Fehlanreize im Steuer- und Sozialsystem, Umsetzungscontrolling, Schlussbericht, Kenntnisnahme

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 21. November 2012

1194. Fehlanreize im Steuer- und Sozialsystem, Umsetzungscontrolling (Bericht, Kenntnisnahme)

Erwägungen

1. Ausgangslage Die Beseitigung von Fehlanreizen im Steuer- und Sozialsystem gehört zu den Massnahmen der Legislaturziele des Regierungsrates. Die Fehl- anreize sind darin begründet, dass das Zusammenspiel von Erwerbs- einkommen mit Sozialleistungen, Steuern und Kinderbetreuungskos- ten dazu führen kann, dass eine Einkommenserhöhung als sogenannter Schwelleneffekt zu einer Verkleinerung der frei verfügbaren Mittel führt. Dieser Schwelleneffekt kann auch als negativer Arbeitsanreiz umschrieben werden. Unter Federführung des Kantonalen Sozialamts sowie unter Einbe- zug verschiedener betroffener Behörden, Direktionen und Amtsstellen hat die econcept AG, Zürich, 2010 einen umfassenden Bericht über Fehl- anreize im Steuer- und Sozialsystem erarbeitet. Darin wurden Massnah- men vorgeschlagen, die diesen Fehlanreizen entgegenwirken sollen. Mit Beschluss Nr. 1311/2010 beauftragte der Regierungsrat die Direktion der Justiz und des Innern, die Sicherheitsdirektion, die Finanzdirektion, die Gesundheitsdirektion und die Bildungsdirektion, die vorgeschlagenen Massnahmen in ihrem Zuständigkeitsbereich zu prüfen und für den Fall ihrer Eignung umzusetzen. Die Sicherheitsdirektion wurde beauftragt, das Umsetzungscontrolling sicherzustellen und dem Regierungsrat bis Ende 2012 einen Bericht zum Stand der Umsetzung vorzulegen. Ergän- zend wurde die Direktion der Justiz und des Innern beauftragt, über den Bericht betreffend Fehlanreize im Steuer- und Sozialsystem hinausge- hende weitere Massnahmen zu entwickeln, welche die Vereinbarkeit von Beruf und Familie fördern. Mit Unterstützung der econcept AG sowie unter Mitwirkung des Kantonalen Steueramtes, des Amtes für Jugend und Berufsberatung, der Kantonalen Fachstelle für Gleichstellung von Frau und Mann, der Gesundheitsdirektion und der Sicherheitsdirektion hat das Kantonale Sozialamt weiterführende und aktualisierte Grundlagen erhoben und den Umsetzungsstand der vorgeschlagenen Massnahmen überprüft. Die Ergebnisse dieser Bestandesaufnahme sind im Schlussbericht der econcept AG «Fehlanreize im Steuer- und Sozialsystem des Kantons Zürich: Stand der Umsetzung und Ansatzpunkte für eine Harmonisie-

rung» vom 30. Mai 2012 festgehalten. Dieser beschreibt in einem ersten Teil die Erkenntnisse zum Umsetzungsstand von Massnahmen in den fol- genden Teilsystemen (Stand Ende März 2012): Individuelle Prämienver- billigung (IPV), Alimentenbevorschussung (ALBV), Kleinkindbetreu- ungsbeiträge (KKBB), Familienergänzende Kinderbetreuung (FEKB), Stipendien und Sozialhilfe. Der zweite Teil enthält Überlegungen für eine Harmonisierung und Koordination der verschiedenen Teilsysteme.

