Bundesgesetz über die kollektiven Kapitalanlagen, Änderung, Schreiben an des EFD

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 28. September 2011

1196. Änderung des Bundesgesetzes über die kollektiven Kapitalanlagen (Vernehmlassung) Mit Schreiben vom 6. Juli 2011 leitete das Eidgenössische Finanzdeparte- ment die Vernehmlassung zur Änderung des Bundesgesetzes über die kollektiven Kapitalanlagen (Kollektivanlagengesetz, KAG, SR 951.31) ein. Das KAG ist seit 2007 in Kraft und regelt den Schutz der Anlege- rinnen und Anleger sowie die Transparenz und die Funktionsfähigkeit des Marktes für kollektive Kapitalanlagen. In der Zwischenzeit haben sich nicht zuletzt aufgrund der Finanz- krise die Anforderungen im Bereich der kollektiven Kapitalanlagen ge- ändert, weshalb Reformbedarf besteht. So besteht aus Anlegerschutz- und Wettbewerbsgründen die Notwendigkeit, vorhandene Regulierungs- lücken in den drei Bereichen Verwaltung, Verwahrung und Vertrieb zu schliessen: – In der Schweiz müssen sich nur Vermögensverwalterinnen und -verwalter schweizerischer kollektiver Kapitalanlagen der staat- lichen Aufsicht unterstellen. – Die Vorschriften bezüglich Verwahrung der kollektiven Kapital- anlagen sind nur lückenhaft und entsprechen nicht internationalen Standards. – Der Vertrieb von ausländischen kollektiven Kapitalanlagen an quali- fizierte Anlegerinnen und Anleger in oder von der Schweiz aus ist nicht geregelt. Die Bedeutung dieser Regelungslücken wird sich weiter verschärfen, weil auf internationaler Ebene und insbesondere im EU-Raum ver- schiedene Regulierungsvorhaben die Anforderungen in diesen Berei- chen erhöhen bzw. bereits erhöht haben. So unterstellt die EU zwin- gend alle Managerinnen und Manager von kollektiven Kapitalanlagen einer Aufsicht und regelt die Verwahrung sowie den Vertrieb dieser kollektiven Kapitalanlagen. Die Vermögensverwaltung dieser Produkte darf in der Folge ab Mitte 2013 nur noch an Vermögensverwalterinnen und -verwalter in Drittstaaten delegiert werden, die einer Aufsicht unterstehen. Die entsprechende Aufsichtsbehörde muss zudem mit der für die Managerin und den Manager zuständigen Aufsichtsbehörde zusammenarbeiten. Dadurch wird den Schweizer Vermögensverwalte- rinnen bzw. -verwaltern ab Mitte 2013 die Tätigkeit für europäische kollektive Kapitalanlagen erschwert oder sogar verunmöglicht.

Die Teilrevision des KAG soll die Regelungslücken betreffend Verwaltung, Verwahrung und Vertrieb bis Mitte 2012 schliessen und den internationalen Standards angleichen. Sie verfolgt im Wesentlichen folgende Ziele: – Verbesserung des Schutzes der Anlegerinnen und Anleger in der Schweiz: Ausdehnung der Aufsicht auf sämtliche schweizerischen Vermögensverwalterinnen bzw. -verwalter von schweizerischen oder ausländischen kollektiven Kapitalanlagen, Erhöhung der Anforde- rungen an die Verwahrstelle sowie Verstärkung der Vorschriften für den Vertrieb an qualifizierte Anlegerinnen bzw. Anleger und Publi- kumsanlegerinnen bzw. -anleger; – Erhaltung der Qualität und Wettbewerbsfähigkeit der Schweizer Vermögensverwaltungstätigkeit: Sicherstellung des Zugangs zu den europäischen Finanzmärkten für Schweizer Finanzmarktdienstleister und deren Produkte und Verhinderung der Zuwanderung ausländi- scher Marktteilnehmerinnen und -teilnehmer, die sich keiner Regu- lierung unterstellen wollen. Die Ziele der Vorlage, einerseits den Schutz der Anlegerinnen und Anleger in der Schweiz zu verbessern und anderseits die Wettbewerbs- fähigkeit der Schweizer Vermögensverwaltungstätigkeit zu erhalten, gehen in die richtige Richtung und sind zu begrüssen. Während die Massnahmen zu einem Erhalt der Wettbewerbsfähigkeit der Schweizer Vermögensverwaltungstätigkeit führen, sind bei der Verstärkung des Anlegerschutzes Zweifel angebracht: Die vorgeschlagenen Massnahmen zur Schliessung von «Regulierungslücken» könnten die Attraktivität von nicht regulierten, fondsähnlichen Anlagestrukturen erheblich verbessern. Damit wäre das Ziel der Vorlage, den Anlegerschutz zu verstärken, nicht erreicht.

