenkon- flikte und ohne erhebliche Auswirkungen auf Raum und Umwelt soll neu in Absprache mit den betroffenen Kantonen auf die Information und Mitwirkung der Bevölkerung verzichtet werden können. Art. 19 RPV regelt die Information und Mitwirkung der Bevölkerung abschliessend und lässt keinen Raum für eine solche Ausnahmeregelung. In den Er- läuterungen zu dieser Festlegung finden sich auch keine Beispiele für mögliche Anwendungsfälle dieser Regelung, sodass deren Folgen nicht abgeschätzt werden können. Der Spielraum, den Art. 19 RPV bezüglich der Form der Information der Bevölkerung und der Dauer des Anhörungs- verfahrens den zuständigen Behörden belässt, ist unseres Erachtens aus- reichend, um das Verfahren bei Anpassungen von untergeordneter Be- deutung situativ vereinfachen zu können. Auf eine solche Festlegung ist zu verzichten.

3. Zusammenfassung und Antrag Vor diesem Hintergrund beantragen wir, den Entwurf für den Kon- zeptteil zum SIL unter Berücksichtigung der Punkte gemäss Ziff. 2 der Erwägungen vollständig zu überarbeiten, die Kantone vorzeitig in den Arbeitsprozess einzubeziehen und den Kantonen den überarbeiteten Entwurf erneut zur Vernehmlassung vorzulegen.

II. Mitteilung an Mitglieder des Regierungsrates, die Baudirektion und die Volkswirtschaftsdirektion.

Vor dem Regierungsrat Die Staatsschreiberin:

Kathrin Arioli