Gesetzliche Grundlagen für elektronischen Geschäftsverkehr, Projektauftrag

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 4. Dezember 2019

1151. Gesetzliche Grundlagen für elektronischen Geschäftsverkehr (Projektauftrag)

Erwägungen

A. Ausgangslage Der Regierungsrat hat mit Beschluss Nr. 390/2018 die Strategie Digi- tale Verwaltung des Kantons Zürich 2018–2023 festgesetzt und ein Im- pulsprogramm zu deren Umsetzung genehmigt. Eines der Vorhaben im Impulsprogramm ist das Vorprojekt IP2.1 «Rechtliche Grundlagen für elektronischen Geschäftsverkehr» (DigiLex). Die Schaffung der Grund- lagen für die Rechtsetzung sind wichtige und dringliche allgemeine Vo- raussetzungen für die Ausbreitung eines durchgängigen und medien- bruchfreien elektronischen Geschäftsverkehrs und somit für die digita- le Transformation. Die Staatskanzlei hat unter Einbezug der Direktion der Justiz und des Innern ein Vorprojekt durchgeführt, um den Hand- lungsbedarf abzuklären und Massnahmen vorzuschlagen.

B. Organisation und Vorgehen im Vorprojekt Die Arbeiten zu diesem Vorprojekt wurden unter der Federführung der Abteilung Digitale Verwaltung und E-Government von einem Kern- team ausgeführt, das aus Mitarbeitenden der Staatskanzlei, einer Ver- tretung der Direktion der Justiz und des Innern sowie zwei Mitarbei- tenden der Universität Zürich (UZH) bestand. Die Ergebnisse wurden jeweils durch ein Sounding-Board beurteilt, das aus der Auftraggebe- rin des Vorprojekts (Staatsschreiberin), dem Chef Rechtsdienst (Staats- kanzlei), dem Leiter Digitale Verwaltung und E-Government (Staats- kanzlei) sowie den Professoren Dr. Florent Thouvenin und Dr. Andreas Glaser (UZH) und der Professorin Dr. Nadja Braun Binder (Universität Basel) bestand. In einem ersten Schritt führte das Kernteam eine Umfeldanalyse durch, um zu prüfen, ob es gesetzliche Grundlagen bei anderen Kantonen oder beim Bund gibt, an denen sich der Kanton Zürich orientieren könnte. Keine der vorhandenen Regelungen wurde jedoch als geeignet erachtet, um als Beispiel für eine gesetzliche Grundlage für den Kanton Zürich zu dienen. In einem zweiten Schritt wurde der Regelungsbedarf evaluiert. Dazu führte das Kernteam verwaltungsintern drei Workshops mit insgesamt rund 30 Vertreterinnen und Vertretern aller Direktionen durch.

Die in den Workshops aufgenommenen Regelungsthemen und Grund- sätze wurden anschliessend im Rahmen von Gesprächen mit dem Amt für Informatik (AFI) sowie mit folgenden externen Anspruchsgruppen gespiegelt und von diesen im Wesentlichen bestätigt: mit dem Verwal- tungsgericht, dem Obergericht, dem Sozialversicherungsgericht, dem Da­ tenschutzbeauftragten, dem Zürcher Anwaltsverband und dem Ombuds- mann des Kantons Zürich. Die Gemeinden wurden bzw. werden über den Fachrat der Zusammenarbeitsorganisation von Kanton und Ge- meinden (egovpartner), den Lenkungsausschuss des Gemeindepräsiden- tenverbandes (geplant Ende Januar 2020), den Vorstand des Vereins Zürcher Gemeindeschreiber und Verwaltungsfachleute (VZGV) und das Austauschgremium Erfa ICT Kanton und Gemeinden (Sitzung im Dezember 2019) informiert. Mit dem Bundesamt für Justiz erfolgte ein Austausch, um das Projekt mit den laufenden und geplanten Rechtset- zungsvorhaben des Bundes abzugleichen (E-ID-Gesetz [vgl. BBl 2019, 6567], geplantes Bundesgesetz über die elektronische Kommunikation mit den Bundesbehörden und Gerichten [BEK], Justitia 4.0 und die Re- vision des Bundesgesetzes über den Datenschutz [SR 235.1]). Das Kernteam hat aus den identifizierten Regelungsthemen und Grund- sätzen Regelungsvorschläge und ein Umsetzungsvorgehen formuliert und die Ergebnisse aus dem Vorprojekt in einem Bericht zusammenge- fasst. Das Gremium «Steuerung Digitale Verwaltung und IKT» (SDI), das auch Programmausschuss des Impulsprogramms ist, hat auf der Grund- lage des Berichts den Antrag zur Umsetzung des Vorhabens am 22. No- vember 2019 zuhanden des Regierungsrates vorberaten und diesem zu- gestimmt.

