Bankengesetz, Änderung, Schreiben an das EFD

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 5. Juni 2019

541. Bankengesetz, Änderung (Vernehmlassung)

Ausgangslage Am 8. März 2019 eröffnete das Eidgenössische Finanzdepartement das Vernehmlassungsverfahren zur Änderung des Bankengesetzes (SR 952.0). Das Bankengesetz soll in drei Themenbereichen überarbeitet werden.

Erwägungen

1. Insolvenzbestimmungen Die Insolvenzbestimmungen für Banken werden heute in der Banken- insolvenzverordnung der FINMA (SR 952.05) festgehalten. Da die Be- stimmungen weitgehende Eingriffsmöglichkeiten in die Rechte der Eig- nerinnen und Eigner sowie der Gläubigerinnen und Gläubiger der Bank vorsehen, sollen sie neu mit der notwendigen Klarheit auf Gesetzesstufe geregelt werden. Im Rahmen der Insolvenzbestimmungen wird auch das Pfandbriefge- setz (SR 211.423.4) angepasst, um das schweizerische Pfandbriefsystem im Falle der Insolvenz einer Mitgliedsbank stabil zu halten.

2. Einlagensicherung Das heutige System der Einlagensicherung hat sich gemäss erläutern- dem Bericht grundsätzlich bewährt und soll nicht infrage gestellt wer- den. In drei Bereichen hat sich jedoch Handlungsbedarf ergeben. Erstens soll die Auszahlungsfrist verkürzt werden. Zweitens soll die Finanzie- rungsart angepasst werden. Nach geltendem Recht erfolgt die Finanzie- rung der Einlagensicherung im Anwendungsfall (Ex-post-Finanzierung). International ist klar ein Trend zur Schaffung von Ex-ante-Fonds er- kennbar. Die Fondslösung ist jedoch ungleich teurer und aufwendiger und in der Schweiz gemäss erläuterndem Bericht weiterhin nicht mehr- heitsfähig. Als Alternative zu einem Ex-ante-Fonds soll das bestehende System mittels einer Hinterlegung von Wertschriften massgeblich ge- stärkt werden. Drittens ist die Maximalverpflichtung derzeit auf 6 Mrd. Franken begrenzt. Die Gesamtsumme der gesicherten Einlagen hat sich in den vergangenen Jahren jedoch erhöht. Neu wird deshalb die Maxi- malverpflichtung auf 1,6% der Gesamtsumme der gesicherten Einlagen festgelegt, wobei sie mindestens 6 Mrd. Franken betragen muss.

3. Segregierung Im Gegensatz zu den Einlagen stehen Depotwerte (beispielsweise Ak- tien und Fondsanteile) im Eigentum der Kundinnen und Kunden. Sie wer- den von Gesetzes wegen im Konkursverfahren vollständig abgesondert und herausgegeben. Damit im Konkursfall eine Absonderung des Eigen- tums der Kundin oder des Kunden erfolgen kann, müssen die genannten Werte von der Bank vom Eigenbestand und auch von den Eigentums- werten anderer Kundinnen und Kunden getrennt gehalten werden. Dies- bezüglich bestehen in der geltenden Gesetzgebung noch Lücken. Das Bucheffektengesetz (SR 957.1) soll entsprechend angepasst werden.

Auswirkungen und Beurteilung Für den Kanton Zürich als grössten Finanzplatz der Schweiz ist es ausserordentlich wichtig, die Wettbewerbsfähigkeit der Finanzinstitute zu erhalten und langfristig zu sichern. Als Standort von drei der fünf sys- temrelevanten Finanzinstituten und Eigentümer der Zürcher Kantonal- bank (ZKB) legt der Kanton Zürich zudem besonderen Stellenwert da- rauf, dass alle Finanzinstitute gleich lange Spiesse haben. Der erläuternde Bericht hält fest, dass die Kantone von der Vorlage nicht betroffen seien, abgesehen von einer allfälligen Zunahme des ge- samtwirtschaftlichen Risikos aufgrund tieferer Eigenverantwortung (vgl. Einlagensicherung nachfolgend). Entgegen dieser Aussage ist der Kan- ton Zürich als grösster Finanzplatz der Schweiz und Eigentümer der ZKB sehr wohl direkt und indirekt von den Anpassungen des Bankengesetzes betroffen:

