Umsetzung der 2012 revidierten Empfehlungen der Groupe d'action financière, Schreiben an das EFD

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 5. Juni 2013

630. Umsetzung der 2012 revidierten Empfehlungen der Groupe d’action financière (Vernehmlassung) Die Schweiz misst dem Erhalt eines gesunden Finanzplatzes grosse Be- deutung bei. Die Integrität ihres Finanzplatzes soll gewahrt und es soll verhindert werden, dass dieser für kriminelle Zwecke, namentlich für Geldwäscherei und Terrorismusfinanzierung missbraucht wird. Aufgrund der sich stetig wandelnden Kriminalität passt die Schweiz ihre vor mehr als 25 Jahren eingeführte Gesetzgebung regelmässig an. Die Schweiz wirkt deshalb auch aktiv seit deren Gründung 1989 in der Groupe d’action financière (GAFI) mit. Die GAFI hat Empfehlungen ausgearbeitet, die den international anerkannten Standard zur wirksamen Bekämpfung der Geldwäscherei und der Terrorismusfinanzierung bilden. Zwischen 2009 und 2012 hat die GAFI eine gründliche Überprüfung dieser Emp- fehlungen vorgenommen. Die 40 revidierten GAFI-Empfehlungen wur- den von der Schweiz im Februar 2012 gutgeheissen. Die schweizerische Gesetzgebung erfüllt zwar bereits heute die neuen Standards weitge- hend, doch braucht es noch gezielte Anpassungen, damit die schweize- rische Gesetzgebung den neuen Empfehlungen entspricht und um einige bei der Überprüfung durch die GAFI festgestellte Mängel zu beheben. Auf Bundesebene wird davon ausgegangen, dass der Gesetzesentwurf Auswirkungen auf das Bundespersonal haben wird. Zur Bewältigung des erhöhten Meldeaufkommens und der Analysen wird sich der zusätzliche Personalbedarf der Meldestelle für Geldwäscherei (Money Laundering Reporting Office Switzerland, MROS) in der Grössenordnung von zehn Vollzeitstellen bewegen. Hinzu kommen Sachmittel für den Betrieb und die Ausbildung des neu einzustellenden Personals. Ebenso bedarf es zusätzlichen Personals bei der Bundeskriminalpolizei. Aufgrund der erhöhten Anforderungen zur Beweisführung hinsichtlich der neu ge- schaffenen Steuerbetrugstatbestände ist sodann mit einem Mehrbedarf an Personal bei der Eidgenössischen Steuerverwaltung von rund zehn Personen zu rechnen. Für die Steuerverwaltungen der Kantone und der Gemeinden sollte die Vorlage zumindest in Bezug auf den Personalbestand keine Auswir- kungen zeigen. Für die Strafverfolgungsbehörden ist hingegen mit einer Zunahme der Arbeitslast zu rechnen, da nach neuem Recht alle schwe- ren Fälle, die heute mit einer Busse geahndet werden, den Strafbehör- den zu überweisen sind.

Volkswirtschaftlich wird die Vorlage Auswirkungen zeigen, indem ein gewisser Aufwand und Mehrkosten für Gesellschaften, Finanzinterme- diäre und Parteien von Kaufverträgen anfallen können, die jedoch zur- zeit nicht genau abschätzbar sind. Die wesentlichen Punkte der Vorlage sind:

Erwägungen

1. Transparenz juristischer Personen und Regelung bei den Inhaberaktien Die GAFI hat ihre Anforderungen an die Transparenz juristischer Personen geklärt, einschliesslich der Gesellschaften, die Inhaberaktien ausgeben. Bei den Gesellschaften mit Inhaberaktien besteht für die Schweiz auch Revisionsbedarf aufgrund der Empfehlungen des Global Forum über Transparenz und Informationsaustausch für Steuerzwecke. Dies hat Anpassungen im Obligationenrecht (OR; SR 220), im Kollektiv- anlagengesetz vom 23. Juni 2006 (KAG; SR 951.31) und im Strafgesetz- buch (StGB; SR 311.0) zur Folge. Es soll eine Meldepflicht der Aktionä- rin oder des Aktionärs an die Gesellschaft verankert werden, um die Transparenz nicht börsenkotierter Gesellschaften, die Inhaberaktien ausgeben, zu verbessern und zu gewährleisten, dass das Aktionärs- register nicht börsenkotierter Gesellschaften die wirtschaftlich Berech- tigten ausweist. Auch für Gesellschaften mit Namenaktien sind Bestim- mungen vorgesehen. Mit einer Änderung des Zivilgesetzbuches (ZGB; SR 210) wird die Eintragungspflicht von Stiftungen in das Handels- register ausgeweitet, damit alle Stiftungen, einschliesslich der Familien- stiftungen und der kirchlichen Stiftungen, erfasst werden.

