Verordnungspaket Umwelt Herbst 2023, Vernehmlassung, Schreiben an das UVEK
Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 15. März 2023
308. Verordnungspaket Umwelt Herbst 2023 (Vernehmlassung)
Erwägungen
Mit Schreiben vom 13. Dezember 2022 unterbreitete das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation ein Verordnungspaket mit vier Verordnungen des Umweltrechts zur Ver- nehmlassung. Die folgenden Verordnungen sollen geändert werden: – Verordnung über die Reduktion der CO2 -Emissionen (CO2 -Verordnung; SR 641.711) – Verordnung über den Umgang mit Organismen in der Umwelt (Freisetzungsverordnung, FrSV; SR 814.911) – Lärmschutz-Verordnung (LSV; SR 814.41) – Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV; SR 814.710) Die meisten Artikel der CO2 -Verordnung und deren Anhänge sollen am 1. Januar 2024 in Kraft treten. Es ist vorgesehen, dass die Änderungen der FrSV am 1. September 2024 in Kraft treten. Das Inkrafttreten der Änderungen der LSV und der NISV ist per 1. November 2023 geplant. Die vom Bund vorgelegten Vorschläge sind sachgerecht und setzen die gesetzgeberischen Vorgaben zweckmässig um. Den Vorlagen kann im Wesentlichen zugestimmt werden.
Dispositiv
Auf Antrag der Baudirektion beschliesst der Regierungsrat:
I. Schreiben an das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (einschliesslich Vernehmlassungsformulare; Zustelladresse: Bundesamt für Umwelt, Sektion Politische Geschäfte, 3003 Bern; Zustellung auch per E-Mail als PDF- und Word-Version an polg@bafu.admin.ch): Mit Schreiben vom 13. Dezember 2022 haben Sie die Vernehmlassung zum Verordnungspaket Umwelt Herbst 2023 eröffnet. Wir danken Ihnen für die Gelegenheit zur Stellungnahme und stellen Ihnen in der Beilage unsere ausführlichen Bemerkungen in den Vernehmlassungsformularen zu. Unsere gewichtigsten Äusserungen stellen sich wie folgt dar:
A. CO2 -Verordnung Allgemeines Grundsätzlich begrüssen wir die vorgeschlagenen Änderungen. Unsere Anträge betreffen folgende Bereiche: Erstmaliges Inverkehrsetzen (Art. 17d) Zur Berechnung des CO2 -Flottenwertes sind gemäss CO2 -Gesetz die Fahrzeuge, die erstmals in Verkehr gesetzt werden, massgebend. In der CO2 -Verordnung wird festgelegt, welche Fahrzeuge darunterfallen. Bis- her fielen Fahrzeuge, die vor mehr als sechs Monaten vor der Zollan- meldung zum Verkehr im Ausland zugelassen worden sind, nicht in den Geltungsbereich. Dabei wurde in der Vergangenheit ein vermehrtes Ab- warten dieser Frist beobachtet. Deshalb soll diese Bestimmung nun an- gepasst werden. Die in Art. 17d Abs. 3 neu eingeführte Fahrleistung von 5000 Kilometern sowie die revidierte Verlängerung der Frist von sechs auf neu zwölf Monate hindert Fahrzeugimporteure, diese Importe ohne Anrechnung an das CO2-Flottenziel durchzuführen. Durch die geplante Verlängerung der Frist – mit der Begründung, dass in der Vergangenheit ein vermehrtes Abwarten der Frist von sechs Monaten zu beobachten war – dürften mehr Fahrzeuge den Zielwerten unterstellt sein. Durch die Fristverlängerung ist unseres Erachtens nicht automatisch gewährleistet, dass es nicht mehr zu einem Abwarten der besagten Zeit- spanne kommt. Solche Regelungen bergen immer ein gewisses Umge- hungspotenzial. Generell wäre die Einführung einer Regelung nach dem Verursacherprinzip, z. B. über eine Besteuerung des CO 2 -Ausstosses, vorzuziehen. Bestimmung der CO2 -Emissionen eines Fahrzeugs (Art. 25 Abs. 1) In der massgebenden WLTP-(Worldwide Harmonized Light-Duty Vehicles Test Procedure-)Methode wird zur Berechnung der CO2 -Emis- sionen von Plug-in-Hybrid-Fahrzeugen ein Nutzfaktor verwendet. Dieser drückt den Anteil der mit dem elektrischen Antrieb zurückgelegten Weg- strecke aus. Bei den heutigen elektrischen Reichweiten von 30 km bis 60 km liegt der Nutzfaktor zwischen 60% und 80%. In der Realität liegt der Anteil elektrisch gefahrener Kilometer deutlich unter dem im WLTP definierten Wert. Plug-in-Hybrid-Fahrzeuge werden im praktischen Fahr- betrieb deutlich weniger elektrisch bzw. oft überwiegend verbrennungs- motorisch betrieben. Damit verbunden sind deutlich höhere Kraftstoff- verbräuche und direkte CO2 -Emissionen. Mehrere 2020 veröffentlichte Studien kamen übereinstimmend zu dem Ergebnis, dass Plug-in-Hybrid- Fahrzeuge bisher in der Praxis oft nur sehr geringe elektrische Fahran- teile erreichen.
