Zusammenarbeit des Kantons in einfachen Gesellschaften und Vereinen, Handbuch Festlegung

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 10. Dezember 2025

1310. Zusammenarbeit des Kantons in einfachen Gesellschaften und Vereinen, Handbuch, Festlegung

Erwägungen

1. Ausgangslage und Auftrag 2019 stellten die Finanzkommission, die Geschäftsprüfungskommis- sion und die Justizkommission des Kantonsrates in ihrem gemeinsamen Antrag zum Geschäftsbericht 2018 fest, dass einzelne Verwaltungsein- heiten und öffentlich-rechtliche Anstalten des Kantons Partnerschaften mit öffentlich-rechtlichen oder privaten Dritten im Rahmen von ein- fachen Gesellschaften oder Vereinen eingehen. Solche Zusammen- arbeitsformen seien im kantonalen öffentlichen Recht nicht vorgesehen oder geregelt. Sie könnten im Einzelfall hohe Risiken bergen oder zur Umgehung rechtlicher Anforderungen dienen. Auf Empfehlung der Finanzkontrolle, vorhandene Lücken in der Rechtsetzung zu schliessen, lud die Finanzkommission den Regierungsrat ein, sich der Problematik anzunehmen und auf eine rasche Schliessung der Lücken hinzuwirken. Im Frühjahr 2020 beauftragte die Staatskanzlei Prof. Dr. Felix Uhl- mann, Universität Zürich, die rechtliche Einordnung der Zusammen- arbeitsformen der einfachen Gesellschaft und des Vereins in einem Gutachten zu klären. Das Gutachten von Prof. Dr. Felix Uhlmann und Dumeng N. Bezzola vom Mai 2021 empfiehlt, für die Zusammenarbeit in den beiden Rechtsformen der einfachen Gesellschaft und des Vereins Grundsätze und Leitlinien zu definieren. Im April 2022 forderten die Finanzkommission und die Geschäfts- prüfungskommission eine Prüfung, ob und wie sich die festzulegenden Grundsätze und Leitlinien in bereits bestehenden Rechtsgrundlagen oder in einer neu zu erlassenden Verordnung in geeigneter Weise abbil- den liessen. Um die Empfehlungen des Gutachtens Uhlmann/Bezzola, der Finanz- kommission und der Geschäftsprüfungskommission zu prüfen und um- zusetzen, setzte der Regierungsrat eine direktionsübergreifende Arbeits- gruppe ein (RRB Nr. 872/2023). In einem ersten Schritt sollte diese Arbeitsgruppe prüfen, welche materiellen Gründe und rechtlichen Grundlagen für die Zusammenarbeit in Form der einfachen Gesellschaft und des Vereins erforderlich sind. In einem zweiten Schritt sollte sie rechtliche Grundlagen erarbeiten, um allfällige Regelungslücken bei der Zusammenarbeit in einfachen Gesellschaften und Vereinen anzu- gehen. Die rechtlichen Grundlagen sollten für alle Einheiten des Kan-

tons einschliesslich seiner öffentlich-rechtlichen Anstalten gelten. Mit ihnen sei die Aufsicht über einfache Gesellschaften und Vereine sicher- zustellen. Zudem seien namentlich künftige Berichterstattungspflichten über die Zusammenarbeit in einfachen Gesellschaften und Vereinen anzugehen, einschliesslich der Offenlegung möglicher Haftungsrisiken und Eventualforderungen.

2. Vorgehensweise und Ergebnisse der Arbeitsgruppe Die Arbeitsgruppe strukturierte die Prüfung des Handlungsbedarfs bezüglich Zusammenarbeit in einfachen Gesellschaften und Vereinen nach den folgenden sechs Themenbereichen: I. Grundsätze II. Governance und Rechenschaft III. Rolle des Kantons IV. Aufsicht und Oberaufsicht V. Einfache Gesellschaften VI. Vereine Für jeden Themenbereich wurde aufgezeigt, welche bestehenden or- ganisations- und finanzrechtlichen Regelungen bereits wirksam und zu beachten sind. Die Prüfung ergab, dass die bestehende Regelung der Zusammen- arbeit des Kantons mit Dritten in einfachen Gesellschaften und Ver- einen in keinem der untersuchten Themenbereiche wesentliche Lücken aufweist und demnach kein Bedarf nach einer Anpassung gesetzlicher Regelungen besteht. Die Arbeitsgruppe beschloss deshalb, auf die Er- arbeitung neuer rechtlicher Grundlagen zu verzichten. Geortet wurden hingegen Schwächen bezüglich der Governance und Transparenz dieser Zusammenarbeitsformen. Die Finanzkontrolle wurde im Erarbeitungsprozess konsultiert und konnte zum Entwurf des Arbeitsergebnisses Stellung nehmen. Zudem gab es zwei mündliche Besprechungen zwischen der Finanzkontrolle und der Arbeitsgruppe.