C. Umfang und Kontext a) Umfang Das Vorprojekt konzentrierte sich auf allgemeine und übergeordne- te Themen hinsichtlich einer Rechtsetzung für den elektronischen Ge- schäftsverkehr. Dabei wurde der Fokus nicht nur auf den elektronischen Geschäftsverkehr zwischen der kantonalen Verwaltung und Privaten (na- türliche und juristische Personen) gelegt, sondern im Hinblick auf einen möglichst übergreifenden und medienbruchfreien Geschäftsverkehr zwischen den öffentlichen Organen des Kantons Zürich (die Behörden und Verwaltungseinheiten des Kantons und der Gemeinden, einschliess- lich der öffentlich-rechtlichen Anstalten und der Schulen) und den Pri- vaten (externer Geschäftsverkehr) sowie zwischen den öffentlichen Or- ganen untereinander (interner Geschäftsverkehr).

Regelungsgegenstand ist der formelle elektronische Geschäftsverkehr, d. h. alle Vorgänge zwischen den öffentlichen Organen bzw. zwischen den öffentlichen Organen und Privaten, die auf Rechtswirkungen ausgerich- tet sind. Das informelle Verwaltungshandeln (z. B. einfache Anfragen, Aus- künfte, Telefonkontakte oder auch persönliche Gespräche) ist nicht Gegen- stand des Vorhabens. b) Kontext Das Vorprojekt steht im Zusammenhang mit verschiedenen Vorhaben des Impulsprogramms zur Umsetzung der Strategie Digitale Verwaltung 2018–2023 und mit Projekten von egovpartner. Es hat indirekte Bezüge zu den laufenden Revisionen der eidgenössischen und kantonalen Datenschutzgesetze und zum geplanten E-ID-Gesetz sowie zum natio- nalen Projekt Justitia 4.0, das zum Ziel hat, für Justizbehörden die ob- ligatorische Nutzung der elektronischen Kommunikation (einschliess- lich Akteneinsicht) und die elektronische Führung der Justizakten ein- zuführen und dazu gesetzliche Grundlagen (Bundesgesetz über die elek- tronische Kommunikation mit den Bundesbehörden und Gerichten) zu schaffen. Das Projekt Justitia 4.0 ist von grosser Bedeutung, weil die kan- tonalen Strafverfolgungsbehörden direkt von der vorgesehenen elekt-

ronischen Aktenführung betroffen sind und die kantonale Verwaltung als Vorinstanz des Verwaltungsgerichts indirekt von einer obligatorischen Nutzung der elektronischen Kommunikation betroffen wäre. Durch die Bestrebungen hinsichtlich digitalem Geschäftsverkehr infolge des Pro- jekts Justitia 4.0 und auch des vorliegenden Vorhabens können zudem Synergien genutzt werden, die einen übergreifenden elektronischen Geschäftsverkehr in vielerlei Hinsicht fördern und beschleunigen.