Antrag: Die Bestimmung in Abs. 1 soll um einen Zusatz erweitert werden, der festhält, dass für die Plug-in-Hybrid-Fahrzeuge weiterhin die kombinierten CO 2 -Emissionen für den reinen Kraftstoffbetrieb massgebend sind. Dieser Zusatz kann aufgehoben werden, sobald die «gewichtet-kom- binierten» CO 2 -Emissionen in der WLTP-Methode den realen CO 2 - Emissionen der Plug-in-Hybrid-Fahrzeuge angepasst werden. Fahrzeuggewicht Bei der Berechnung der individuellen Zielvorgabe ist es gemäss CO2 - Verordnung weiterhin vorgesehen, das Fahrzeuggewicht der importierten Flotten einzubeziehen. Somit erhöht sich die Zielvorgabe, wenn ein Her- steller schwerere Fahrzeuge importiert. Es fehlt weiterhin der dringend erforderliche Anreiz zur Umstellung auf leichtere Fahrzeuge. Ein solcher Anreiz ist wichtig, um den Trend zu schwereren Fahrzeugen abzuschwä- chen und damit die Emissionen zu stabilisieren bzw. zu vermindern. Antrag: Es sind stärkere Anreize für leichtere Fahrzeuge zu schaffen. Die Berechnung der individuellen Zielvorgabe ist entsprechend anzu- passen. Bezüglich weiterer Anträge und Kommentare verweisen wir auf das beiliegende Formular.
B. Freisetzungsverordnung Allgemeines Grundsätzlich begrüssen wir die vorgeschlagenen Änderungen. Unsere gewichtigsten Anträge betreffen die folgenden Bereiche: Umgangs- und Inverkehrbringungsverbot (Anhänge 2.1 und 2.2) Die Abgrenzung zwischen den Listen in Anhang 2.1 (Umgangsverbot) und Anhang 2.2 (Inverkehrbringungsverbot) ist sinnvoll und ermöglicht es, Arten mit problematischer Verbreitung via Boden besonders zu be- handeln. Allerdings sind die beiden Listen teilweise zu ergänzen, vor allem hinsichtlich einer verbesserten Prävention. In die neuen Anhänge sind auch invasive Neozoen aufzunehmen. Eine regelmässige Anpassung der Listen ist notwendig, da neue Erkenntnisse rasch in der Praxis um- gesetzt werden sollen. Dem Einbezug der Kantone und Regionen sowie der Kommunikation mit Privaten muss mehr Beachtung geschenkt wer- den. Wir schlagen eine Regelung vor, die auch den Import und Verkauf von mit invasiven Neobiota belastetem Material (zum Beispiel Ambrosia in Tulpentöpfen) verhindert. Es ist sicherzustellen, dass auch die Ver- mehrung und Verbreitung der invasiven Arten zum Eigengebrauch ver- boten ist.