1. Insolvenzbestimmungen Die Bestrebungen, die Insolvenzbestimmungen auf Gesetzesstufe zu verankern, werden begrüsst. Die Ausgestaltung der Insolvenzbestim- mungen ist jedoch klar auf Aktiengesellschaften ausgerichtet. Die Lö- sung scheint wenig passend für Institute mit anderen Strukturen (Ge- nossenschaften und Kantonalbanken). Für den Kanton Zürich ist es wich- tig, dass die ZKB Bail-in-Bonds emittieren kann, da nachrangige Verbind- lichkeiten von der Staatsgarantie ausgeschlossen sind und der Kanton Zürich dadurch die Risiken senken kann. Die Anpassung des Pfandbriefgesetzes wird unterstützt.

2. Einlagensicherung Gemäss erläuterndem Bericht werden mit der geplanten Stärkung des Einleger- und Anlegerschutzes die Rechtssicherheit und die Wettbewerbs- fähigkeit des Finanzplatzes Schweiz gestärkt. Es besteht jedoch das Ri- siko, dass die Akteure ihr Risikoverhalten ändern, weil die Anreize für eigenverantwortliches Handeln geschwächt werden (Moral Hazard).

Zu begrüssen sind die Verkürzung der Auszahlungsfrist, die Umstel- lung der Finanzierungsart und die Anpassung der Maximalverpflichtung. Alle drei Punkte dürften das Vertrauen in das System der Einlagensiche- rung sowie das System selbst stärken. Zudem trägt durch die neue Ex-ante-­ Komponente auch diejenige Bank zur Einlagensicherung bei, die im Sa- nierungsfall finanziert werden muss. Die Ex-ante-Komponente dürfte auch die Problematik des Moral Hazards lindern, weil sanierungsbedürftige Institute selbst Geld in der Einlagensicherung hinterlegt haben. Aus Sicht des Kantons Zürich muss jedoch die Kostenneutralität sicher- gestellt werden. Insbesondere darf es nicht zu einer doppelten Belastung für die systemrelevanten Banken im Zusammenhang mit der Too-big-to-­ fail-Regulierung kommen. Dies sollte bei der Festlegung der Risikoge- wichtungssätze berücksichtigt werden. Es ist darauf hinzuweisen, dass die Einlagensicherung nicht auf system- relevante Banken ausgelegt ist, weil die Einlagensicherung nur beim Kon- kurs einer Bank zum Tragen kommt. Systemrelevante Banken bzw. deren systemrelevante Teile werden weitergeführt, und es kommt nicht zu einer Auszahlung der Guthaben. Somit sollte eine systemrelevante Bank die Einlagensicherung gar nie in Anspruch nehmen müssen. Vor diesem Hin- tergrund sollten die Anpassungen der Einlagensicherung gerade für systemrelevante Banken kostenneutral ausfallen.

3. Segregierung Hier handelt es sich weitgehend um den gesetzlichen Nachvollzug einer bereits gängigen Praxis. Institute, welche die Segregierung noch nicht umgesetzt haben, müssen gemäss erläuterndem Bericht mit einmaligen Umstellungskosten rechnen. Wiederkehrende betriebliche Folgekosten sind gemäss Bericht nicht zu erwarten. Aus Sicht des Kantons Zürich gibt es keine Bemerkungen zur Segregierung.

Dispositiv

Auf Antrag der Finanzdirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Schreiben an das Eidgenössische Finanzdepartement (EFD) (Zustel- lung auch per E-Mail als PDF- und Word-Version an rechtsdienst@sif. admin.ch): Mit Schreiben vom 8. März 2019 haben Sie uns betreffend die Änderung des Bankengesetzes (SR 952.0) zur Vernehmlassung eingeladen. Wir dan- ken für die Gelegenheit zur Stellungnahme und äussern uns wie folgt: Für den Kanton Zürich als grössten Finanzplatz der Schweiz ist es aus­ serordentlich wichtig, die Wettbewerbsfähigkeit der Finanzinstitute zu erhalten und langfristig zu sichern. Als Standort von drei der fünf system- relevanten Finanzinstituten und Eigentümer der Zürcher Kantonalbank (ZKB) legt der Kanton Zürich zudem besonderen Stellenwert darauf, dass alle Finanzinstitute gleich lange Spiesse haben.

