Stromversorgungsgesetz, Revision, Schreiben an das UVEK

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 16. Januar 2019

31. Revision Stromversorgungsgesetz (Vernehmlassung)

Ausgangslage Mit Schreiben vom 17. Oktober 2018 hat das Eidgenössische Departe- ment für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) einen Entwurf zur Revision des Stromversorgungsgesetzes vom 23. März 2007 (StromVG, SR 734.7) zur Vernehmlassung unterbreitet.

Die Vorlage (E-StromVG) umfasst die folgenden wesentlichen Elemente:

Erwägungen

A. Vollständige Marktöffnung mit Grundversorgung Der seit 2009 teilliberalisierte Schweizer Strommarkt soll vollständig geöffnet werden (vgl. Art. 5–7 und12–13a E-StromVG). Heute können ausschliesslich Endverbraucherinnen und Endverbraucher mit einem Jahresverbrauch von mindestens 100 Megawattstunden (MWh) ihren Stromlieferanten frei wählen. Die übrigen Endkundinnen und Endkun- den werden durch ihren jeweiligen Stromnetzbetreiber beliefert (Grund- versorgung). Mit der vollen Marktöffnung erhalten alle Endkundinnen und Endkunden die Möglichkeit der freien Lieferantenwahl. Für solche mit einem Jahresverbrauch von weniger als 100 MWh sieht Art. 6 E-Strom­ VG vor, dass sie in der Grundversorgung durch ihren Netzbetreiber blei- ben oder nach einem Wechsel zu einem Anbieter im freien Markt jeweils auf Anfang eines Jahres in die Grundversorgung zurück wechseln kön- nen. Die Netzbetreiber müssen in der Grundversorgung jederzeit die ge- wünschte Menge an Strom mit der erforderlichen Qualität zu angemes- senen Tarifen liefern können.

B. Unterstützung der Grosswasserkraft Gemäss Art. 30 Abs. 5 des Energiegesetzes vom 30. September 2016 (SR 730.0) muss der Bundesrat dem Parlament bis 2019 ein marktnahes Modell zur Unterstützung der Grosswasserkraft vorlegen. Deshalb soll in der Grundversorgung das Standardprodukt aus Schweizer Strom und aus überwiegend oder ausschliesslich erneuerbaren Energien bestehen (Art. 6 Abs. 2 E-StromVG).

C. Speicherreserve Der Bundesrat geht unter der Voraussetzung einer Integration im euro- päischen Strommarkt von einer bis 2035 gewährleisteten Versorgungs- sicherheit mit Strom aus. Für bisher unerwartete Engpasssituationen soll

als zusätzliche Versicherung Energie durch eine technologieneutral aus- gestaltete Speicherreserve zurückgehalten werden (Art. 8a E-StromVG). Der Bund geht von Kosten in der Höhe eines geringen zweistelligen Millionenbetrages aus.

D. Verbesserungen in der Netzregulierung Die Netzbetreiber sollen einen breiteren Spielraum erhalten, leistungs- basierte und damit verursachergerechtere Tarife festzulegen (Art. 14 E-StromVG). Beim Messwesen sollen grössere Endverbraucher sowie grössere Stromerzeuger und Speicherbetreiber ihren Anbieter frei wäh- len können (Art. 17a E-StromVG). Weiter wird die Nutzung von Flexi- bilität bei der Stromerzeugung und beim Stromverbrauch gesetzlich ge- regelt (Art. 17bbis E-StromVG). Mit der Einführung der sogenannten Sunshine-Regulierung kann die Eidgenössische Elektrizitätskommis- sion (ElCom) die Verteilnetzbetreiber in mehreren Bereichen vergleichen und die Ergebnisse veröffentlichen (Art. 22a E-StromVG).

E. Nationale Netzgesellschaft Die Vorkaufsrechte an den Aktien der nationalen Netzgesellschaft Swissgrid AG sollen neu geregelt werden (Art. 18 Abs. 4 und 4bis E-Strom­ VG). Zudem ist eine weitergehende Entflechtung der Swissgrid AG von der Branche vorgesehen (Art. 18 Abs. 7 E-StromVG).