D. Eckpunkte der Regelung Um den elektronischen formellen Geschäftsverkehr unter den öffent- lichen Organen und zwischen den öffentlichen Organen und Privaten im Kanton mittel- und langfristig zu fördern und zu beschleunigen, wie es die Strategie Digitale Verwaltung vorsieht, sind Regelungen auf Ge- setzes- und Verordnungsstufe notwendig. a) Interner elektronischer Geschäftsverkehr Voraussetzung für einen medienbruchfreien externen elektronischen Geschäftsverkehr ist, dass der interne Geschäftsverkehr elektronisch erfolgt. Die öffentlichen Organe des Kantons, d. h. die kantonalen Be- hörden und Verwaltungseinheiten (einschliesslich der öffentlich-recht- lichen Anstalten und der Schulen) sowie die Gemeinden, sollen deshalb formell verpflichtet werden, untereinander nur noch elektronisch, d. h. gemäss dem Grundsatz «digital only» zu verkehren. Sowohl in den ver- waltungsinternen Gesprächen als auch im Austausch mit den externen Anspruchsgruppen bestand mehrheitlich Einigkeit, diesen Weg zu wäh- len. Dieser Schritt ist notwendig, um der elektronischen Geschäftsab- wicklung zwischen den Behörden und Verwaltungsstellen im Kanton einen Schub zu verleihen. Zu regeln sind weiter insbesondere die Digitalisierung von Papier- dokumenten, namentlich von Akten, und die Nachvollziehbarkeit im elek- tronischen Geschäftsverkehr. Die Verpflichtung der öffentlichen Organe zum elektronischen Ge- schäftsverkehr nach dem Grundsatz «digital only», die Digitalisierung von Papierdokumenten und die Nachvollziehbarkeit im elektronischen Geschäftsverkehr sind auf Gesetzesebene zu regeln, damit alle öffent- lichen Organe eingeschlossen werden können. Die Verankerung in einem allgemeinen Gesetz über den elektronischen Geschäftsverkehr hat den Vorteil, den angestrebten weiten Geltungsbereich auf alle öffentlichen Organe zu erstrecken. Eine andere Möglichkeit ist, solche Regelungen in bestehende Gesetze einzufügen. Welche Lösung getroffen wird, ist im Rahmen der Gesetzgebungsarbeiten zu klären.

Grundsätzlich sind, im Sinne von Art. 38 Abs. 1 der Kantonsverfas- sung (KV, LS 101), alle wichtigen Rechtssätze auf Gesetzesstufe zu er- lassen. Auf Verordnungsebene sind die weniger wichtigen Rechtssätze zu verankern (Art. 38 Abs. 2 KV). Dazu gehören insbesondere techni- sche Vorgaben, etwa die grundsätzliche Architektur des internen elek- tronischen Geschäftsverkehrs oder der Umgang mit bzw. die Integration von bestehenden Lösungen, der Einsatz von Portallösungen usw. Die genauen Inhalte sind im Rechtsetzungsprojekt auszuarbeiten. b) Externer elektronischer Geschäftsverkehr Bevölkerung und Unternehmen erwarten, auch mit den Behörden auf elektronischem Weg verkehren zu können. Diesem wachsenden Bedürf- nis haben die öffentlichen Organe zu entsprechen. Es dient der Stand- ortattraktivität des Kantons, wenn dessen Verwaltungen in der Öffent- lichkeit als zeitgemässe Dienstleistungserbringer in Erscheinung treten und als solche wahrgenommen werden. Die grundsätzliche Zulässigkeit des externen elektronischen Geschäfts- verkehrs (einschliesslich elektronischer Rechnungen und Zahlungen) ist deshalb gesetzlich zu verankern, insbesondere weil es heute an einer entsprechenden Regelung fehlt. Die öffentlichen Organe sollen dabei verpflichtet werden, den elektronischen Geschäftsverkehr anzubieten. Eine blosse Ermächtigung würde nicht die gewünschte Wirkung ent- falten und die Ausbreitung des elektronischen Geschäftsverkehrs nur ungenügend fördern. Zudem sind oder werden demnächst einzelne Be- hörden verpflichtet (z. B. im Rahmen des Projekts Justitia 4.0), den Ge- schäftsverkehr elektronisch abzuwickeln. Im Gegensatz zum internen Geschäftsverkehr, der nur noch elektro- nisch abzuwickeln ist, soll die Verpflichtung, die elektronische Abwick- lung für Private anzubieten, nach dem Grundsatz «digital first» gelten. Dies gilt, obwohl aus einer langfristigen und wirtschaftlichen Sicht eini- ges dafür sprechen würde, nur noch den digitalen Kanal («digital only») zur Verfügung zu stellen. Um das Gebot der rechtsgleichen Behand- lung der Privaten beim Zugang zur Verwaltung nicht zu verletzen, wird eine vollständige Umstellung auf den digitalen Kanal als verfrüht er- achtet und wäre auch politisch kaum vertretbar. Ein weiterer Grund ist, dass für eine rein «digitale Verwaltung» umfassende Massnahmen um- gesetzt und kurzfristig erhebliche Investitionen getätigt werden müssten, die derzeit noch nicht absehbar sind. Offengelassen werden soll jedoch die Möglichkeit, bestimmte Private (z. B. Unternehmen) für besondere Geschäftsfälle zur elektronischen Abwicklung verpflichten zu können, wie es z. B. der Bund für die Einreichung von Rechnungen durch Unter- nehmen an die Bundesverwaltung beschlossen hat oder wie es Justitia 4.0 für die Anwaltschaft vorsieht.