2. Feststellung der wirtschaftlich berechtigten Person Der GAFI-Standard zur Feststellung der wirtschaftlich Berechtigten ist im Rahmen der Sorgfaltsmassnahmen der Finanzintermediäre ge- nauer gefasst worden. Es sind angemessene Massnahmen zur Feststel- lung der natürlichen Personen zu treffen, die eine juristische Person letztlich mehrheitlich kontrollieren. Das Geldwäschereigesetz (GwG; SR 955.0) wird angepasst, um auch dieses Erfordernis zu erfüllen.

3. Politisch exponierte Personen (PEP) Die GAFI-Empfehlungen erstrecken sich neu auch auf Geschäftsbe- ziehungen mit inländischen PEP sowie PEP von internationalen Organi- sationen. Das GwG wird um eine allgemeine Identifikationspflicht der PEP ergänzt. Ausserdem werden darin neu Definitionen und besondere Sorgfaltspflichten hinsichtlich der inländischen PEP und solcher von internationalen Organisationen aufgenommen.

4. Schwere Steuerdelikte als Vortaten zur Geldwäscherei In den neuen Empfehlungen verlängert die Definition der Geldwäsche- rei die Liste der Vortaten zur Geldwäscherei um die Steuerdelikte. Das führt zu Anpassungen in der Gesetzgebung auf dem Gebiet der direkten Steuern und – in begrenztem Umfang, da das Bundesgesetz über das Ver- waltungsstrafrecht (VStrR; SR 313.0) hier bereits eine Vortat kennt – der indirekten Steuern.

5. Ausweitung des Anwendungsbereichs des GwG auf den Immobiliensektor und andere Geschäftsaktivitäten Der Anwendungsbereich des GwG soll punktuell ausgeweitet wer- den auf Grundstück- und Fahrniskäufe, obwohl die revidierten GAFI- Empfehlungen dies nicht ausdrücklich vorschreiben. Das GwG wird dahingehend ergänzt, dass für die Durchführung eines Grundstück- und Fahrniskaufs ab einem bestimmten Betrag obligatorisch ein Finanz- intermediär beigezogen werden muss. Eine ähnliche Lösung wird im Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs (SchKG; SR 281.1) eingeführt.

6. Kompetenzen der Meldestelle für Geldwäscherei Die GAFI hat den Meldestellen für Verdachtsmeldungen (in der Schweiz ist dies die MROS) zum einen mehr Kompetenzen eingeräumt, um bei den Finanzintermediären zusätzliche Informationen einzuholen, und zum anderen den Standard für den Austausch von Finanzinformatio- nen unter Meldestellen geklärt. Die entsprechenden Änderungen des GwG sind bereits in den eidgenössischen Räten in Beratung (vgl. Bot- schaft des Bundesrates vom 27. Juni 2012 zur Änderung des GwG). Der vorliegende Gesetzesentwurf enthält mehrere Massnahmen, mit denen nicht nur die Wirksamkeit des Meldesystems verbessert, sondern gleich- zeitig die Verfahren für die Finanzintermediäre vereinfacht werden sol- len. Einerseits wird die interne Amtshilfebestimmung des GwG dahin- gehend ergänzt, dass die MROS in Zukunft von anderen Schweizer Behörden auf Ersuchen diejenigen Informationen erhält, die sie für die Prüfung der Verdachtsmeldungen braucht. Zudem wird die MROS dank einer zeitlich verschobenen Anwendung der automatischen Ver- mögenssperre nach GwG, die mit der Aufhebung des Melderechts ein- hergeht, für die Durchführung der Analysen von Fall zu Fall mehr Zeit zur Verfügung haben.