Der erläuternde Bericht hält fest, dass die Kantone von der Vorlage nicht betroffen seien, abgesehen von einer allfälligen Zunahme des ge- samtwirtschaftlichen Risikos aufgrund tieferer Eigenverantwortung. Wir sind entgegen dieser Aussage der Meinung, dass der Kanton Zürich als grösster Finanzplatz der Schweiz und Eigentümer der ZKB sehr wohl direkt und indirekt von den Anpassungen des Bankengesetzes betroffen ist. Zu den einzelnen Themenbereichen äussern wir uns wie folgt:

Insolvenzbestimmungen Wir begrüssen die Bestrebungen, die Insolvenzbestimmungen auf Ge- setzesstufe zu verankern. Die Ausgestaltung der Insolvenzbestimmun- gen ist jedoch klar auf Aktiengesellschaften ausgerichtet. Die Lösung scheint wenig passend für Institute mit anderen rechtlichen Strukturen (Genossenschaften und Kantonalbanken). Die Insolvenzbestimmun- gen müssten daher den unterschiedlichen rechtlichen Strukturen besser Rechnung tragen. Für den Kanton Zürich ist es zudem wichtig, dass die ZKB – wie andere Finanzinstitute – Bail-in-Bonds emittieren kann. Dies insbesondere deshalb, da nachrangige Verbindlichkeiten von der Staats- garantie ausgeschlossen sind und der Kanton Zürich dadurch die Risiken senken kann. Die Anpassung des Pfandbriefgesetzes (SR 211.423.4) unterstützen wir und haben keine Bemerkungen dazu.

Einlagensicherung Wir begrüssen die Verkürzung der Auszahlungsfrist, die Umstellung der Finanzierungsart und die Anpassung der Maximalverpflichtung. Alle drei Punkte dürften das Vertrauen in das System der Einlagensicherung sowie das System selbst stärken. Zudem trägt durch die neue Ex-ante-­ Komponente auch diejenige Bank zur Einlagensicherung bei, die im Sa- nierungsfall finanziert werden muss. Die Ex-ante-Komponente dürfte auch die Problematik des Moral Hazards lindern, weil sanierungsbedürf- tige Institute selbst Mittel in der Einlagensicherung hinterlegt haben. Aus Sicht des Kantons Zürich muss jedoch die Kostenneutralität si- chergestellt werden. Insbesondere darf es nicht zu einer doppelten Be- lastung für die systemrelevanten Banken im Zusammenhang mit der Too-big-to-fail-Regulierung kommen. Dies sollte bei der Festlegung der Risikogewichtungssätze berücksichtigt werden. Wir weisen im Weiteren darauf hin, dass die Einlagensicherung nicht auf systemrelevante Banken ausgelegt ist, weil die Einlagensicherung nur beim Konkurs einer Bank zum Tragen kommt. Systemrelevante Banken werden jedoch weitergeführt, und es kommt nicht zu einer Auszahlung

der Guthaben. Somit sollte eine systemrelevante Bank die Einlagensiche- rung gar nie in Anspruch nehmen müssen. Vor diesem Hintergrund sind wir umso mehr der Meinung, dass die Anpassungen der Einlagensiche- rung gerade für systemrelevante Banken kostenneutral ausfallen sollte. Segregierung Wir haben keine Bemerkungen zur Segregierung.

II. Mitteilung an die Geschäftsleitung des Kantonsrates, die Mitglieder des Regierungsrates sowie an die Volkswirtschaftsdirektion und die Finanzdirektion.

Vor dem Regierungsrat Die Staatsschreiberin:

Kathrin Arioli