2. Umsetzungsstand der Massnahmen gemäss Schlussbericht der econcept AG Individuelle Prämienverbilligung (IPV): Bei der IPV war festgestellt worden, dass die Stufen im Tarif der Prä- mienverbilligung zu bedeutsamen Schwelleneffekten führen. Als Mass- nahme wurde vorgeschlagen, die Schwelle durch die Einführung von zusätzlichen Einkommensklassen zu senken. Mit Beschluss Nr. 1766/2010 hat der Regierungsrat zwei zusätzliche Einkommensgruppen bei Fr. 43 000 und Fr. 52 000 eingeführt. Zur Ver- ringerung der deutlichen Schwelle, die bisher bei Fr. 47 000 steuerbarem Einkommen auftrat, nahm der Regierungsrat zudem mit Beschluss Nr. 1136/2011 eine Anpassung der Verbilligungsbeiträge in den beiden neu geschaffenen Einkommensgruppen vor. Die im Zusammenhang mit dem Tarif der IPV diskutierten Massnahmenvorschläge wurden voll- umfänglich umgesetzt. Insgesamt konnten damit die Schwelleneffekte bei den Prämienverbilligungsbeiträgen wesentlich verringert und die im Rahmen der kantonalen Gestaltungsmöglichkeiten liegenden Fehl- anreize ausgemerzt werden. Die zwingende Regelung der Verbilligung der Prämien für Kinder und junge Erwachsene in Erstausbildung im übergeordneten Recht führt indessen dazu, dass insbesondere bei Fami- lien mit grösserer Kinderzahl weiterhin Fehlanreize auftreten können. Alimentenbevorschussung (ALBV): Beim Tarif der ALBV war ein bedeutsamer Fehlanreiz nachgewiesen worden. Als eine mögliche Massnahme wurde vorgeschlagen, entspre- chend dem System der Ergänzungsleistungen (EL) zur AHV/IV zusätz- liches Einkommen nur noch zu 67% anzurechnen. Zudem wurde vor- geschlagen, den Höchstbetrag der Bevorschussung von bisher Fr. 650 pro Kind anzuheben und die Bevorschussung automatisch der Teuerung anzupassen. Im revidierten Kinder- und Jugendhilfegesetz (KJHG) wird neu der Höchstbetrag für die ALBV an den Betrag der höchst möglichen Waisen- rente gemäss AHV-/IV-Gesetzgebung gekoppelt (vgl. Vorlage 4657). Sodann sieht die Verordnung die Anrechnung von 67% des Erwerbs-

einkommens, den regelmässigen Teuerungsausgleich und die Regelung der Anspruchsgrenze vor. Die Bestimmungen des KJHG betreffend finanzielle Leistungen treten zusammen mit der Umsetzungsverordnung am 1. Januar 2013 in Kraft. Mit dieser Neuregelung können die Fehl- anreize zumindest teilweise behoben werden. Kleinkinderbetreuungsbeiträge (KKBB): Im revidierten KJHG wurden die Beiträge auf höchstens das Drei- fache des Höchstbetrages einer vollen Waisen- und Kinderrente gemäss AHV/IV-Gesetzgebung festgelegt. Auch in diesem Bereich ist der regel- mässige Teuerungsausgleich vorgesehen. Die Bestimmungen des KJHG zu den KKBB treten zusammen mit der Umsetzungsverordnung am 1. Januar 2013 in Kraft. Durch die Umsetzung der Massnahmen wird ein Arbeitsanreiz gesetzt. Familienergänzende Kinderbetreuung (FEKB): Im Bereich FEKB bestehen je nach Gemeinde unterschiedliche Fehl- anreize. Im Rahmen einer vertiefenden Studie, welche die Fachstelle für die Gleichstellung von Frau und Mann bei der Firma INFRAS, Zürich und Bern, in Auftrag gab, wurden die bestehenden Grundsätze für eine geeignete Ausgestaltung der entsprechenden Finanzierung, der Tarife und der Steuerabzüge präzisiert und erweitert. Gleichzeitig wurde ein Katalog mit möglichen Massnahmen zur Vermeidung von Fehlanreizen in den kommunalen FEKB-Tarifen präsentiert. Bei den Zweitverdienenden in Familien mit Kindern bestehen erheb- liche Fehlanreize. Im Rahmen einer Gesetzesrevision des kantonalen Steuergesetzes war vorgesehen, den maximalen Abzug für die Kosten der familienergänzenden Kinderbetreuung auf jährlich Fr. 8000 pro Kind, den Kinderabzug auf jährlich Fr. 9000 zu erhöhen und eine Reduk- tion des Steuerbetrages von Fr. 250 pro Kind im Gesetz festzuschreiben. Die Vorlage zur Änderung des Steuergesetzes wurde anlässlich der Volks- abstimmung vom 15. Mai 2011 abgelehnt. In der Folge wurde dieser The- menbereich durch verschiedene parlamentarische Initiativen im Kan- tonsrat erneut aufgenommen (vgl. KR-Nrn. 142/2011, 143/2011, 217/2011). Sämtliche Vorstösse wurden vom Kantonsrat am 24. Oktober 2011 vor- läufig unterstützt. Am 17. September 2012 beschloss der Kantonsrat, den höchstens möglichen Abzug für Fremdbetreuungskosten auf jähr- lich Fr. 10 100 festzusetzen und den Kinderabzug auf jährlich Fr. 9000 zu erhöhen (Vorlage 4870, parlamentarische Initiative KR-Nr. 142/2011). Diese und die noch zu diskutierenden Massnahmen führen zu einer teil- weisen Beseitigung der Fehlanreize.