Kontrolle durch Kantone (Art. 48) Art. 48 sieht eine zusätzliche Kontrolle durch die Kantone vor. Hier sehen wir eine Zunahme des Zeitaufwandes, der sich kaum abschätzen lässt. Aus diesem Grund muss klar definiert werden, was die Aufgabe der Kantone ist, bevor diesem Punkt zugestimmt werden kann. Es ist davon auszugehen, dass sich die Anzahl der betroffenen Arten laufend erweitert, vor allen hinsichtlich der Anpassung der Sortimente an den Klimawandel. Die Erläuterungen bedürfen an mehreren Stellen einer Präzisierung, insbesondere was unter Forschung zu verstehen ist, wie diese überwacht wird und wie die Erfahrung der kantonalen Vollzugs- stellen besser in den Bundesvollzug einfliessen können. Verhältnis zum internationalen Recht (erläuternder Bericht, Kap. 3.1) Da laut erläuterndem Bericht nicht ausgeschlossen werden kann, dass der vorliegende Verordnungsentwurf eine Verletzung der Abkommen der Welthandelsorganisation (WTO) darstellt, wird die Schweiz den Verordnungsentwurf bei der WTO notifizieren und begründen müssen. Diesen Vorgang zur Überprüfung der Rechtmässigkeit der vorgesehenen Verordnungsänderung erachten wir als zentral. Anträge Bezüglich unserer detaillierten Anträge verweisen wir auf das bei- liegende Formular.
C. Lärmschutz-Verordnung Allgemeines Luft/Wasser-Wärmepumpen sind eine Schlüsseltechnologie zur De- karbonisierung des Gebäudebereichs. Sie sind heute das am häufigsten neu installierte Heizungssystem. Im Jahr 2022 wiesen sie einen Markt- anteil von 55% der in der Schweiz verkauften Wärmeerzeuger auf, was über 30 000 Wärmepumpen entspricht – Tendenz steigend. Gleichzeitig können die Anlagen potenziell störenden Lärm verursachen und müssen daher die Vorgaben der Lärmschutz-Verordnung (LSV) einhalten. Der Vollzug der LSV betreffend Luft/Wasser-Wärmepumpen, einschliesslich Lärmbeurteilung während der Planung sowie der Betriebsphase, obliegt im Kanton Zürich den Gemeinden und ist in erster Linie der privaten Kontrolle unterstellt. Die Fachstelle Lärmschutz des Kantons berät die Gemeinden und stellt die Grundlagen für den lärmrechtlichen Vollzug und die Ausübung der privaten Kontrolle zur Verfügung.
Aufgrund der sehr grossen Anzahl neu installierter Luft/Wasser- Wärmepumpen und der unterschiedlichen involvierten Stellen ist eine einheitliche, zuverlässige und rechtssichere Ausübung der Vollzugsauf- gaben nur möglich mit einer möglichst konkreten und eindeutigen Fest- setzung auf Verordnungsstufe. Daher wird die Änderung der LSV grund- sätzlich begrüsst und ausdrücklich unterstützt. Einige Unklarheiten zum Lärmschutzvollzug bestehen jedoch noch. Auf diese wird nachfolgend eingegangen. Verhältnismässigkeit und Vorgaben (Art. 7 Abs. 3) Wir stimmen einer Konkretisierung der Verhältnismässigkeit im Zu- sammenhang mit der Prüfung weitergehender Emissionsbegrenzungen bei eingehaltenen Planungswerten (Bst. a) ausdrücklich zu. Diese Kon- kretisierung des Vorsorgeprinzips wird in der vorgeschlagenen Ände- rung der LSV ausdrücklich für Luft/Wasser-Wärmepumpen formuliert. Sofern nicht vorgesehen ist, diese Konkretisierung auch auf andere An- lagen oder Lärmarten anzuwenden. Andernfalls wäre konkreter zu be- gründen, weshalb diese Regelung nur für Wärmepumpen gelten soll. Die Anforderung nach Art. 7 Abs. 3 Bst. b beschreibt einen Stand der Technik, der heute schon bei den allermeisten leistungsvariablen Wärme- pumpen erfüllt ist. Es ist jedoch für die zuständigen Lärmschutzbehörden kaum praktikabel, diese Anforderung im Vollzug zu kontrollieren, da heute die entsprechenden Unterlagen mehrheitlich fehlen. Antrag: Die Regelung gemäss Bst. b ist so zu formulieren und zu be- gründen, dass sie