Zürcher Spitalliste 2012 Akutsomatik, Gesuch der Schmerzklinik Zürich um Erteilung eines Leistungsauftrages, Abweisung

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 1. April 2015

322. Zürcher Spitalliste 2012 Akutsomatik (Gesuch der Schmerzklinik Zürich um Erteilung eines Leistungsauftrages)

Erwägungen

1. Ausgangslage Mit Beschlüssen RRB Nrn. 1134/2011 und 1533/2011 setzte der Re- gierungsrat die Zürcher Spitallisten 2012 Akutsomatik, Rehabilitation und Psychiatrie mit Wirkung ab 1. Januar 2012 fest. Die damit erteilten Leistungsaufträge stützen sich auf den prognostizierten Leistungsbe- darf der Spitalplanungen 2012 bis 2020. Im April 2014 wurde zu den auf den 1. Januar 2015 geplanten Änderungen der Zürcher Spitallisten 2012 eine Vernehmlassung durchgeführt. In der Folge setzte der Regierungsrat mit Beschluss Nr. 799/2014 die aktualisierten Zürcher Spitallisten 2012 Akutsomatik, Rehabilitation und Psychiatrie mit punktuellen Änderun- gen ab 1. Januar 2015 fest. An der Konzeption und am Planungshorizont der Zürcher Spitallisten 2012 wurde festgehalten. Die Aktualisierung um- fasste die notwendigen Anpassungen aufgrund der Weiterentwicklung von Leistungsgruppen und die Überprüfung der bis Ende 2014 befriste- ten Leistungsaufträge. Für diese Anpassungen auf den 1. Januar 2015 war weder eine umfassende Versorgungsanalyse noch eine Neuevaluation der Leistungsaufträge notwendig. Die Modifikationen der Leistungsaufträge beschränken sich auf die bisherigen Listenspitäler der Zürcher Spital- listen 2012. Entsprechend wurden keine neuen Leistungserbringer zu- gelassen, weshalb der Regierungsrat auch die Gesuche der Eulachklinik Winterthur und der RehaClinic Braunwald um die Erteilung von neuen Leistungsaufträgen im Rahmen der Zürcher Spitallisten 2012 Akutsoma- tik bzw. Rehabilitation (gültig ab 1. Januar 2015) mit Beschluss Nr. 1334/ 2014 abwies. Die Schmerzklinik Zürich hat erst am 29. August 2014 um Erteilung eines Leistungsauftrages für Leistungen der «Schmerzmedizin» ab dem 1. Januar 2015 ersucht. In der Folge wurde sie von der Gesund- heitsdirektion mit Schreiben vom 18. Dezember 2014 und 8. Januar 2015 darauf hingewiesen, dass aufgrund der Sach- und Rechtslage die Ertei- lung des nachgesuchten Leistungsauftrages zurzeit kaum infrage komme. Mit Stellungnahme vom 9. Januar 2015 hält die Schmerzklinik Zürich an ihrem Gesuch fest.

2. Antrag und Stellungnahme der Schmerzklinik Zürich Mit Schreiben vom 29. August 2014 regte die seit Februar 2012 als ambulante Leistungserbringerin tätige Schmerzklinik Zürich an, es sei eine spitallistentaugliche, separate Leistungsgruppe «Schmerzmedizin» zu bilden. Zur Begründung macht sie geltend, besonders für zwei Patien- tengruppen sei zur Wahrung der Lebensqualität und der Schmerzreduk- tion eine besondere Hospitalisation erforderlich. Eine Gruppe betreffe Patientinnen und Patienten, bei denen die Notwendigkeit einer zeitnahen, speditiven multidisziplinären und konzertierten Diagnostik bestünde. Die andere Gruppe betreffe Patientinnen und Patienten, bei denen aus somatischen, psychischen oder sozialen Gründen eine ambulante Be- handlung grundsätzlich nicht umsetzbar oder bereits in der Vergangen- heit nicht erfolgreich geblieben sei. Bis anhin gäbe es im Kanton Zürich keine Spitalabteilung, die mit einem eigenen Team die dazu nötige soma- tische, psychische und soziale Belange umfassende Arbeit leisten könne. Nur ein multidisziplinäres Team unter schmerzmedizinischer Leitung sei überhaupt in der Lage, eine stationäre Schmerzbehandlung sinnvoll zu erbringen. Dies fehle im aktuell bestehenden stationären Angebot, wes- halb ein stationärer Leistungsauftrag für den Betrieb von 10 bis 14 Betten im Bereich «Schmerzmedizin» neu zu vergeben sei. Mit Eingabe vom 24. Dezember 2014 stellte die Schmerzklinik Zürich in der Folge formell das Gesuch um Aufnahme auf die Zürcher Spitalliste mit den Leistungen der «Schmerzmedizin» sowie ein Gesuch um Bewilligung zum Betrieb von Spitalbetten.