Auf Antrag der Finanzdirektion beschliesst der Regierungsrat: I. Schreiben an das Eidgenössische Finanzdepartement (Zustell- adresse: Rechtsdienst Generalsekretariat, Bernerhof, 3003 Bern): Mit Schreiben vom 6. Juli 2011 haben Sie uns eingeladen, zur Ände- rung des Bundesgesetzes über die kollektiven Kapitalanlagen (KAG) Stellung zu nehmen. Wir danken Ihnen für die Gelegenheit zur Stel- lungnahme und äussern uns wie folgt:

1. Allgemeines Die Ziele der Vorlage, einerseits den Schutz der Anlegerinnen und Anleger in der Schweiz zu verbessern und anderseits die Wettbewerbs- fähigkeit der Schweizer Vermögensverwaltungstätigkeit zu erhalten, sind nachvollziehbar und zu begrüssen. Die Verwaltung und das Management zahlreicher kollektiver Kapi- talanlagen, die dem Recht eines EU-Mitgliedstaates unterstellt sind (z. B. Luxemburg), sind an Banken oder Vermögensverwalterinnen und -verwalter mit (Steuer-)Sitz im Kanton Zürich delegiert. Ohne die vor- geschlagenen Änderungen im KAG könnten diese Funktionen nicht mehr von der Schweiz aus ausgeübt werden, was zum Verlust von Arbeitsplätzen in der Finanzbranche und damit auch zum Verlust von Steuersubstrat führen würde. Grundsätzlich unterstützen wir daher die vorgeschlagene Teilrevision des KAG, welche die bestehenden Regulierungslücken betreffend Verwaltung, Verwahrung und Vertrieb von kollektiven Kapitalanlagen schliesst und den internationalen Standards angleicht. Während die Massnahmen zu einem Erhalt der Wettbewerbsfähigkeit der Schweizer Vermögensverwaltungstätigkeit führen, sind bei der Verstärkung des Anlegerschutzes Zweifel angebracht: Die vorgeschlagenen Massnahmen zur Schliessung von «Regulierungslücken» könnten die Attraktivität von nicht regulierten, fondsähnlichen Anlagestrukturen erheblich ver- bessern. Damit wäre das Ziel der Vorlage, den Anlegerschutz zu ver- stärken, nicht erreicht.

2. Ausdehnung der Aufsicht auf sämtliche schweizerischen Vermögensverwalterinnen und -verwalter von schweizerischen oder ausländischen kollektiven Kapitalanlagen Es wäre dem Ruf des Finanzplatzes Schweiz und dem Schutz der Anlegerinnen und Anleger abträglich, wenn die Schweiz künftig als glo- baler «Hub» für unregulierte Vermögensverwalterinnen und -verwalter von kollektiven Kapitalanlagen benutzt werden könnte. Es ist daher zu begrüssen, neu auch die Vermögensverwalterinnen und -verwalter von ausländischen Kollektivanlagen der Aufsicht der Finma zu unterstellen. Zu prüfen ist in diesem Zusammenhang aber auch die Finma-Unter- stellung sämtlicher Vermögensverwalterinnen und -verwalter in der Schweiz (Stichwort: EG-Finanzmarktrichtlinie 2004/39/EG [MiFID]), bzw. eine umfassende Überwachung der Vermögensverwalterinnen und -verwalter ausserhalb des KAG.

