Bundesgesetz über die Verrechnungssteuer, Änderung, Schreiben an das EFD

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 17. Juni 2020

620. Änderung des Bundesgesetzes über die Verrechnungssteuer

Erwägungen

(Vernehmlassung) Mit Schreiben vom 3. April 2020 hat das Eidgenössische Finanzdeparte- ment zur Vernehmlassung zur Änderung des Bundesgesetzes über die Verrechnungssteuer (VStG, SR 642.21) eingeladen. Nach Art. 1 VStG erhebt der Bund eine Verrechnungssteuer auf dem Ertrag beweglichen Kapitalvermögens, auf Gewinnen aus Geldspielen im Sinne des Geld- spielgesetzes vom 29. September 2017 (BGS, SR 935.51), auf Gewinnen aus Lotterien und Geschicklichkeitsspielen zur Verkaufsförderung, die nach Art. 1 Abs. 2 Bst. d und e BGS diesem nicht unterstehen, und auf Versicherungsleistungen. Sind gewisse Voraussetzungen erfüllt, kann die Verrechnungssteuer der Empfängerin oder dem Empfänger der steuerbaren Leistung zulasten des Bundes zurückerstattet werden. Für dieses Rückerstattungsverfahren sind bei juristischen Personen der Bund und bei natürlichen Personen die Kantone zuständig. Letztere werden – nicht zuletzt für ihre Aufwendun- gen im Zusammenhang mit dem Rückerstattungsverfahren bei natürli- chen Personen – gemäss Art. 2 Abs. 1 VStG mit 10% am jährlichen Rein- ertrag beteiligt. Mit den beabsichtigten Änderungen des Verrechnungssteuergesetzes sollen sowohl der Fremdkapitalmarkt als auch der Sicherungszweck der Verrechnungssteuer gestärkt werden, indem neu die Verrechnungssteuer auf Zinserträgen nur erhoben werden soll, wenn es sich bei der Anlegerin oder beim Anleger um eine inländische natürliche Person handelt. Zur Stärkung des Sicherungszwecks soll die Verrechnungssteuer nicht wie bis anhin auf inländische Zinserträge beschränkt, sondern neu auch auf ausländische Zinserträge ausgedehnt werden. Demgegenüber sollen in- ländische juristische Personen und ausländische Anlegerinnen und An- leger von der Verrechnungssteuer auf Zinsanlagen befreit werden. Ein differenzierter Steuerabzug setzt voraus, dass der Schuldnerin oder dem Schuldner ihre bzw. seine Gläubigerinnen und Gläubiger be- kannt sind, was gerade bei handelbaren Obligationen nicht der Fall ist. Aus diesem Grund soll die Pflicht zur Erhebung der Verrechnungssteuer neu an die Zahlstellen übertragen werden, die den Zinsertrag der Anlegerin oder dem Anleger (eine inländische natürliche Person) gutschreibt, wo- bei – wie erwähnt – der Verrechnungssteuerabzug sowohl auf inländi- schen als auch auf ausländischen Zinserträgen vorzunehmen ist. Bei Letz- teren sieht Art.13 Abs. 1bis E-VStG vor, dass die steuerpflichtige Zahlstelle

die Verrechnungssteuer um diejenigen ausländischen Quellensteuern kürzt, die weder rückforderbar noch anrechenbar sind. Inländische Schuld- nerinnen und Schuldner haben zudem die Wahl, ob sie von diesem Sys- temwechsel (Zahlstellenprinzip) Gebrauch machen oder im bisherigen System (Schuldnerprinzip) verbleiben wollen. Das neue System soll dabei nicht nur auf direkte Anlagen beschränkt sein, sondern auch die indirekten Anlagen (Kollektive Kapitalanlagen, strukturierte Produkte usw.) umfassen. Gemäss dem erläuternden Bericht wird der Prüfaufwand für die Kan- tone, die für die Rückerstattung der Verrechnungssteuer an natürliche Personen im Inland zuständig sind, steigen. Der Grund liegt darin, dass mit dem Zahlstellenprinzip nicht nur die Art des Ertrages, sondern neu auch der Ort der Zahlstelle massgebend ist. Zudem wird mit den aus- ländischen Zinserträgen das Rückerstattungsvolumen ausgeweitet. In finanzieller Hinsicht sind die Kantone zu 10% an den geschätzten Mindereinnahmen des Bundes aus der Verrechnungssteuer direkt betei- ligt. Gleiches gilt für Mehreinnahmen aus der Verrechnungssteuer. Nicht in direktem Zusammenhang mit dem Zahlstellenprinzip steht Art. 56 E-VStG, mit dem neu auch den Kantonen das Recht zuerkannt wird, mittels Beschwerde an das Bundesgericht zu gelangen.