Erwägungen

A. Vollständige Marktöffnung mit Grundversorgung Der Regierungsrat hat sich mit Beschluss Nr. 32/2015 betreffend Bun- desbeschluss über die zweite Etappe der Strommarktöffnung (Vernehm- lassung) für die vollständige Strommarktöffnung in der Schweiz ausge- sprochen. Sie ist aus folgenden Gründen weiterhin zu begrüssen: – Durch die vollständige Marktöffnung werden die Verzerrungen der bestehenden Teilmarktöffnung behoben und es entsteht mehr Wettbe- werb. Letzterer setzt Anreize für einen beschleunigten technischen Fortschritt und mehr Effizienz. Die Stromversorgungsunternehmen werden einerseits mit geringeren Margen im Endkundengeschäft rech- nen müssen, anderseits werden sich neue Vertriebsmöglichkeiten bie- ten. Von diesen Veränderungen betroffen sind auch die im Eigentum des Kantons stehenden Elektrizitätswerke des Kantons Zürich (EKZ), die Axpo Holding AG, an welcher der Kanton beteiligt ist, und die über 40 kommunalen Netzbetreiber im Kanton.

– Aufgrund des Wettbewerbs unter den Stromlieferanten wird es eine Vielzahl von Angeboten (Tarif, Tarifstruktur, Herkunft und Erzeu- gungsart) geben, die allen Endverbraucherinnen und Endverbrauchern die Wahl des passenden Stromangebots ermöglicht. Der Preis für die Energielieferung wird sich in der Grundversorgung den europäischen Grosshandelspreisen annähern. – Die vollständige Marktöffnung ist eine wichtige Voraussetzung für den Abschluss eines Stromabkommens mit der Europäischen Union. Zur Gewährleistung der Versorgungssicherheit und auch aus volkswirt- schaftlichen Gründen sind dieses Abkommen und die damit verbun- dene gute Einbindung der Schweiz in den europäischen Strombinnen- markt anzustreben. – Mit der Grundversorgung werden Endverbraucherinnen und Endver- braucher mit kleinem Stromverbrauch vor Preismissbrauch geschützt.

B. Standardprodukt in der Grundversorgung Gemäss Art. 6 Abs. 2 E-StromVG bieten die Netzbetreiber in der Grundversorgung ein Standardprodukt aus Schweizer Strom mit einem über die Zeitdauer steigenden minimalen Anteil von erneuerbaren Ener- gien an. Diese Vorgabe ist ein Beitrag zur Unterstützung der schweize- rischen Stromerzeugung und zur Stärkung der Versorgungssicherheit. Die Netzbetreiber haben die Möglichkeit, in der Grundversorgung wei- tere Produkte anzubieten. Die Vorlage sollte dahingehend präzisiert wer- den, dass auch diese einen minimalen Anteil von Strom aus der Schweiz enthalten. Diese zusätzlichen Vorgaben für die Grundversorgung sind vertretbar, da allen Endkundinnen und Endkunden der Weg in den freien Markt – und damit zu einem Stromprodukt ohne Vorgaben – offensteht.

C. Speicherreserve Die vorgesehene Speicherreserve ist grundsätzlich zu begrüssen. Ins- besondere im Frühling, wenn die Stauseen vor der Schneeschmelze nahe- zu leer sind, könnten bei ausserordentlichen Ereignissen wie einer un- erwarteten Kälteperiode mit stark erhöhtem Strombedarf nicht genügend Reserven zur Sicherstellung der Stromversorgung vorhanden sein. Die Schweiz wäre dann zwingend auf Importe angewiesen. Dies in einem Zeit- raum, in dem gegebenenfalls auch im Ausland der Strom knapp wäre. An- gesichts der hohen volkswirtschaftlichen Kosten eines grossflächigen Stromausfalls bzw. einer Strommangellage ist eine angemessen ausge- staltete Speicherreserve zu befürworten.

D. Verbesserungen in der Netzregulierung Mit der vorgeschlagenen Verminderung des minimalen Arbeitsanteils (Energieverbrauch in Kilowattstunden) von 70% auf 50% am Stromnetz- tarif zugunsten einer möglichen stärkeren Berücksichtigung des Leis-