3. Eckwerte, Konzeption und Planungshorizont der Zürcher Spitallisten 2012

3.1 Rollende Planung Nach dem KVG obliegt die Spitalplanung den Kantonen. Diese haben mit ihren Spitallisten eine bedarfsgerechte Spitalversorgung sicherzu- stellen (Art. 39 KVG). Dazu wird ihnen eine periodische Überprüfung ihrer Planungen vorgeschrieben (Art. 58a KVV). Der Kanton Zürich hat diese Vorgaben in seinem Spitalplanungs- und -finanzierungsgesetz (vgl. §§ 4 ff. SPFG) umgesetzt. Danach werden die Leistungsaufträge den Spitälern erteilt, die für eine bedarfsgerechte Spi- talversorgung erforderlich sind und mit denen die Planungsziele bestmög- lich erreicht werden können. Bei verändertem Bedarf hat der Regierungs- rat die Spitalliste anzupassen. Dieses Planungssystem wird als «rollende Spitalplanung» bezeichnet und bedeutet, dass die Spitalplanung in angemessenen Abständen zu ak- tualisieren ist und die Spitalliste entsprechend überprüft werden muss

(vgl. RRB Nr. 799/2014). Dabei wird unterschieden zwischen halbjähr- lichen Aktualisierungen bestehender Leistungsaufträge einerseits und auf grössere Zeitabstände angelegten Neuplanungen mit einer umfassen- den Neuevaluation aller Leistungsaufträge anderseits. Mit den halbjährlichen Aktualisierungen der Spitalliste werden die notwendigen Anpassungen an den medizinisch-technischen Fortschritt vorgenommen. Angebots- und Nachfrageschwankungen führen bei den halbjährlichen Aktualisierungen zu keinen neuen Leistungsaufträgen, sondern sind durch die bestehenden Listenspitäler aufzufangen. Die regel- mässigen Aktualisierungen erfordern keine umfassende Versorgungsana- lyse und damit auch keine Neuevaluation der Leistungserbringer. Die Ak- tualität der Spitallisten schafft Transparenz und Sicherheit für Leistungs- erbringer, Patientinnen und Patienten, Zuweisende und Versicherer.

3.2 Planungshorizont Eine Neuauflage der Spitalplanung mit umfassender Bedarfsanalyse und Evaluation allenfalls auch bisheriger Leistungsaufträge ist nur in grösseren zeitlichen Abständen sinnvoll oder wenn Abweichungen zwi- schen der Bedarfsprognose und den tatsächlichen Entwicklungen festge- stellt werden, welche die Versorgungssicherheit gefährden. Grundsätz- lich gilt: Langfristige Leistungsaufträge schaffen Sicherheit im System. Die Erfüllung von Leistungsaufträgen kann mit grossen Investitionen in die Spitalinfrastruktur verbunden sein. Ein hoher Finanzbedarf entfällt in der Regel auf die Spitalbauten, die auf eine längere Lebensdauer geplant werden. Die Finanzierung der Gebäude erfolgt über Investitionskosten- anteile in den Fallpauschalen, was grundsätzlich langfristige Leistungs- aufträge voraussetzt. Langfristige Leistungsaufträge sind auch Voraus- setzung zur Verfolgung nachhaltiger Geschäftsstrategien, zur Gewähr- leistung der Qualität durch Kontinuität bei den Behandlungsteams und zur Verbesserung der Behandlungsabläufe. Umfassende Neuplanungen und Neuausschreibungen lösen Unsicherheit aus. Sie sind aber unerläss- lich, um die Versorgungsstruktur veränderten Verhältnissen anzupassen und den Wettbewerb zu fördern. Die Festlegung der zeitlichen Abstände solcher umfassender Planungen mit Neuausschreibungen hat diesen unterschiedlichen Interessen Rechnung zu tragen: So ist einerseits den Patientinnen und Patienten, den Leistungserbringern, den finanzieren- den Kantonen und den Versicherern eine angemessene Bestandessicher- heit und Kontinuität zu gewähren. Zu lange Planungsintervalle schaffen anderseits die Gefahr eines geschlossenen Systems mit negativen Aus- wirkungen auf Qualität und Kosten. Das KVG und das SPFG geben für umfassende Neuevaluationen bewusst keine festen Intervalle vor. Diese müssen im Rahmen der jeweiligen Versorgungslage und Planungshori- zonte bestimmt werden.