Dispositiv

Auf Antrag der Direktion der Justiz und des Innern beschliesst der Regierungsrat:

I. Schreiben an das Eidgenössische Finanzdepartement (Zustellad- resse: Staatssekretariat für internationale Finanzfragen, Abteilung Multi- laterales, Sektion Finanzkriminalität, Bundesgasse 3, 3003 Bern): Mit Schreiben vom 1. März 2013 haben Sie uns den Vorentwurf des Bundesgesetzes zur Umsetzung der 2012 revidierten Empfehlungen der GAFI zur Vernehmlassung unterbreitet. Wir danken für die Gelegenheit zur Stellungnahme und äussern uns wie folgt: Grundsätzlich begrüssen wir die vorgeschlagene Umsetzung der Emp- fehlungen der GAFI. Die gesetzlichen Anpassungen ermöglichen es der Schweiz, diese internationalen Standards zu erfüllen, der sich stetig wan- delnden Kriminalität wirksam entgegenzutreten und den Ruf und die Attraktivität ihres Finanzplatzes zu wahren. Daran hat der Kanton Zü- rich als massgebender Standort für Unternehmen im Finanzleistungs- bereich ein grosses Interesse. Zu den Bestimmungen im Einzelnen Transparenz von juristischen Personen (Erläuternder Bericht zur Vernehmlassungsvorlage, EB Ziff. 2.1) Empfehlung: Wir begrüssen die neu vorgeschlagenen Meldepflichten und die Pflicht zur Feststellung der wirtschaftlich berechtigten Personen durch die Finanzintermediäre. Allgemein ist aber eine griffigere Umset- zung der GAFI-Empfehlungen denkbar. Dies könnte insbesondere mit tieferen oder gar keinen Schwellenwerten erreicht werden. Weiter soll den Stiftungen die Pflicht auferlegt werden, die wirtschaftlich berechtigte Per- son festzustellen, welche die Zahlungen zur Äufnung des Stiftungs- vermögens leistete. Zudem wäre es sinnvoll, die Aufsicht über kirchliche Stiftungen und Familienstiftungen zu regeln. Im Einzelnen haben wir dazu folgende Bemerkungen: Die Aktiengesellschaft, Art. 697 i–l VE OR (EB, Ziff. 2.1.1) Der Vorentwurf schlägt im Wesentlichen vor, dass sich alle Eigentü- merinnen und Eigentümer von nicht börsenkotierten Inhaberaktien in einem Register eintragen lassen müssen. Bei der Überschreitung des Schwellenwerts von 25% des Aktienkapitals ist überdies die wirtschaft- lich berechtigte Person zu nennen, Letzteres bei Inhaber- und bei Namenaktien.