3. Handbuch mit integrierten Richtlinien Um die Einhaltung der bestehenden Regelungen und die Aufsicht darüber besser zu gewährleisten, leitete die Arbeitsgruppe aus der Prü- fung ein Handbuch mit integrierten Richtlinien her, das die Rahmen- bedingungen der Zusammenarbeit des Kantons mit Dritten in einfachen Gesellschaften und Vereinen beleuchtet. Mit dem Handbuch sollen die Grundlagen für regelkonformes Handeln aufgezeigt, bewusste Ent- scheide in wesentlichen Punkten der Zusammenarbeit bewirkt und eine

Mindestdokumentation gesichert werden. Dazu werden einzelne neue Regelungen in Form von Richtlinien eingeführt. Dies soll auch die prä- ventive und repressive Aufsicht unterstützen. Dagegen geht es beim Handbuch nicht um die abschliessende Compliance, d. h. um die Einhal- tung der Regelungen im Einzelfall. Diesbezüglich wird auf die bestehen- den rechtlichen Regelungen verwiesen. Das Handbuch ist gegliedert in einen allgemeinen Teil, der sowohl für die Zusammenarbeit in einfachen Gesellschaften als auch in Ver- einen gilt, sowie je einen besonderen Teil für die beiden Rechtsformen. Das Handbuch gilt für die kantonale Verwaltung. Die Befugnis des Regierungsrates zur Festlegung entsprechender Vorgaben für die Direk- tionen und die Staatskanzlei sowie für die ihnen unterstellten Verwal- tungseinheiten (namentlich Ämter und Fachstellen) ergibt sich ohne Weiteres aus seiner verfassungsrechtlichen Stellung als oberste leitende und vollziehende Behörde des Kantons und aus seiner verfassungsrecht- lichen Befugnis zur Organisation der kantonalen Verwaltung (vgl. Art. 60, 65 und 70 Kantonsverfassung [LS 101]).

4. Anwendbarkeit auf die konsolidierten selbstständigen Anstalten Die konsolidierten selbstständigen Anstalten des kantonalen öffent- lichen Rechts sind bei der Zusammenarbeit mit Dritten im Rahmen einer einfachen Gesellschaft und eines Vereins weitgehend denselben Rege- lungen unterstellt wie die kantonale Verwaltung. Weil die selbstständigen Anstalten jedoch nicht den Weisungsbefugnissen des Regierungsrates unterstehen, sind das Handbuch und die darin integrierten Richtlinien für sie nicht unmittelbar verbindlich. Den selbstständigen Anstalten wird jedoch empfohlen, die Richtlinien sinngemäss auf ihre eigene Zusam- menarbeit mit Dritten in einfachen Gesellschaften und Vereinen anzu- wenden. Sie werden über das Handbuch in Kenntnis gesetzt. Die Direk- tionen sollen mit einer Änderung der Richtlinien über die Public Cor- porate Governance vom 29. Januar 2014 (mit Änderungen vom 3. Juli 2019; vgl. RRB Nrn. 122/2014 und 668/2019) dazu angehalten werden, die sinngemässe Anwendung des Handbuchs auf die von der konsoli- dierten Rechnung erfassten selbstständigen öffentlich-rechtlichen An- stalten gemäss ihrem Ermessen in den für diese geltenden Eigentümer- strategien zu verankern.

5. Rechtliche Verankerung Obschon sich die Befugnis des Regierungsrates, das Handbuch für die Zentralverwaltung als verbindlich zu erklären, aus seiner verfassungs- rechtlichen Stellung als oberste leitende und vollziehende Behörde des Kantons ergibt (vgl. Abschnitt 4), erscheint es aus Gründen der Trans-

parenz und Beständigkeit als angezeigt, in die Verordnung über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung (LS 172.11) eine Regelung aufzunehmen, wonach der Regierungsrat ein Handbuch über die Zusammenarbeit mit Dritten in einfachen Gesell- schaften und Vereinen festlegt. Das Handbuch soll zudem in geeigneter Weise im Webauftritt des Kantons veröffentlicht werden, zusammen mit Musterformulierungen für Gesellschaftsverträge und Vereinsstatuten.