3.3 Rolle des Wettbewerbs im Rahmen der Spitalplanung Das Bundesverwaltungsgericht hat im Zwischenentscheid vom 23. Juli 2014 (C-6266/2013 betreffend Klagelegitimation des Kantons Zürich zur Anfechtung der Spitalliste Psychiatrie des Kantons Graubünden) darge- legt, welche Rolle dem Wettbewerb im Rahmen der Spitalplanung und der Spitalliste zukommt. Insbesondere hat es festgehalten, dass der vom Gesetzgeber angestrebte Wettbewerb einerseits zwischen den Listen- spitälern (innerkantonal und interkantonal) und anderseits zwischen Listenspitälern und Vertragsspitälern spielen soll. Der Wettbewerb er- setze aber nicht die kantonale Planung für eine bedarfsgerechte Spital- versorgung. Bedarfsgerecht sei die Versorgungsplanung grundsätzlich dann, wenn sie den Bedarf – aber nicht mehr als diesen – decke (E. 4.6.1). Der einer Auswahl der Spitäler notwendigerweise vorangehende Schritt der Ermittlung des zukünftigen Leistungsbedarfs erfolge nicht nach wett- bewerblichen Grundsätzen (E. 4.6.3). Alle Listenspitäler müssten be- darfsnotwendig, das heisse notwendig sein, um den Versorgungsbedarf des Kantons, der die Leistungsaufträge erteile, zu decken. Die Wahl eines nicht bedarfsnotwendigen Spitals sei nur bei Vertragsspitälern möglich, denn Vertragsspitäler seien bei der Ausgestaltung ihres Angebots frei (E. 4.6.5).

3.4 Aktualisierung der Zürcher Spitallisten 2012 Die im September 2011 verabschiedeten Zürcher Spitallisten 2012 be- ruhen auf einem Planungshorizont bis 2020 und haben die Aufgabe, den anfallenden Leistungsbedarf bis dahin abzudecken. Zu diesem Zweck wurde im Rahmen der Spitalplanung 2012 eine ausführliche Analyse der Nachfrage und des Angebots von 2003 bis 2011 und darauf aufbauend eine vertiefte Prognose unter Berücksichtigung der demografischen, epi- demiologischen und medizintechnischen Entwicklung bis 2020 durch- geführt. Dies bildete die Grundlage für das in den Zürcher Spitallisten 2012 bei der Gesamtevaluation berücksichtigte Angebot, das – auch vor dem Hintergrund von § 6 Abs. 2 SPFG – mit ausreichenden Reserven berechnet wurde. Damit bleiben sowohl die Versorgung in ausserordent- lichen Lagen als auch die Spitalwahlfreiheit gewährleistet. Die Entwick- lung der Fallzahlen und Pflegetage seit 2012 zeigt auf, dass die Bedarfs- prognose in der Spitalplanung 2012 die Entwicklung mit Ausnahme der Kinder- und Jugendpsychiatrie sowie der wohnortsnahen Rehabilitation korrekt prognostiziert hat und der Bedarf durch die bestehenden Leis- tungsaufträge gedeckt wird. Deshalb hat sich der Regierungsrat im Juni 2014 auf eine Aktualisierung der Zürcher Spitallisten 2012 beschränkt. Erst auf das Auslaufen der Planung 2012 ist somit – soweit sich die Pla-