Dispositiv

Auf Antrag der Finanzdirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Schreiben an das Eidgenössische Finanzdepartement (Zustellung auch als PDF- und Word-Dokument an [e-mail]. ch): Wir beziehen uns auf Ihr Schreiben vom 3. April 2020, mit dem Sie uns den Entwurf zur Änderung des Verrechnungssteuergesetzes (VStG, SR 642.21) zur Vernehmlassung unterbreitet haben. Wir danken Ihnen für die Gelegenheit zur Stellungnahme und äussern uns wie folgt: Wir erachten eine Stärkung des Fremdkapitalmarktes grundsätzlich als sinnvoll, ebenso eine Ausweitung des Sicherungszwecks der Ver- rechnungssteuer. Die in Art. 56 E-VStG vorgeschlagene Legitimation der kantonalen Verrechnungssteuerämter zur Beschwerde an das Bundesgericht begrüs- sen wir. Die Reform der Verrechnungssteuer bringt für die Kantone aber auch zusätzliche finanzielle Risiken und zusätzlichen Umsetzungsaufwand mit sich. Für diese Problemfelder sind in Zusammenarbeit mit den Kantonen zwingend Lösungen zu erarbeiten, die den nachfolgenden Überlegun- gen Rechnung tragen.

Digitalisierung und Automatisierung Aus Sicht des Kantons Zürich, der für die Rückerstattung der Verrech- nungssteuer an die natürlichen Personen zuständig ist, stehen die Auswir- kungen der Gesetzesvorlage auf die Steuerpflichtigen und die kantona- len Vollzugsbehörden im Vordergrund; dies insbesondere mit Blick auf bereits erfolgte und geplante Schritte zur Digitalisierung und Automati- sierung. In dieser Hinsicht nehmen wir einerseits gerne zur Kenntnis, dass keine neuen Meldeverfahren vorgesehen sind. Anderseits müssen wir fest- stellen, dass die beabsichtigte Reform der Verrechnungssteuer einem digi- talisierten Deklarations- und einem automatisierten Rückerstattungsver- fahren entgegensteht. Im geltenden System klassifiziert die Eidgenössische Steuerverwaltung (ESTV) praktisch jedes Wertpapier und führt die steuerlich relevanten Daten laufend elektronisch nach. Deshalb bilden diese Daten die Quelle für die durch die Steuerpflichtigen elektronisch ausgefüllten Wertschrif- tenverzeichnisse, ebenso für die elektronischen Wertschriftenprüfungs- systeme der kantonalen Steuerverwaltungen, insbesondere auch des Kan- tonalen Steueramts Zürich. Weil mit der vorgeschlagenen Reform der Verrechnungssteuer neu der Ort der Zahlstelle (Inland oder Ausland) massgebend wird, kann für die Frage, ob die Verrechnungssteuer auf Zinsen erhoben wurde, nicht mehr ohne Weiteres auf die Datenquelle der ESTV abgestellt werden. Dies wäre gegenüber heute ein grosser Nachteil für alle Steuerpflichtigen, die ihr Wertschriftenverzeichnis – das gleichzeitig in allen Kantonen auch den Rückerstattungsantrag für die Verrechnungssteuer darstellt – elek- tronisch ausfüllen. Im Rahmen der Prüfung der Rückerstattungsanträge müsste die kantonale Steuerverwaltung die Einzelbelege bei den Steuer- pflichtigen einfordern und manuell kontrollieren, ob die geltend gemachte Verrechnungssteuer auch tatsächlich abgezogen wurde. Ansonsten trägt der Kanton das finanzielle Risiko einer zu Unrecht zurückerstatteten Ver- rechnungssteuer. Ein derart belegbasiertes Rückerstattungsverfahren widerspricht nicht nur diametral der Digitalisierungsstrategie des Kantons Zürich. Vielmehr würde dies auch zu unverhältnismässig grossem Aufwand bei der kanto- nalen Steuerverwaltung führen und von den Zürcher Steuerpflichtigen kaum verstanden. Indem Art. 20d Abs. 1bis E-VStG vorsieht, dass das Zahl- stellenprinzip für die inländische Schuldnerin oder den inländischen Schuldner freiwillig ist, wird die Komplexität des gesamten Systems zu- sätzlich erhöht.