Im Schlussbericht (S. 8 f.) findet sich der Hinweis, dass aus anreiz- bezogener Sicht nach wie vor die von der econcept AG vorgeschlagene Lösung idealer wäre, wonach als Höchstgrenze für den FEKB-Abzug der um Berufsauslagen und Ehepartnerabzug verringerte Nettolohn der zweitverdienenden Person vorgegeben wird. Dazu ist festzuhalten, dass dieser Massnahmenvorschlag systemwidrig und mit dem Steuer- harmonisierungsgesetz nicht vereinbar ist. Stipendien: In Bezug auf das Stipendiaten-Erwerbseinkommen weist der Stipen- dientarif keine Fehlanreize auf. Bei den Einkommen von Eltern, Part- nerinnen und Partnern führt der Tarif hingegen zu einem bedeutenden Fehlanreiz. Als Massnahme wurde eine Senkung der Einkommens- anrechnung von 80% auf 67% vorgeschlagen. Ausserdem sind fünf Vor- stösse zur Änderung des Stipendienwesens hängig (KR-Nrn. 386/2009, 387/2009, 388/2009, 389/2009, 390/2009). Die Elternfreibeträge gemäss Stipendienverordnung wurden mit Ver- ordnung der Bildungsdirektion vom 14. Mai 2010 der Teuerung ange- glichen und den Ansätzen der EL angepasst. Weiter gehende Lösungs- ansätze zur Beseitigung der Fehlanreize sollen im Zuge der Erarbeitung einer neuen Stipendienverordnung aufgenommen werden. Sozialhilfe: Im Bereich der Sozialhilfe ergibt sich ein im Einzelfall bedeutender Schwelleneffekt aus dem Umstand, dass der Einkommensfreibetrag (EFB) und die Integrationszulage (IZU) bei der Berechnung des Sozial- hilfeanspruchs nicht berücksichtigt werden. Als mögliche Massnahme gegen diesen Fehlanreiz steht heute die Mitberücksichtigung des EFB beim Austritt aus der Sozialhilfe im Vordergrund. Für diese Variante sprach sich die Sozialkonferenz des Kantons Zürich in ihrer Stellung- nahme vom März 2011 aus. Gemäss Schlussbericht würden aus einer Mitberücksichtigung des EFB beim Austritt aus der Sozialhilfe Mehr- kosten von höchstens 1,67 Mio. Franken pro Jahr entstehen. Zusammenfassend lässt sich dem Bericht entnehmen, dass die voll- ständige Übernahme der zur Beseitigung der Fehlanreize vorgeschlage- nen Massnahmen nicht möglich war. Hingegen wurden zahlreiche Teil- aspekte übernommen, welche die festgestellten Fehlanreize zumindest teilweise vermindern. Im Rahmen künftiger Gesetzesrevisionen (z. B. des Sozialhilfegesetzes) und Tarifanpassungen ist dem Gesichtspunkt der Beseitigung noch bestehender Fehlanreize Rechnung zu tragen.