Diese Lösung erfüllt gemäss EB die Vorgabe der GAFI und des Global Forums über Transparenz und Informationsaustausch für Steuerzwecke. Die Schwelle von 25% leitet sich aus der 3. EU-Geldwäschereirichtlinie ab und garantiert, dass das Regime in der Schweiz nicht strenger ist als jenes der umliegenden Wettbewerber. Teilt man allerdings mit den GAFI-Empfehlungen (vgl. z. B. GAFI- Empfehlung 10, EB Ziff. 1.2.2.1) die Meinung, die Kenntnis der wirtschaft- lich berechtigten Person sei für die Geldwäschereibekämpfung bedeut- sam, so ist der Schwellenwert von 25% fraglich. Denn einerseits wird ein für Inhaberaktien systemwidriges, ausserordentlich aufwendiges Meldesystem eingerichtet, das jede einzelne Aktie sowie jede Aktien- eigentümerin und jeden Aktieneigentümer erfasst. Und anderseits wird dann die wesentlichste Information zur Geldwäschereibekämpfung erst ab dem Schwellenwert von 25% erhoben. Will man Sinn und Zweck der GAFI-Empfehlungen ernst nehmen, müsste die wirtschaftlich berechtigte Person stets erhoben werden. Dies gilt auch unter dem Gesichtspunkt, dass der EB die Schwelle von 25% unter Hinweis auf GAFI-Empfeh- lung 24 und Auslegungsbestimmung 14 Bst. d für zulässig erachtet. Im Übrigen geben wir zu bedenken, dass das Führen eines Verzeich- nisses mit den entsprechenden Dokumenten für die Gesellschaften einen sehr grossen Aufwand zur Folge hat, dass der Wert eines solchen Verzeich- nisses jedoch fraglich ist. Aus den Erfahrungen des Handelsregister- bereichs lässt sich sagen, dass Adressänderungen der Gesellschaft nicht immer bekannt gegeben werden. Daran ändert auch das Ruhen der mit der Inhaberaktie verbundenen Rechte nichts, denn die Gesellschaft wird regelmässig von der Richtigkeit der Angaben ausgehen und die Vermö- gensrechte gewähren. Da die vorgesehene Bestrafung mit Busse bei einer Verletzung der Meldepflicht ein vorsätzliches Unterlassen voraus- setzt, wird diese Strafandrohung sodann kaum Wirkung zeigen. Auch im Fall der GmbH schlägt der Vorentwurf vor, dass die Gesell- schafterinnen und Gesellschafter mit einer Beteiligung von mindestens 25% der GmbH die wirtschaftlich berechtigte Person bekannt zu geben haben. Will man Sinn und Zweck der GAFI-Empfehlungen ernst neh- men, so müsste die wirtschaftlich berechtigte Person stets erhoben wer- den. Die Genossenschaft, Art. 837 VE OR (EB Ziff. 2.1.3) Wenn der EB hierzu festhält, das Problem der Offenlegung der wirt- schaftlich berechtigten Personen bestehe bei der Genossenschaftsform nicht, so kann dem nicht voll zugestimmt werden. Es ist zu bedenken, dass damit eine ganze Gesellschaftsform unüberwacht bleiben würde,

bei der mit zwei Strohmännern sehr wohl eine 25%-Beteiligung erwor- ben werden kann und bei der dann die wirtschaftliche Berechtigung nicht offenzulegen ist. Mit sieben Strohmännern kann auch die grösste Gesellschaft zu 100% in einer Hand liegen, ohne dass die wirtschaftliche Berechtigung bekannt wäre. Die Stiftungen, Art. 52 Abs. 2 VE ZGB (EB Ziff. 2.1.4.1) Neu wird für kirchliche Stiftungen und Familienstiftungen eine Ein- tragungspflicht im Handelsregister vorgesehen, jedoch nicht die Fest- stellung der wirtschaftlich berechtigten Person. Auch wenn die wirt- schaftlich Berechtigten an einer Stiftung im Grunde die Stiftung selber oder die Destinatäre sind, so wäre es im Sinne der Geldwäschereibe- kämpfung interessant zu wissen, wer das Stiftungsvermögen einbrachte. Zudem stellt sich die Frage, wie vorzugehen ist, wenn ein Handels- registeramt einen Organisationsmangel feststellt (Stiftungsrat, Domizil- verlust). Bei den gewöhnlichen Stiftungen erfolgt gemäss Art. 83d ZGB eine Überweisung an die Aufsichtsbehörde. Eine solche gibt es bei den kirchlichen und den Familienstiftungen aber eben gerade nicht.