tungsanteils (bezogene maximale Stromleistung in Kilowatt) können die Netzbetreiber verursachergerechtere Tarife setzen. Die mit der vor- geschlagenen Gewichtung verminderte Attraktivität des mit dem eidge- nössischen Energiegesetz bewusst geförderten Eigenverbrauchs zuguns- ten einer besseren Verursachergerechtigkeit ist ausgewogen. Der öffentliche Vergleich über die Leistungen und Kosten im Bereich des Netzbetriebs und der Grundversorgung (Sunshine-Regulierung) ist sinnvoll. Er soll die Transparenz für die Endverbraucherinnen und End- verbraucher verbessern und zu angemessener Qualität und erhöhter Effizienz beitragen. Die jeweiligen Endverbraucherinnen und Endverbraucher, Speicher- betreiber und Erzeuger sind die Inhaber der Flexibilität, die mit der Steuer- barkeit des Bezugs, der Speicherung oder der Einspeisung von Elektri- zität verbunden ist und insbesondere mittels intelligenter Steuer- und Regelsysteme genutzt wird. Wollen Netzbetreiber auf diese Flexibilität zugunsten eines effizienten Netzbetriebs zugreifen, müssen sie dies den Inhabern angemessen entgelten. Diese Klarstellung im Gesetz ist grund- sätzlich zu begrüssen. Beim Messwesen wird mit der Möglichkeit für grössere Endverbrau- cherinnen und Endverbraucher sowie grössere Stromerzeuger und Spei- cherbetreiber, ihren Anbieter frei wählen zu können, Wettbewerb geschaf- fen. Mit der Vorgabe an die Netzbetreiber, die Messtarife leicht zugäng- lich bereitzustellen und zu veröffentlichen, verbessert sich die Transparenz für alle Kundinnen und Kunden.

E. Nationale Netzgesellschaft Die vorgeschlagene Regelung zu den Vorkaufsrechten für Aktien an der nationalen Netzgesellschaft Swissgrid AG sieht Vorkaufsrechte für die Kantone in erster, für die Gemeinden in zweiter und für die schwei- zerisch beherrschten Elektrizitätsversorgungsunternehmen in dritter Priorität vor. Der Kanton und die EKZ sind über ihre jeweilige Betei- ligung an der Axpo Holding AG indirekt an der Swissgrid AG beteiligt. Bei den Vorkaufsrechten ist eine einfach umsetzbare Regelung vorzu- sehen, damit die Handelbarkeit der Aktien weiterhin gegeben ist und der Wert der Aktien nicht eingeschränkt wird. Gemäss Art. 18 Abs. 7 E-StromVG dürfen alle Mitglieder des Verwal- tungsrates und der Geschäftsleitung der Swissgrid AG nicht Organen juristischer Personen angehören, die Tätigkeiten in den Bereichen Elek- trizitätserzeugung oder -handel ausüben oder in einem Dienstleistungs- verhältnis zu solchen juristischen Personen stehen. Im geltenden Gesetz gilt diese Bestimmung für die Mehrheit der Mitglieder und die Präsiden- tin oder den Präsidenten des Verwaltungsrates. Mit der vorgeschlagenen vollständigen Entflechtung von der Branche besteht die Gefahr, das nö- tige Expertenwissen im Verwaltungsrat zu verlieren.

F. Langfristige Versorgungssicherheit (nicht in der Vorlage enthalten) Mit der Energiestrategie 2050 wurde der schrittweise Ausstieg aus der Stromerzeugung aus Kernenergie beschlossen. Der vorgesehene Zubau der Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien reicht nicht aus, diesen Ausstieg auszugleichen. Inwieweit Importe möglich sein werden, ist un- gewiss. Zudem ist im Rahmen der Dekarbonisierung eine Zunahme des Stromverbrauchs zu erwarten. Zur Sicherstellung der Versorgungssicher- heit sind deshalb der anzustrebende Selbstversorgungsgrad der Schweiz, insbesondere im Winter, und die zu dessen Erreichung erforderlichen Massnahmen festzulegen. Diese sollen insbesondere die Stärkung der Investitionssicherheit in die Schweizer Wasserkraft als Rückgrat der in- ländischen Stromerzeugung umfassen. Auch die für die Überwachung der Stromversorgungssicherheit zuständige ElCom fordert im Rahmen der Revision des Stromversorgungsgesetzes die Schaffung von gesetzli- chen Anreizen zum Erhalt der inländischen Stromerzeugung im Winter.

G. Auswirkungen auf den Kanton Die mit der Revision des Stromversorgungsgesetzes vorgesehenen Anpassungen haben keine wesentlichen unmittelbaren Auswirkungen auf den Kanton. Er ist aber als Eigentümer der EKZ und als Aktionär der Axpo Holding AG mittelbar betroffen. Mit der vollständigen Markt- öffnung eröffnen sich im Stromvertrieb neue Marktchancen und -risiken. Die zusätzlichen Vorgaben im Bereich der Netzregulierung schaffen verbesserte Effizienzanreize im Netz. Die Gewinnspannen im Energie- vertrieb und im Netzbereich werden sinken und Kosteneffizienz sowie Kundenorientierung an Bedeutung gewinnen. Die vorgesehenen Anpas- sungen bei der nationalen Netzgesellschaft würden die Möglichkeiten der Aktionäre einschränken und könnten sich negativ auf den Wert ihrer Beteiligung auswirken. Auch hier wären der Kanton und die EKZ mit- telbar als Aktionäre der Axpo Holding AG betroffen.