Aus diesem Grund braucht das E-VStG eine Rechtsgrundlage, das es dem Bundesrat gestattet, auf dem Verordnungsweg Vorschriften zu er- lassen, wie die inländischen Schuldnerinnen und Schuldner und die inlän- dischen Zahlstellen die Verrechnungssteuerabzüge bescheinigen müssen, damit sowohl die Digitalisierung im Allgemeinen als auch die automati- sierte Antragsprüfung der Kantone im Besonderen gewährleistet sind. In dieser Hinsicht weisen wir darauf hin, dass im Bereich der digitalisier- ten Deklaration und Prüfung von Wertschriften in den vergangenen Jah- ren wegweisende Fortschritte erzielt werden konnten. Namhafte Banken und Bankengruppen wie Credit Suisse, UBS, Raiffeisen sowie mehrere Kantonal- und Regionalbanken haben den elektronischen Steuerauszug erfolgreich eingeführt und zahlreiche kantonale Steuerverwaltungen – so auch das kantonale Steueramt Zürich – haben die elektronische Ver- arbeitung des elektronischen Steuerauszugs in ihren IT-Systemen umge- setzt. Diese Fortschritte dürfen nicht aufs Spiel gesetzt werden, sondern sind in Zusammenarbeit mit den Kantonen für eine Lösungsfindung, die im Einklang mit den Digitalisierungsbestrebungen steht, zu nutzen. Anrechnung ausländischer Quellensteuern (Art. 13 Abs. 1bis E-VStG) Gemäss dem Wortlaut von Art. 13 Abs. 1bis E-VStG kürzt die inländi- sche Zahlstelle den Verrechnungssteuerabzug um diejenigen ausländi- schen Quellensteuern, die weder rückforderbar noch anrechenbar sind. Ausländische Quellensteuern auf Zinserträgen sind jedoch nur dann weder (im Ausland) rückforderbar noch (im Inland) anrechenbar, wenn sie aus einem Land stammen, mit dem die Schweiz kein Doppelbesteuer­ ungsabkommen (DBA) abgeschlossen hat. Demgegenüber geht aus den Erläuterungen klar hervor, dass sich diese Bestimmung auf Zinserträge aus Ländern bezieht, mit denen die Schweiz ein DBA abgeschlossen hat. Der Gesetzestext muss daher im Sinne der Erläuterungen angepasst werden, damit der Gesetzeswortlaut klar zum Ausdruck bringt, dass sich eine Anrechnung ausländischer Quellen- steuern a) nur auf Zinserträge aus DBA-Staaten bezieht und b) denjeni- gen Teil der ausländischen Quellensteuer betrifft, der im DBA-Staat ver- bleibt (sogenannte Residualsteuer) bzw. in der Schweiz auf dem Wege der Steueranrechnung zurückgefordert werden kann. Der neue Verrechnungssteuerabzug würde bei ausländischen Zins- erträgen, die bereits einem Quellensteuerabzug des DBA-Quellenstaats unterliegen, zu einer steuerlichen Überbesicherung führen. Eine (teil- weise) Anrechnung solcher ausländischen Quellensteuern erscheint da- her grundsätzlich sachgerecht.