Qualifizierung der schweren Steuerdelikte als Vortaten zur Geldwäscherei (EB Ziff. 2.4) Der geltende schweizerische Geldwäschereitatbestand (Art. 305bis StGB) grenzt die Geldwäschereivortaten auf Verbrechen, d. h. auf Straf- taten ein, die mit Freiheitsstrafe von mehr als drei Jahren bedroht sind. Das heutige Recht der direkten Steuern enthält keinen Verbrechenstat- bestand und damit keine Vortat zur Geldwäscherei. Es unterscheidet zwischen der als Übertretung ausgestalteten Steuerhinterziehung und dem Vergehen des Steuerbetruges bzw. der Veruntreuung von Quellen- steuern (Art. 175, 186 und 187 Bundesgesetz über die direkte Bundes- steuer, DBG, SR 642.11, und Art. 56 Abs. 1, 59 Abs. 1 lit. 1 und 2 Bundes- gesetz über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden, StHG, SR 642.14). In verfahrensrechtlicher Hinsicht sieht das geltende Recht eine Zweiteilung vor. Die Steuerhinterziehung wird durch die kantonalen Steuerbehörden (bei schweren Steuerhinterzie- hungen teilweise unterstützt durch die Eidgenössische Steuerverwal- tung, EStV) untersucht und beurteilt. Demgegenüber wird der Steuer- betrug durch die Strafverfolgungsbehörden (Staatsanwaltschaften) untersucht und allenfalls durch die Strafgerichte beurteilt. Das Bank- geheimnis ist in den Steuerbetrugsverfahren aufgehoben, da hier die schweizerische Strafprozessordnung anwendbar ist. Empfehlung: Die vorgeschlagene Lösung zur Schaffung eines Verbre- chenstatbestands im Steuerrecht aufgrund der GAFI-Empfehlungen ist grundsätzlich zu begrüssen und erscheint als unumgänglich. Jedoch sollen die vorgeschlagenen Änderungen des DBG und des StHG aus der vorlie-

genden Vorlage herausgenommen und gemeinsam mit den ebenfalls bald vorliegenden Vorschlägen zur allgemeinen Revision des Steuerstrafrechts behandelt werden. Im Rahmen jener Vorlage sind dann auch die Empfeh- lungen der GAFI betreffend Vortat zur Geldwäscherei umzusetzen. Im Einzelnen haben wir dazu folgende Bemerkungen: «Einfacher» Steuerbetrug als Steuervergehen, Art. 186 Abs. 1 VE DBG und Art. 59 Abs. 1 VE StHG Abweichend vom bisherigen Recht, wird der Steuerbetrug neu als qualifizierte Steuerhinterziehung konzipiert, d. h., zwischen Steuerhinter- ziehung und Steuerbetrug liegt nicht mehr echte, sondern unechte Kon- kurrenz vor. Es ist zwar durchaus zu begrüssen, dass die im geltenden Recht vor- gesehene echte Konkurrenz zwischen Steuerbetrug und Hinterziehung beseitigt wird, fraglich ist jedoch, ob die GAFI-Vorlage oder ob nicht vielmehr die angekündigte Revision des Steuerstrafrechts dafür der richtige Ort ist. Dies vor allem vor dem Hintergrund, dass damit eine grundlegende Änderung vollzogen wird, die weit über die Definition eines Steuerdelikts als Geldwäschereivortat hinausgeht. Die Abschaf- fung der echten bzw. Einführung der unechten Konkurrenz hat weitrei- chende verfahrensrechtliche Konsequenzen. Die bisherige konsequente Zweiteilung des Verfahrens (Verwaltungsverfahren für die Steuerhinter- ziehung auch bei Vorliegen eines Steuerbetrugs, Strafverfahren für die Steuervergehen) wird damit aufgegeben. Die zahlreichen Ungereimt- heiten der Vorlage in Bezug auf das Verfahren (vgl. dazu nachfolgend) haben in dieser Neubeurteilung der Konkurrenzfrage ihren Ursprung.

Qualifizierter Steuerbetrug als Steuerverbrechen, Art. 186 Abs. 1bis Im Gegensatz zum «einfachen» Steuerbetrug nach Art. 186 Abs. 1 VE DBG ist der Tatbestand des qualifizierten Steuerbetrugs erfüllt, wenn der Steuerhinterziehung nicht deklarierte Steuerfaktoren von mindestens Fr. 600 000 zugrunde liegen. Gemäss den Erläuterungen des Bundesra- tes ist die vorgeschlagene Anknüpfung an Steuerfaktoren vom Bestre- ben geleitet, den Finanzintermediären ein quantitatives Kriterium für Verdachtsmeldungen in die Hand zu geben. Zur Bestimmung des Aus- masses einer Steuerhinterziehung stellt der Steuerfaktor unseres Erach- tens jedoch ein untaugliches Merkmal dar. Wenn eine Geldsumme von Fr. 600 000 verdachtsweise nicht als Einkommen (oder allenfalls nicht als Vermögen) versteuert ist, sagt dies über die Höhe der tatsächlich hin-