Dispositiv

Auf Antrag der Baudirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Schreiben an das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (Zustelladresse: Bundesamt für Energie, Sektion Marktregulierung, 3003 Bern; auch per E-Mail als PDF- und Word-Version an [e-mail]): Wir danken Ihnen für die Einladung vom 17. Oktober 2018, zum Ent- wurf für die Revision des Stromversorgungsgesetzes vom 23. März 2007 (StromVG, SR 734.7) Stellung zu nehmen, und äussern uns zum vorlie- genden Entwurf (E-StromVG) wie folgt:

A. Langfristige Versorgungssicherheit Wir teilen die Haltung des Bundesrates nicht vorbehaltlos, dass – unter der Voraussetzung einer Integration im europäischen Strommarkt – die langfristige Versorgungssicherheit bis 2035 gesichert ist. Mit der Energie- strategie 2050 wurde der schrittweise Ausstieg aus der Stromerzeugung aus Kernenergie beschlossen. Der vorgesehene Zubau der Stromerzeu- gung aus erneuerbaren Energien reicht nicht aus, dies zu kompensieren. Inwieweit Importe möglich sein werden, ist ungewiss, denn auch in den Nachbarländern ist der Ausstieg aus der Stromerzeugung aus der Kern- energie und der Kohle teilweise bereits vorgesehen bzw. zu erwarten. Zu- dem ist im Rahmen der Dekarbonisierung eine Zunahme des Stromver- brauchs zu erwarten, getrieben insbesondere durch die vermehrte Markt- durchdringung der Elektromobilität und der Wärmepumpen. Antrag: Im Stromversorgungsgesetz sind zur Sicherstellung der lang- fristigen Versorgungssicherheit der anzustrebende Selbstversorgungs- grad der Schweiz, insbesondere im Winter, und die zu dessen Erreichung erforderlichen Massnahmen festzulegen. Insbesondere sollen Investitio- nen in die Schweizer Wasserkraft als Rückgrat der inländischen Strom- erzeugung mit geeigneten Rahmenbedingungen ermöglicht werden.

B. Vollständige Marktöffnung mit Grundversorgung Wir begrüssen die vollständige Strommarktöffnung in der Schweiz. Durch die vollständige Liberalisierung werden die Verzerrungen der be- stehenden Teilmarktöffnung behoben und es entsteht mehr Wettbewerb. Alle Endkundinnen und Endkunden erhalten die Möglichkeit, den Strom- lieferanten frei zu wählen. Weiter ist die vollständige Marktöffnung eine wichtige Voraussetzung für den Abschluss eines anzustrebenden Strom- abkommens der Schweiz mit der Europäischen Union. Mit der vorgese- henen Grundversorgung haben die Endverbraucherinnen und Endver- braucher mit einem Stromverbrauch von weniger als 100 Megawattstunden pro Jahr die Möglichkeit, weiterhin von ihrem angestammten Netzbe- treiber zu angemessenen Tarifen beliefert zu werden. Auch nach einem Wechsel zu einem Anbieter im freien Markt soll jeweils auf Anfang eines Jahres ein Wechsel zurück in die Grundversorgung möglich sein. Antrag (vgl. Art. 13a Abs. 1 Bst. b E-StromVG): Bei der Festlegung der Fristen und Termine für den Ein-, Aus- und Wiedereintritt in die Grundversorgung auf Verordnungsstufe ist die Planbarkeit der Elektri- zitätstarife für die Netzbetreiber angemessen zu berücksichtigen.

C. Standardprodukt in der Grundversorgung Wir befürworten, dass in der Grundversorgung ein Standardprodukt aus Schweizer Strom mit einem über die Zeitdauer steigenden minima- len Anteil von erneuerbaren Energien angeboten werden muss. Diese Vorgabe ist als Beitrag zur Unterstützung der schweizerischen Strom- erzeugung und zur Stärkung der Versorgungssicherheit aber nicht aus- reichend (vgl. Ausführungen in Abschnitt A). Antrag zu Art. 6 Abs. 2 E-StromVG: Sämtliche in der Grundversor- gung angebotenen Produkte sollen einen minimalen Anteil von Strom aus der Schweiz enthalten. Grundversorgungsprodukte auf der Grund- lage von ausschliesslich importiertem Strom sollen ausgeschlossen sein.