Weiter müssen für den externen elektronischen Geschäftsverkehr die Form der elektronischen Zustellungen und Eingaben, der Umgang mit der Schriftlichkeit, der Vorgang für Authentisierung und Authenti- fizierung, das Versandprinzip, das Ausstellen von Empfangsbestätigun- gen, die Akteneinsicht und die Gebühren geregelt werden. Diese Rege- lungsthemen sowie die Verpflichtung der öffentlichen Organe, den elek- tronischen Kanal nach dem Grundsatz «digital first» anzubieten, dürften auf Gesetzesstufe zu regeln sein, um den weiten Geltungsbereich (alle öffentlichen Organe) auch für den externen Geschäftsverkehr festlegen zu können. Technologiespezifische Regelungen, etwa zu den konkreten Authenti- sierungs- und Authentifizierungs-Standards, zum Portal, zur Übermitt- lung usw., könnten auf Verordnungsebene festgelegt werden. c) «once only»-Prinzip Ein wichtiges Element sowohl des internen als auch des externen Ge- schäftsverkehrs ist das «once only»-Prinzip. Damit Private gewisse Stamm- daten nur noch einmal bekannt geben müssen und damit öffentliche Or- gane bereits vorhandene Informationen wiederverwenden können, muss eine auf gemeinsamen Standards beruhende Daten Governance erarbei- tet werden. Im Rahmen des Projekts IP3.1 «Strategie Datenmanagement und Data-Governance» des Impulsprogramms zur Strategie Digitale Ver- waltung werden gemeinsame Prinzipien und Standards für die Daten- haltung und den Datenaustausch erarbeitet, wobei auch die materiell-­ rechtlichen Implikationen und die Regelungsstufe betrachtet werden. Die Definition des Umfangs des «once only»-Prinzips und die Klärung der Fragen nach dessen rechtlicher Verankerung soll im Projekt IP3.1 vorgenommen werden. Dabei muss eine enge Koordination mit dem vorliegenden Projekt sichergestellt werden.

E. Vorgehen Die zu schaffenden gesetzlichen Grundlagen sollen im Rahmen eines Projekts erarbeitet werden. Die Staatskanzlei ist zu beauftragen, unter Einbezug der Direktion der Justiz und des Innern und auf der Grund- lage des Berichts zum Vorprojekt ein Rechtsetzungsverfahren durch- zuführen. Im Rahmen der Erarbeitung des Normkonzepts sind die iden- tifizierten Regelungspunkte zu konkretisieren. Varianten hinsichtlich Regelungsformen (Anpassung bestehender Verfahrenskodifikationen, Erlass eines allgemeinen Gesetzes) sind auszuarbeiten. In jedem Fall ist das Verhältnis zwischen allgemeiner und spezialgesetzlicher Regelung zu beleuchten. Die spezialgesetzlichen Rechtsgrundlagen werden dahin- gehend überprüft werden müssen, dass sie mit den zu schaffenden all-