terzogenen Steuer noch nichts aus. Im Extremfall ist nicht einmal eine Steuerhinterziehung gegeben, weil die nicht deklarierten Steuerfakto- ren kleiner sind als das negative Einkommen gemäss Steuererklärung. Der Steuerfaktor stellt somit höchstens ein erstes Indiz für eine schwe- re Steuerstraftat (als Vortat zur Geldwäscherei) dar. Die vorgeschlagene Anknüpfung an Steuerfaktoren widerspricht im Übrigen den Erläuterungen des Bundesrates (EB Ziff. 1.2.4.4), wonach nur die durch die verbrecherische Vortat dem Fiskus entzogenen Steuern, nicht dagegen das unversteuerte Einkommen oder Vermögen als solches, Objekt einer späteren Geldwäscherei bilden können. Der vorgeschlagene Verbrechenstatbestand kann somit auch aus dieser Sicht die ihm zugedachte Rolle als Vortat für die Geldwäscherei nicht erfül- len. Soll der Verbrechenstatbestand (als Vortat zur Geldwäscherei) vom Vergehenstatbestand auf der Erfolgsseite abgegrenzt werden, führt kein Weg daran vorbei, am tatbestandsmässig definierten Erfolg anzu- knüpfen. Dieser besteht letztlich in der hinterzogenen Steuer, die auch den Massstab für die Berechnung der Hinterziehungsbusse bildet. Das Dilemma, dass dieses Kriterium für die Finanzintermediäre wenig prak- tikabel ist, wird sich nicht auflösen lassen. Im Übrigen sei noch darauf hingewiesen, dass unklar bleibt, was mit «nicht deklarierten Steuerfaktoren» gemeint ist. Infrage kommen vom Wortlaut her einerseits sowohl Einkünfte wie auch Vermögenswerte und anderseits sowohl steuerbare wie auch lediglich satzbestimmende Faktoren. Die Anwendung des Schwellenwerts von Fr. 600 000 auf Ver- mögen hätte zudem zur Folge, dass bereits die Hinterziehung eines Steuerbetrages von wenigen hundert Franken ein Verbrechen wäre. Verfahrensrecht, Art. 188 Abs. 1, 2 und 2bis VE DBG und Art. 61 Abs. 1, 2 und 3 VE StHG Die Vernehmlassungsvorlage sieht im Grundsatz nach wie vor eine Zweiteilung des Verfahrensrechts vor. Bleiben vorhandene Verdachts- gründe auf den Tatbestand der Steuerhinterziehung begrenzt, wird diese gemäss Vernehmlassungsvorlage nach wie vor durch die kantonalen Steuerbehörden (mit allfälliger Unterstützung durch die EStV bei schweren Steuerhinterziehungen) untersucht und beurteilt. Den kanto- nalen Steuerbehörden stehen weiterhin nur die Untersuchungsmittel des Steuerveranlagungsverfahrens zur Verfügung. Gegen eine Verurtei- lung wegen Steuerhinterziehung ist der verwaltungsrechtliche Rechts- mittelweg zu beschreiten. Ergibt sich dagegen ein Tatverdacht auf Steuerbetrug, so überweist die Steuerbehörde die Verfahrensakten der Strafverfolgungsbehörde. Ab diesem Zeitpunkt richtet sich das Ver- fahren (einschliesslich Rechtsmittelweg) nach den Vorschriften der