D. Speicherreserve Die vorgesehene Speicherreserve zur Absicherung von kurzfristigen, ausserordentlichen Versorgungsengpässen ist grundsätzlich zu begrüssen. Allfälligen Wettbewerbsabsprachen muss mit kartellrechtlichen Instru- menten und nicht mit der Festlegung von Entgeltobergrenzen begegnet werden. Antrag zu Art. 8a E-StromVG: Die Ausschreibung für die Speicher- reserve ist für alle Technologien unter der Voraussetzung offen zu gestal- ten, dass die Stromlieferung im Bedarfsfall sichergestellt ist (beispiels- weise ist für eine mit fossiler Energie betriebene Notstromgruppe eine ausreichende Brennstoffreserve vorzuhalten). Auf die Möglichkeit, Ober- grenzen für Vorhalteentgelte festzulegen, ist zu verzichten.

E. Verbesserungen in der Netzregulierung Wir unterstützen die Anpassung der Gewichtung von Leistung und Arbeit zur verursachergerechteren Verrechnung der Netzkosten, die Ein- führung der Sunshine-Regulierung zur Verbesserung der Transparenz bei den Netzkosten und die Wahlmöglichkeit beim Messwesen für grös- sere Endverbraucherinnen und Endverbraucher sowie grössere Strom- erzeuger und Speicherbetreiber. Im Bereich der Flexibilität ist die vor- gesehene Klarstellung, dass die jeweiligen Endverbraucherinnen und End- verbraucher, Speicherbetreiber oder Produzenten Inhaber ihrer Flexibili- tät sind, zu begrüssen. Dies stellt die Grundlage für die Schaffung eines Markts dar. Erfahrungsgemäss zeigen aber insbesondere die Endver- braucherinnen und Endverbraucher wenig Interesse, aktiv in die Nutzung ihrer Flexibilität einzuwilligen. Dadurch könnte ein wesentlicher Anteil der Flexibilität ungenutzt bleiben, was volkswirtschaftlich unerwünscht wäre.

Antrag zu Art. 17bbis E-StromVG: Es ist zu prüfen, ob die Regelung von Art. 31f der Stromversorgungsverordnung vom 14. März 2008 (SR 734. 71), gemäss dem der Netzbetreiber so lange auf die Flexibilität zugreifen darf, bis dies deren Inhaber ausdrücklich untersagt, sinngemäss über- nommen werden soll.

F. Nationale Netzgesellschaft Wir begrüssen grundsätzlich eine klare Regelung der Vorkaufsrechte für Aktien der nationalen Netzgesellschaft. Die vorgesehene Neurege- lung würde jedoch für verkaufswillige Aktionäre der Swissgrid AG einen unverhältnismässigen zusätzlichen administrativen Aufwand bedeuten und den Wert der Aktien der Swissgrid AG schmälern. Antrag zu Art. 18 Abs. 4 und 4bis E-StromVG: Auf die vorgeschla- gene, komplexe Regelung der Vorkaufsrechte ist zu verzichten. Bei einer allfälligen Neuregelung der Vorkaufsrechte ist darauf zu achten, dass die Handelbarkeit der Aktien weiterhin gegeben ist und der Wert der Aktien nicht vermindert wird. Mit der vorgeschlagenen vollständigen Entflechtung des Verwaltungs- rates und der Geschäftsleitung der nationalen Netzgesellschaft von der Branche besteht die Gefahr, dass das nötige Expertenwissen im Verwal- tungsrat verloren geht. Mit der bestehenden Regelung in Art. 18 Abs. 7 StromVG ist die Unabhängigkeit der Netzgesellschaft bereits ausreichend sichergestellt. Antrag zu Art. 18 Abs. 7 E-StromVG: Auf die vorgesehene Anpassung ist zu verzichten. Sollte am Vernehmlassungsentwurf festgehalten wer- den, wäre klarzustellen, dass die Kantonsvertretungen gemäss Art. 18 Abs. 8 StromVG auch dann als unabhängig gelten, wenn eine kantonale Beteiligung an einem Elektrizitätsversorgungsunternehmen besteht.

II. Mitteilung an die Geschäftsleitung des Kantonsrates, die Mitglieder des Regierungsrates sowie an die Baudirektion.

Vor dem Regierungsrat Die Staatsschreiberin:

Kathrin Arioli