praktikabel vollzogen werden kann. Zudem können moderne Luft/Wasser-Wärmepumpen, die der Raum- heizung oder der Erwärmung von Trinkwasser dienen, auch beschränkt zur Raumkühlung eingesetzt werden. Die Formulierung von Art. 7 Abs. 3 lässt offen, ob diese auch erfasst werden. Solche Anlagen sollte die LSV-Anpassung aber auch umfassen, da eine Unterscheidung im Bewilligungsverfahren nicht möglich sein wird. Antrag: Art. 7 Abs. 3 ist so anzupassen, dass klar wird, dass Luft/ Wasser-Wärmepumpen, die auch zur Raumkühlung eingesetzt werden, ebenfalls erfasst sind. Besondere Bestimmung für Luft/Wasser-Wärmepumpen (Anhang 6 Ziff. 34) Wir sehen die Notwendigkeit einer einheitlichen und eindeutigen Definition der für die Lärmbeurteilung verwendeten Grundlagen. Die bisherige Vollzugspraxis stellt eine eindeutige, einfach zu kontrollierende und nachvollziehbare Situation dar, weist aber gewisse Mängel auf. So ist der Betriebspunkt für die Ermittlung des Flüstermodus nicht normiert, was zu Unsicherheiten führt und den Vergleich verschiedener Geräte
erschwert. Zudem geht die heutige Praxis zur Beurteilung davon aus, dass der Flüstermodus immer aktiviert ist, was aber nicht den Tatsachen entsprechen dürfte. Aufgrund von Erfahrungen werden Wärmepumpen vielmals, entgegen den Angaben in der Baubewilligung, ohne aktivierten Flüstermodus betrieben, oder es kommt wegen der beschränkten Heiz- leistung im Flüstermodus der Elektroeinsatz in Betrieb. Zudem kann die strikte Anwendung des schallreduzierten Betriebs während der Nacht dazu führen, dass Anlagen überdimensioniert werden, um die reduzierte Heizleistung zu kompensieren. Diese Aspekte sind weder der Energieeffizienz noch dem Lärmschutz dienlich. Deshalb wird die neu vorgeschlagene Regelung bevorzugt. Sie entspricht besser den tat- sächlichen Gegebenheiten. Zudem wird von der LSV auch gar nicht gefordert, dass der Flüstermodus grundsätzlich immer aktiviert sein muss. Mit der vorgeschlagenen Änderung von Anhang 6 wird eine einheit- liche Beurteilungsgrundlage definiert, die auch einen realistischeren Ver- gleich für «lärmarme» Geräte zulassen würde. Der Vorschlag wirft je- doch Fragen für den praktischen Vollzug auf. Bei Lärmbeschwerden zu bestehenden Anlagen muss die Vollzugsbehörde die Lärmimmissionen in der konkreten Situation ermitteln (Art. 36 ff. LSV) und beurteilen (Art. 40 ff. LSV). Bei Anlagen im Betrieb erfolgt dies durch Messung am Immissionsort. Die Beschränkung auf eine bestimmte Temperatur würde die möglichen Zeiträume zur Erhebung stark einschränken. Dies erschwert die messtechnische Beurteilung und verursacht einen erheblichen Mehr- aufwand für die Vollzugsbehörden (Messaufwand, Auswertung). Es soll daher festgehalten werden, dass ein praktikables Messverfahren von einer geeigneten Stelle definiert werden muss. Denkbar wäre beispiels- weise die Festlegung eines für die Messung gültigen Aussentemperatur- bereichs, in dem sich die Schallleistungspegel nicht wahrnehmbar unter- scheiden. Gemäss Anhang 6 muss der Beurteilungspegel, getrennt für Tag und Nacht, aus dem über das Betriebsjahr gemittelten A-bewerteten Schall- druckpegel bestimmt werden. Der für die Lärmermittlung massgeben- de Schallleistungspegel wird im Vorschlag bei einem Betrieb bei 2 ºC Aussentemperatur definiert. Eine Datengrundlage, ob dieser Wert für die allermeisten Situationen in den jeweiligen Beurteilungszeiträumen zutrifft, fehlt im erläuternden Bericht. Antrag: Anhang 6 Ziff. 34 ist so anzupassen, dass klar wird, dass Luft/ Wasser-Wärmepumpen, die auch zur Raumkühlung eingesetzt werden, auch erfasst sind. Antrag: Es ist ein für Messungen gültiger Aussentemperaturbereich festzulegen.