Schweizerischen Strafprozessordnung (StPO, SR 312.0). Die Zuständig- keit der Strafverfolgungsbehörden bzw. der Strafgerichte bleibt auch dann bestehen, wenn sich der Verdacht auf Steuerbetrug nicht erhärtet und nur wegen Steuerhinterziehung zu bestrafen ist. Es gehört zum Wesen eines Tatverdachts, dass im Voraus nicht er- kennbar ist, wie das Beweisergebnis nach durchgeführter Untersuchung aussehen wird. Möglich ist, dass erste Verdachtsmomente auf ein quali- fiziertes Delikt (Steuerbetrug) hinweisen, im Laufe der Ermittlungen aber nur noch Verdachtsgründe für den Grundtatbestand (Steuerhinter- ziehung) vorliegen. Umgekehrt kann sich der anfängliche Verdacht auf Verwirklichung des Grundtatbestandes im Laufe der Ermittlungen zum Verdacht auf Erfüllung des Qualifikationstatbestandes verdichten. Es er- scheint deshalb als zwingend, dass die Ermittlungen in allen Fällen nach demselben Verfahrensrecht und mit denselben Untersuchungsmitteln erfolgen. Kommen dagegen unterschiedliche Verfahrensrechte zur An- wendung, hängt das Beweisergebnis von blossen Zufällen ab. Genau dies wäre nach der vorgeschlagenen Lösung der Fall. Im Grund- satz ist vorgesehen, dass die Steuerhinterziehung von den Strafbehörden mit strafprozessualen Zwangsmitteln untersucht wird, wenn ein Verdacht auf Steuerbetrug vorliegt. Bei anfänglichem Verdacht auf Steuerhinter- ziehung soll dagegen von den Steuerbehörden mit den Mitteln des Ver- anlagungsverfahrens ermittelt werden. Dies kann zu sehr unterschied- lichen Beweisergebnissen führen. Im Strafverfahren kann eine einfache Bankanfrage der Staatsanwaltschaft zum Beweis der Steuerhinterzie- hung führen, während die Steuerbehörde, der diese Möglichkeit nicht offensteht, den Tatvorwurf fallen lassen muss. In der Vernehmlassungsvorlage wird zwar versucht, diesem System- fehler durch Korrekturen bei der Zuständigkeitsregelung ein Stück weit zu begegnen. Zum einen soll eine Überweisung der Akten bzw. eine Strafanzeige an die Strafverfolgungsbehörden (erst) «im Verfahren nach Artikel 183» (DBG) erfolgen. Dies impliziert, dass von den Steuerbe- hörden zunächst ein Strafverfahren wegen Steuerhinterziehung einzu- leiten ist. Die Einleitung hat schriftlich zu erfolgen (Art. 183 Abs. 1 DBG). Diese Regelung ist indessen ihrerseits fragwürdig. Liegt bereits vor Einleitung des Hinterziehungsverfahrens ein Verdacht auf Steuerverge- hen oder sogar Steuerverbrechen (als Vortat zur Geldwäscherei) vor, so ist die förmliche Einleitung eines Hinterziehungsverfahrens nicht nur ein Verfahrensleerlauf. Die Orientierung über den Tatverdacht könnte der betroffenen Person die Möglichkeit geben, Beweise beiseitezuschaffen. Damit würde die spätere Untersuchung der Strafverfolgungsbehörde un- nötig erschwert. An der Formulierung des geltenden Art. 188 Abs. 1 DBG