nungserwartungen weiterhin als realistisch erweisen – eine neue Planung und Neuvergabe der Leistungsaufträge in Aussicht zu stellen. Mit diesem Vorgehen soll die notwendige Kontinuität für die nachhaltige Betriebs- politik der auf den Spitallisten geführten Leistungserbringer geschaffen werden. Bei dieser Sach- und Rechtslage ist – mit Ausnahme der Kinder- und Jugendpsychiatrie sowie der wohnortnahen Rehabilitation – eine Über- prüfung der Spitalplanung und der Spitalliste mit den bestehenden Listen- spitälern nicht in Erwägung zu ziehen. Entsprechend sind abgesehen von den erwähnten Ausnahmen derzeit keine neuen Leistungserbringer zu- zulassen. Daran vermögen auch die Vorbringen der gesuchstellenden Schmerzklinik Zürich, worauf nachfolgend im Detail einzugehen ist, nichts zu ändern.

4. Vorbringen der Schmerzklinik Die Schmerzklinik Zürich macht geltend, im Kanton Zürich bestehe kein adäquates, interdisziplinäres Angebot für Schmerzpatientinnen und -patienten, bei denen aus somatischen, psychischen oder sozialen Grün- den eine stationäre Behandlung erforderlich sei. In den bestehenden Ein- richtungen sei die Koordination der verschiedenen ärztlichen und nicht ärztlichen Diagnostiken und Therapien durch Zuteilungen von Kompe- tenzbereichen und Abläufe erschwert und zeitaufwendig und führe nicht selten zu Leerläufen. Daher sei eine Leistungsgruppe «Schmerzmedizin» zu bilden und ihr für diese Leistungsgruppe ein Leistungsauftrag zu er- teilen. Abklärungen der Gesundheitsdirektion einschliesslich einer Umfrage bei sämtlichen 25 Zürcher Akutlistenspitälern (ausgenommen die Ge- burtshäuser) haben grundsätzlich keine Versorgungslücke für die sta- tionäre Behandlung von Schmerzpatientinnen und -patienten ergeben. 15 der 25 Zürcher Akutlistenspitäler bieten spezifische Schmerzbehand- lungen und interdisziplinäre Schmerzprogramme mit spezialisierten Schmerzmedizinerinnen und -medizinern im Rahmen der bestehenden Leistungsgruppen an. Es liegt auch keine empirische Evidenz vor, dass das von der Schmerzklinik Zürich angestrebte Leistungsspektrum in Bezug auf die «Schmerzmedizin» effektiver und kostengünstiger sein soll. Entsprechend drängt sich zurzeit auch die Bildung einer neuen Leistungs- gruppe «Schmerzmedizin» jedenfalls vor einer umfassenden Neuplanung unter Beizug von Fachleuten mit anschliessender Neuausschreibung nicht auf. Das Gesuch der Schmerzklinik Zürich um Bildung einer neuen Leis- tungsgruppe «Schmerzmedizin» und um Erteilung eines Leistungsauf- trages für die Leistungen der «Schmerzmedizin» im Rahmen der Zürcher Spitalliste 2012 Akutsomatik ist deshalb abzuweisen.

Soweit die Schmerzklinik trotz fehlenden Leistungsauftrags am Ge- such um Erteilung einer Bewilligung zum Betrieb von Spitalbetten im Sinne von § 35 GesG festhalten will, ist dafür der kantonsärztliche Dienst der Gesundheitsdirektion zuständig.

Dispositiv

Auf Antrag der Gesundheitsdirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Das Gesuch der Schmerzklinik Zürich um Bildung einer neuen Leistungsgruppe «Schmerzmedizin» und um Erteilung eines Leistungs- auftrages für die Leistungen der «Schmerzmedizin» im Rahmen der Zür- cher Spitalliste 2012 Akutsomatik wird abgewiesen.

II. Gegen diesen Beschluss kann innert 30 Tagen ab Eröffnung beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde erhoben werden. Die Beschwer- deschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweis- mittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten; dieser Beschluss und die als Beweismittel angerufenen Ur- kunden sind beizulegen, soweit der Beschwerdeführer sie in Händen hat.

III. Mitteilung an die Schmerzklinik Zürich, Wallisellenstrasse 301a, 8050 Zürich (E), sowie an die Gesundheitsdirektion.

Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber:

Husi