Erläuternder Bericht zur Änderung der Lärmschutz-Verordnung Die im erläuternden Bericht im Kapitel 4.1.1.3 aufgeführte vorsorg- liche Massnahme «Aktivierung des Flüstermodus in der Nacht, wenn vorhanden» ist wichtig und korrekt, aber nur verständlich, wenn diese zusammen mit der nebenanstehenden Bemerkung «soweit dabei kein elektrischer Heizeinsatz notwendig wird» gelesen wird. Einfacher for- muliert bedeutet das, dass der Flüstermodus spätestens ab der Aussen- temperatur deaktiviert werden muss, ab der die Wärmepumpe die ge- forderte Wärmeleistung nicht mehr erbringen kann, d. h., die grundsätz- liche Pflicht der Aktivierung des Flüstermodus in der Nacht entfällt. Die Formulierung im erläuternden Bericht kann diesbezüglich zu Un- klarheiten führen, da die erwähnte Vollzugshilfe 6.21 des Cercle Bruit und der darauf aufbauende revidierte Schallrechner der Fachvereinigung Wärmepumpen Schweiz (FWS; www.fws.ch/schallrechner) die mögliche Deaktivierung des Flüstermodus in der Nacht heute noch nicht berück- sichtigen. Da es um wenige, kalte Nächte geht, in denen auch die Fenster geschlossen sind oder sein sollten, ist ein absolutes Verbot zur Deakti- vierung des Flüstermodus nicht verhältnismässig. Deshalb braucht es eine Präzisierung im erläuternden Bericht. Antrag: Im Kapitel 4.1.1.3 des erläuternden Berichts muss ausdrück- lich darauf hingewiesen werden, dass die grundsätzliche Pflicht der Aktivierung des Flüstermodus in der Nacht bei Anwendung von Ziff. 34 Anhang 6 nicht mehr gegeben ist. Ausserdem ist die vierte Massnahme zu präzisieren: «Aktivierung des Flüstermodus in der Nacht, wenn vor- handen, soweit dabei kein elektrischer Heizeinsatz notwendig wird» (Verschieben des Nebensatzes von rechts nach links in der Tabelle). Antrag: Ergänzung des erläuternden Berichts zum Flüstermodus bei Aussentemperaturen unter 2 °C in einem zusätzlichen Kapitel unter 4.1.2, das sich ausschliesslich dieses Themas annimmt und Aussagen zu einem praktikablen Messverfahren macht, auf das sich auch die Vollzugshilfe des Cercle Bruit künftig stützen kann.
D. Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung Allgemeines Die bestehende Mobilfunkdatenbank des Bundesamtes für Kommu- nikation, im neuen Art. 11a der Verordnung über den Schutz vor nicht- ionisierender Strahlung (NISV) als «Informationssystem» bezeichnet, ist ein unverzichtbares Hilfsmittel für die Kontrolle des bewilligungs- konformen Betriebs und damit der Grenzwerteinhaltung der auf Kan- tonsgebiet betriebenen Mobilfunkanlagen. Wir begrüssen die Veranke- rung der Vorgaben zur Datenlieferung, -nutzung und -veröffentlichung in der NISV.