3. Regulierung des Vertriebs von kollektiven Kapitalanlagen an qualifizierte Anlegerinnen und Anleger Intermediäre, die nicht-öffentliche kollektive Kapitalanlagen an qualifizierte Anlegerinnen und Anleger vertreiben (direkt oder via Vermögensverwaltungs-Vertrag), sollen beaufsichtigt werden. Auch wenn der Absicht zuzustimmen ist, so ist die Zweckmässigkeit infrage zu stellen: Durch die Regulierung des Vertriebes von nicht-öffentlichen Fonds an qualifizierte Anlegerinnen und Anleger besteht die Gefahr, dass die betroffenen Intermediäre auf vergleichbare Strukturen ohne vergleich- bare Regulierung ausweichen, wie z. B. strukturierte Produkte. Bereits heute bedienen sich nicht-regulierte Schweizer Vermögensverwalterinnen und -verwalter fondsähnlicher Strukturen wie «aktive verwaltete Zertifi- kate», um die Kosten und Transparenz einer vergleichsweise stark regu- lierten Fondsanlage zu vermeiden. Solange mit Fonds vergleichbare Produkte wie strukturierte Anlagen oder auch Anlagestiftungen nicht über eine angemessene Regelung verfügen, könnte eine schärfere Regelung des Fondsvertriebs dazu führen, dass Anlagevolumen von verhältnismässig gut regulierten Schweizer Fonds für qualifizierte Anlegerinnen und Anleger in den nicht-regulierten Bereich abwandert. Damit wäre das Ziel trotz der löblichen Absicht verfehlt und der An- legerschutz würde geschwächt. Als Alternative kann erwogen werden, ob nur der Vertrieb von Schweizer Fonds für qualifizierte Anlegerinnen und Anleger von der Regulierung ausgenommen werden soll, da ent- sprechende Schweizer Produkte im Vergleich zu ähnlichen Konstrukten wie Lux-SIF-Fonds oder Cayman-Fonds bereits über einen hohen Regulierungsstandard verfügen. Zu prüfen ist daher eine grundsätz- liche Regelung ausserhalb des KAG (z. B. mit der Umsetzung der MiFID-Richtlinie).

4. Regulierung der Verwahrung von kollektiven Kapitalanlagen Geschlossene kollektive Kapitalanlagen sollen wie entsprechende offene Kapitalanlagen (z. B. FCP’s, SICAV) über eine Depotbank mit entsprechenden Kontrollfunktionen verfügen. Dabei ist die Umgehungs- gefahr zu berücksichtigen: Analog der Regulierung des Vertriebes ist die Absicht von verstärkten Kontrollaufgaben der Depotbank und damit die Umsetzung von EU-Standards löblich, allerdings dürfte damit das Ziel eines verbesserten Anlegerschutzes nicht erreicht werden. Wiederum würde bei einer noch härteren Regulierung von Fonds die Attraktivität von nicht regulierten Produkten gestärkt. Nicht regulierte Produkte wie z. B. strukturierte Produkte unterliegen kaum regulatorischen Auflagen. So besteht weder eine Aussonderung der Anlegerguthaben im Kon- kursfall, noch kann die Anlegerin bzw. der Anleger feststellen, ob und welche direkten oder indirekten Kosten dem Produkt belastet werden.

5. Anpassung an internationale Normen Das Ansinnen, das KAG an die internationalen Gepflogenheiten bzw. Normen anzupassen, und die damit verfolgten Ziele sind zu be- grüssen. Besonders gutzuheissen ist unter diesem Gesichtspunkt, dass alle Anbieterinnen bzw. Anbieter einer «äquivalenten» Aufsicht, sei es im In- oder im Ausland, unterstellt sein müssen, und dass Depotbanken verschärfte Sorgfaltspflichten wahrnehmen müssen. Wir verweisen be- züglich Letzterem ausdrücklich auf Art. 48f BVV2 (SR 831.441.1). In Bezug auf die Aufsichtsunterstellung gehen wir davon aus, dass die Befreiungsmöglichkeit nach Art. 13 Abs. 3 E-KAG nicht schon deshalb zum Tragen kommt, weil im Vorsorgebereich eine BVG-Aufsicht besteht. Diesbezüglich wäre unseres Erachtens mindestens in den Erläuterun- gen eine Präzisierung dessen, was unter einer «anderen staatlichen Aufsicht» zu verstehen ist, nützlich, um Auslegungsschwierigkeiten von vornherein zu vermeiden. Im Weiteren darf der Geltungsbereich nicht nur auf europäische Anlagen festgelegt werden: Zum einen käme dadurch der mit dem Vor- haben angestrebte umfassende verbesserte Anlegerschutz nicht voll- umfänglich zum Tragen. Zum anderen könnte die Schweiz so zum unerwünschten Anziehungspunkt für Produkte und Anbieterinnen bzw. Anbieter werden, die sich der verschärften EU-Regelung nicht unter- ziehen wollen. Dies wäre dem Ruf des Schweizer Finanzplatzes nicht förderlich. II. Mitteilung an die Geschäftsleitung des Kantonsrates, die Mit- glieder des Regierungsrates und an die Finanzdirektion.

Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber:

Husi