gemeinen Regelungen übereinstimmen. Im Übrigen soll das vorliegende Projekt zur Schaffung von allgemeinen Rechtsgrundlagen für den elek- tronischen Geschäftsverkehr andere Rechtsetzungsprojekte, die den elektronischen Geschäftsverkehr in bestimmten Bereichen zum Gegen- stand haben, nicht hemmen. Die Projekte sind jedoch laufend inhaltlich aufeinander abzustimmen. Für die Umsetzung der Erlasse sollen Übergangsfristen vorgesehen werden, damit Massnahmen getroffen und die Umsetzung geplant wer- den können. Das Rechtsetzungsvorhaben wird weiterhin mit denjenigen Vorhaben des Impulsprogramms, die gesetzliche Regelungen vorsehen, sowie be- deutenden nationalen Vorhaben wie insbesondere E-ID-Gesetz und Justitia 4.0 abgestimmt, um die Anschlussfähigkeit zu gewährleisten.

F. Projektorganisation und Mittelbedarf Auftraggeberin des Projekts wird wie beim Vorprojekt die Staatsschrei- berin sein. Die Projektorganisation setzt sich aus Vertreterinnen und Vertretern der Staatskanzlei (Rechtsdienst und Abteilung Digitale Ver- waltung und E-Government) sowie Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der Direktion der Justiz und des Innern zusammen. Zudem ist bei der Umsetzung des Projekts zu berücksichtigen, dass alle weiteren bedeuten- den Anspruchsgruppen (kantonale Verwaltung, Gemeinden, Gerichte, Ombudsmann, Datenschutzbeauftragter u. a.) und der Bund (zwecks Ab- stimmung mit den Rechtsetzungsvorhaben auf Bundesebene, vgl. Ab- schnitt E.) einbezogen werden. Insbesondere die externen Anspruchs- gruppen haben dies im Rahmen der Gespräche ausdrücklich gewünscht. Die Laufzeit des Projekts bis zur Antragstellung an den Kantonsrat (d. h. Aufsetzung des Projekts, Erstellen des Normkonzepts, Verfassen eines Gesetzesentwurfs einschliesslich Erläuterungen, Durchführung eines Vernehmlassungsverfahrens sowie Antragstellung an den Kantonsrat) wird auf zwei bis zweieinhalb Jahre geschätzt. Die vorhandenen personellen Mittel reichen nicht aus, um das Recht- setzungsprojekt in der benötigten Intensität und mit der geforderten fach- lichen Kompetenz (Projektleitungserfahrung gepaart mit digitalem und juristischem Wissen) durchzuführen. Zur Unterstützung des Projekts soll deshalb ein externer Partner evaluiert werden. Die konkrete Pro- jektorganisation und die Planung werden zusammen mit dem externen Partner definiert und es wird ein Projektauftrag verfasst. Für die externe Unterstützung des Rechtsetzungsprojekts werden Kos- ten von Fr. 300 000 veranschlagt. Die dafür erforderlichen Mittel sind im Budgetentwurf 2020 und im KEF 2020–2023 der Staatskanzlei ein- gestellt.

Auf Antrag der Staatskanzlei und der Direktion der Justiz und des Innern

Dispositiv

beschliesst der Regierungsrat:

I. Die Staatskanzlei wird beauftragt, unter Einbezug der Direktion der Justiz und des Innern ein Rechtsetzungsprojekt zur Schaffung der gesetzlichen Grundlagen für den elektronischen Geschäftsverkehr im Kanton Zürich durchzuführen.

II. Mitteilung an die Direktionen des Regierungsrates und die Staats- kanzlei.

Vor dem Regierungsrat Die Staatsschreiberin:

Kathrin Arioli