3. Weiteres Vorgehen Im zweiten Teil hält der Schlussbericht fest, dass die festgestellten Fehlanreize durch Inkohärenzen im Sozialsystem mitverursacht werden, die auf eine fehlende Gesamtsicht zurückzuführen sind. Im Schlussbericht werden unter Hinweis auf bestehende Harmoni- sierungssysteme anderer Kantone Möglichkeiten für eine Harmonisie- rung der Sozialleistungen im Kanton Zürich aufgezeigt. Sodann werden Ansatzpunkte für eine Diskussion betreffend Entwicklung einer Har- monisierungslösung für den Kanton Zürich dargelegt. Für das weitere Vorgehen betreffend Harmonisierung im Kanton Zürich stellt der Be- richt abschliessend die beiden Möglichkeiten einer weiterhin im Rah- men von Reformen einzelner Teilsysteme erfolgenden Vereinheitlichung oder eines Grundsatzentscheids für das Weiterverfolgen einer umfas- senden Harmonisierungslösung zur Diskussion. Wie im Schlussbericht beschrieben, gibt es zwar gute Gründe für eine Gesamtlösung. Gleichzeitig ist aber zu berücksichtigen, dass ein ent- sprechendes Harmonisierungsprojekt in einem aufwendigen, langjäh- rigen Prozess stattfinden müsste. Dabei ist ungewiss, ob ein solches Vor- gehen und die entsprechenden Teilschritte politische Akzeptanz finden würden und sich umsetzen liessen. Erfolgsversprechender und zweck- mässiger erscheint das bisherige Vorgehen, Massnahmen im Rahmen der einzelnen Teilsysteme zu verwirklichen. Dazu ist festzuhalten, dass in den vergangenen zwei Jahren mit Anpassungen im Rahmen einzel- ner Teilsysteme ein Teil der Fehlanreize beseitigt oder zumindest verrin- gert werden konnte. In einzelnen Teilsystemen sind die Arbeiten dazu noch nicht abgeschlossen oder der Fehlanreiz lässt sich mit einfachen Massnahmen verringern oder beseitigen. Es ist zweckmässig, weiterhin Massnahmen zur Beseitigung von Fehl- anreizen im Steuer- und Sozialsystem mit Vereinheitlichungen der Tarife und Bemessungsgrundlagen im Rahmen von Reformen der einzelnen Teilsysteme zu prüfen und für den Fall ihrer Eignung umzusetzen. Der unter Ziff. 2 beschriebene Umsetzungsstand zeigt die Stossrichtung für weitere Verbesserungen in den einzelnen Teilbereichen auf. Aufgrund des unterschiedlichen Umsetzungsstands und vor allem der ungleichen Rahmenbedingungen in den einzelnen Teilsystemen ist für die weiteren Arbeiten kein zentrales Umsetzungscontrolling mehr angezeigt. Vorbe- halten bleibt das jeweilige Controlling der Direktionen bei der Umset- zung der Massnahmen in ihrem Zuständigkeitsbereich. Abschliessend ist festzuhalten, dass sich Fehlanreize im Steuer- und Sozialsystem nie vollständig beseitigen lassen. So gibt es immer wieder Wechselwirkungen zwischen den auf verschiedenen Stufen (Bund, Kan- tone, Gemeinden) festgelegten Instrumenten und Regelungen, die in

mehr oder weniger grossem Umfang zu Fehlanreizen führen. Gleich- zeitig darf aber auch davon ausgegangen werden, dass von negativen Arbeitsanreizen betroffene Personen sich nicht allein von ökonomi- schen Vorteilen leiten lassen.

Dispositiv

Auf Antrag der Sicherheitsdirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Vom Schlussbericht «Fehlanreize im Steuer- und Sozialsystem des Kantons Zürich: Stand der Umsetzung und Ansatzpunkte für eine Har- monisierung» vom 30. Mai 2012 wird Kenntnis genommen.

II. Die Direktion der Justiz und des Innern, die Finanzdirektion, die Gesundheitsdirektion, die Bildungsdirektion sowie die Sicherheits- direktion werden beauftragt, weiterhin Massnahmen zur Beseitigung von Fehlanreizen im Steuer- und Sozialsystem zu prüfen und für den Fall ihrer Eignung umzusetzen.

III. Mitteilung an die Mitglieder des Regierungsrates sowie an die Direktion der Justiz und des Innern, die Finanzdirektion, die Gesund- heitsdirektion, die Bildungsdirektion und die Sicherheitsdirektion.

Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber:

Husi