Eine (teilweise) Anrechnung ausländischer Quellensteuern an die schweizerische Verrechnungssteuer darf jedoch keinesfalls dazu führen, dass aufgrund der unterschiedlichen ausländischen Quellensteuerbelas- tungen bei der Verrechnungssteuer die einheitliche Belastung von 35% aufgegeben werden muss. Unterschiedliche Verrechnungssteuersätze wür- den sowohl eine korrekte Deklaration durch die Steuerpflichtigen massiv erschweren als auch eine automatisierte Prüfung der Rückerstattungs- anträge durch die Steuerbehörde verunmöglichen. Als möglichen Lösungsansatz schlagen wir vor, bei ausländischen Zins- erträgen aus einem DBA-Staat die heute geltende Möglichkeit der Steuer- anrechnung aufzugeben und dafür den entsprechenden Höchstsatz in den einheitlichen Verrechnungssteuersatz von 35% zu integrieren. Finanzielle Überlegungen Die Einführung einer teilweisen Zahlstellensteuer erfordert bei den Kantonen grosse Anpassungen der Informatiksysteme. So müssen nicht nur die Prüfsysteme der kantonalen Steuerverwaltungen verändert wer- den, sondern auch die elektronischen Deklarationssysteme für die steuer- pflichtigen natürlichen Personen. Dementsprechend ist es angezeigt, dass sich der Bund nicht nur an den Kosten der Zahlstellen, sondern auch an den Implementierungskosten der Kantone beteiligt. Überdies wäre es sachgerecht, wenn die Implementierungsleistungen des Bundes an die Zahlstellen bei der Bemessung der gesetzlichen Beteiligung der Kantone gemäss Art. 2 Abs. 1 VStG ausgenommen würden. Andernfalls würden sich die Kantone indirekt zu 10% an diesen Implementierungsleistungen des Bundes an die Zahlstellen beteiligen. Die im Rahmen der Vorlage geschätzten Mindereinnahmen der Kan- tone aus der Verrechnungssteuer erachten wir als plausibel. Allerdings liegt den Berechnungen ein Tiefzinsniveau zugrunde, weshalb sich die Ausfälle bei einem Anstieg des Zinsumfelds markant erhöhen werden. Was die möglichen Mehreinnahmen betrifft, erachten wir es als unsicher, ob inländische Konzerne als Folge des Zahlstellenprinzips tatsächlich ihre Obligationen neu aus dem Inland heraus begeben werden. Jedenfalls können wir keinen überzeugenden Grund erkennen, weshalb die Kon- zerne ihre über die Jahre hinweg aufgebauten und gut funktionierenden Strukturen aufgeben sollten. Übrige Reformthemen Die vorgeschlagene Gleichbehandlung direkter und indirekter Anla- gen erachten wir als grundsätzlich sachgerecht. Wir weisen jedoch dar- auf hin, dass die Komplexität der Umsetzung dieser Neuerung sowohl für die Zahlstellen als auch für die Anlegerinnen und Anleger und die kan- tonalen Steuerbehörden eine grosse Herausforderung darstellt.

Falls die vorgeschlagene Reform nicht am 1. Januar 2021 in Kraft tre- ten sollte, erachten wir eine Verlängerung der bestehenden Ausnahme- bestimmungen für Too-big-to-fail-Instrumente um zehn Jahre als sach- gerecht. Wir befürworten die Abschaffung der Umsatzabgabe auf inländischen Anleihen, ebenso den Verzicht auf Reformelemente bei der Gewinn- steuer.

II. Mitteilung an die Geschäftsleitung des Kantonsrates, die Mitglieder des Regierungsrates sowie an die Finanzdirektion.

Vor dem Regierungsrat Die Staatsschreiberin:

Kathrin Arioli