Standortblätter (Ziff. 1 Bst. a) Ziff. 1 Bst. a legt fest, dass die Betreiberinnen Bewilligungsdaten eines von den Vollzugsbehörden genehmigten Standortdatenblatts bis 14 Tage nach Abschluss des massgebenden Verfahrens melden müssen, spätestens jedoch bis zur Inbetriebnahme der neuen oder entsprechend geänderten Anlage. Wir weisen darauf hin, dass nicht alle neuen oder aktualisierten Standortdatenblätter von der zuständigen Vollzugsbehörde vor ihrer Nutzung genehmigt werden. Dies betrifft namentlich die zahlreichen Standortdatenblätter, in denen nicht bewilligungspflichtige Änderungen an den Anlagen deklariert werden und welche die Vollzugsbehörde – häufig sogar erst nach deren Umsetzung – lediglich zur Information er- hält. Antrag: Art. 11a Ziff. 1 Bst. a ist wie folgt zu ändern: «die vom BAKOM in Absprache mit den Vollzugsbehörden bezeichneten Daten aus einem neuen oder aktualisierten Standortdatenblatt in der Fassung, in der dieses von der Vollzugsbehörde genehmigt oder der Vollzugsbehörde zu Infor- mationszwecken zur Kenntnis gebracht wurde: bis 14 Tage nach Abschluss des massgebenden Verfahrens oder nach der Kenntnisbringung, spätes- tens jedoch bis zur Inbetriebnahme» Meldefristen (Ziff. 1 Bst. c) Ziff. 1 Bst. c legt fest, dass die aktuellen Betriebsdaten mindestens alle 14 Tage neu gemeldet werden müssen. Im Hinblick auf Anfragen aus der Bevölkerung zum bewilligungskonformen Betrieb der Anlagen ist eine grössere Aktualität der Betriebsdaten wünschenswert. Idealer- weise wäre immer der zum Zeitpunkt der Kontrolle aktuelle Datensatz ersichtlich; wenn dies aus technischen Gründen nicht möglich ist, sollten die Neumeldungen entsprechend der technischen Machbarkeit möglichst engmaschig, z. B. im Abstand von nur wenigen Tagen, erfolgen. Da die technische Machbarkeit sich ändern kann, sollte die Meldefrequenz nicht ohne eine gewisse Flexibilität als feste Zahl in der NISV erscheinen. Antrag: Art. 11a Ziff. 1 Bst. c ist z. B. wie folgt zu ändern: «die aktu- ellen Betriebsdaten: das BAKOM gibt die Meldefristen vor.» Zugang (Ziff. 3) Ziff. 3 legt fest, wer Zugang zum Informationssystem erhält: die mit dem Vollzug der NISV betrauten Behörden und die meldepflichtigen Personen. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) erscheint in dieser ab- schliessenden Aufzählung nicht, sollte aber als Aufsichtsbehörde und Verordnungsgeberin ebenfalls Zugang zum Informationssystem erhalten.
Antrag: Art. 11a Ziff. 3 ist wie folgt zu ändern: «Das BAKOM erfasst die Daten nach Absatz 1 in einem Informationssystem. Es gewährt dem BAFU, den mit dem Vollzug dieser Verordnung betrauten Behörden und den meldepflichtigen Personen Zugang zum Informationssystem.» Nutzung (Ziff. 4) Ziff. 4 legt fest, dass das Bundesamt für Kommunikation (BAKOM) und die weiteren Zugangsberechtigten die im Informationssystem ent- haltenen Daten abrufen und bearbeiten können; gemäss Ziff. 5 ist eine Veröffentlichung der Daten dem BAKOM vorbehalten. Auch die Voll- zugsbehörden sollen die Möglichkeit zur Publikation von in ihren Zu- ständigkeitsbereich fallenden Daten erhalten, bzw. die Möglichkeit zur Publikation soll ihnen erhalten bleiben. Dies z. B. aufgrund ihres Auf- trags zur Umweltinformation nach Art. 10e des Umweltschutzgesetzes (USG; SR 814.01). So veröffentlichen einige Kantone bereits seit Jahren jährlich aktualisierte Immissionskataster, die auf der Basis der Betriebs- daten aus der bestehende Mobilfunkdatenbank des BAKOM erstellt werden. Antrag: Art. 11a Ziff. 4 ist wie folgt zu ändern: «Das BAKOM, das BAFU und die mit dem Vollzug dieser Verordnung betrauten Behörden können die im Informationssystem enthaltenen Daten abrufen und be- arbeiten, soweit dies für die Erfüllung ihrer Aufgaben und Pflichten und im Rahmen der Umweltinformation nach Art. 10e USG erforderlich ist.»
II. Mitteilung an die Mitglieder des Regierungsrates sowie an die Baudirektion.
Vor dem Regierungsrat Die Staatsschreiberin:
Kathrin Arioli