6. Weiteres Vorgehen Nach dem vorliegenden Beschluss passen die Direktionen und die Staatskanzlei die in ihrer Zuständigkeit bestehenden einfachen Gesell- schaften und Vereine zur Zusammenarbeit mit Dritten an die Vorgaben des Handbuchs an. Ist dies nicht möglich, z. B. weil Dritte eine dafür not- wendige Zustimmung nicht erteilen, so wird aufgrund einer Interessen- abwägung entschieden, ob die Zusammenarbeit aufgegeben werden soll (z. B. durch Erklärung des Austritts). Die Staatskanzlei teilt den Direk- tionen das Vorgehen in einem Umsetzungsauftrag mit. Sie informiert zudem gemeinsam mit der Finanzdirektion in der Konferenz der Gene- ralsekretärinnen und -sekretäre, dem Controllingforum und der Konfe- renz für Rechnungswesen über das Handbuch. Die Staatskanzlei wird nach zwei Jahren den Stand der Umsetzung des Handbuchs erheben und dem Regierungsrat darüber Bericht erstatten. Die Staatskanzlei informiert die von der konsolidierten Rechnung erfassten selbstständigen Anstalten des kantonalen öffentlichen Rechts über den vorliegenden Beschluss und das Handbuch.

Dispositiv

Auf Antrag der Staatskanzlei beschliesst der Regierungsrat:

I. Das Handbuch für die Zusammenarbeit des Kantons mit Dritten in einfachen Gesellschaften und privatrechtlichen Vereinen wird fest- gelegt. Es gilt für die Direktionen des Regierungsrates und die ihnen unterstellten Verwaltungseinheiten sowie für die Staatskanzlei.

II. Das Handbuch gilt als Empfehlung für die von der konsolidierten Rechnung erfassten selbstständigen Anstalten des kantonalen öffent- lichen Rechts. Die Staatskanzlei wird beauftragt, dem Regierungsrat im Sinne von Erwägung 4 einen Antrag zur Änderung der Richtlinien über die Public Corporate Governance zu unterbreiten, gemäss der die sinngemässe Anwendbarkeit des Handbuchs auf diese Anstalten nach Ermessen der jeweils zuständigen Direktion in den für diese geltenden Eigentümerstrategien zu verankern ist.

III. Die Staatskanzlei wird beauftragt, das Vorgehen unter Mitwir- kung der Finanzdirektion in der Konferenz der Generalsekretärinnen und -sekretäre, dem Controllingforum und der Konferenz für Rech- nungswesen mitzuteilen, Musterformulierungen für Gesellschaftsver- träge und Vereinsstatuten zu erarbeiten, das Handbuch mit diesen Musterformulierungen in geeigneter Form auf den Webseiten des Kan- tons aufzuschalten und den Hinweis darauf in die kantonalen Weiter- bildungen einzubringen.

IV. Die Staatskanzlei wird beauftragt, dem Regierungsrat im Sinne von Erwägung 5 einen Antrag zur Änderung der Verordnung über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung zu unterbreiten.

V. Die Direktionen und die Staatskanzlei werden beauftragt, die in ihrer Zuständigkeit bestehenden einfachen Gesellschaften und Vereine zur Zusammenarbeit mit Dritten an die Vorgaben des Handbuchs an- zupassen. Ist dies nicht möglich, wird aufgrund einer Interessenabwä- gung entschieden, ob die Zusammenarbeit aufgegeben werden soll.

VI. Die Staatskanzlei wird beauftragt, die von der konsolidierten Rechnung erfassten selbstständigen Anstalten des kantonalen öffentli- chen Rechts in geeigneter Form über das Handbuch zu informieren.

VII. Die Staatskanzlei wird beauftragt, nach zwei Jahren den Umset- zungsstand zu erheben und dem Regierungsrat darüber Bericht zu er- statten.

VIII. Mitteilung an die Finanzkommission des Kantonsrates, die Finanzkontrolle sowie an die Direktionen des Regierungsrates und die Staatskanzlei.

Vor dem Regierungsrat Die Staatsschreiberin:

Kathrin Arioli