(«vermutet die kantonale Verwaltung für die direkte Bundessteuer, es sei ein Vergehen … begangen worden, so erstattet sie … Anzeige») wäre somit insoweit festzuhalten. Zum andern ist vorgesehen, nach erfolgter Überweisung der Verfah- rensakten an die Strafbehörden von einer Rücküberweisung an die Steuerbehörden auch dann abzusehen, wenn sich – nach Anwendung prozessualer Zwangsmittel – der Verdacht auf Steuerbetrug zwar nicht erhärtet, aber immerhin der Beweis der Steuerhinterziehung erbracht ist. Damit wird zwar vermieden, dass die Steuerbehörde eine Steuer- hinterziehung bestraft, die sie mit ihren Verfahrensmitteln gar nicht hätte beweisen können. Anderseits wird der Steuerbehörde die Möglich- keit eröffnet, durch Überweisung der Verfahrensakten an die Strafver- folgungsbehörde endgültig über deren Zuständigkeit zu entscheiden. Eine Rücküberweisung an die Steuerbehörde ist selbst dann nicht vor- gesehen, wenn die Strafverfolgungsbehörde von Anfang an der Ansicht sein sollte, dass der fragliche Sachverhalt nur den Verdacht auf Steuer- hinterziehung, nicht jedoch auf Steuerbetrug zu begründen vermag. Konsequenz der dargestellten Ordnung ist weiter, dass sich unter- schiedliche Rechtsmittelwege für die Steuerhinterziehungen ergeben. Beschränkt sich der Anfangsverdacht auf eine Steuerhinterziehung, ist Verwaltungsgerichtsbarkeit vorgesehen. Richtet sich der Anfangsver- dacht hingegen auf einen Steuerbetrug, untersteht die Fallbeurteilung selbst dann der Strafgerichtsbarkeit, wenn aufgrund des Beweisergebnis- ses nur noch eine Verurteilung wegen Steuerhinterziehung infrage kommt. Aus dem Gesagten ergibt sich, dass es nicht zuletzt auch dem Gebot der Rechtsgleichheit widerspricht, für die Beurteilung der Steuerhinter- ziehung unterschiedliche Verfahrensrechte mit unterschiedlichen Unter- suchungsmitteln und Rechtsmittelwegen vorzusehen. Wenn das Verhält- nis zwischen Steuerhinterziehung und Steuerbetrug neu als unechte und nicht mehr als echte Konkurrenz konzipiert wird, so ist das Verfah- rensrecht grundlegend neu zu gestalten und sind die sich daraus ergeben- den Detailfragen zu regeln. Zu klären ist etwa die Frage, was zu gesche- hen hat, wenn bezüglich derselben Steuerperiode sowohl ein Verdacht auf Steuerbetrug wie auf Steuerhinterziehung vorliegt. Eine kohärente Neuregelung des Verfahrensrechts gehört jedoch nicht in die GAFI-Vor- lage, sondern ist im Rahmen der anstehenden Steuerstrafrechtsrevision zu suchen. Angefügt sei, dass die vorgeschlagene Ordnung den vom Bundesrat vorgegebenen Eckwerten für die vorgesehene Revision des Steuerstraf- rechts widerspricht. Danach sollen die bisherigen Zuständigkeiten von der Revision unberührt bleiben. Diese Vorgabe erfolgte auch im Hin-

blick auf eine effiziente Verfolgung von Steuerhinterziehungen durch die Steuerbehörden und nimmt Rücksicht darauf, dass die Untersuchun- gen bei Steuerdelikten unter Umständen Einfluss auf die Veranlagung der Folgeperioden haben können und diese nicht über Jahre blockieren sollen. Zusammenfassende Würdigung Der vorliegende Entwurf geht über den Auftrag zur Definition der Geldwäschereivortat hinaus. Sie greift der Revision des Steuerstraf- rechts gemäss Auftrag vom 21. September 2012 vor und nimmt einen Grossteil der Revision bereits vorweg. Da an der Ausarbeitung dieser Vorlage keine Vertretung der Kantone beteiligt war, wurde auch die Vorgabe des Bundesrates unterlaufen, dass die Revision des Steuerstraf- rechts unter Einbezug der Kantone zu erfolgen hat. Die Vorschläge stehen sodann teilweise klar im Widerspruch zu den Vorgaben des Bundesrates für die Steuerstrafrechtsreform, insbesondere was die Zuständigkeit und auch die Untersuchungsmittel betrifft. Gemäss den Vorgaben des Bundesrates sollten weiterhin die Steuerbehörden für die Steuerhinterziehungen zuständig sein, weil sie über die entspre- chende Fachkompetenz verfügen und Verfahren effizient durchführen können. Zu diskutieren ist aber eine Ausweitung der Untersuchungs- mittel. Die Vorlage führt dagegen zu einer neuen Zuständigkeit für die Ahndung der Steuerhinterziehung bei Arglist. Die Festsetzung einer sol- chen völlig neuen und nicht durchdachten Zwischenlösung ist nicht sinnvoll. Der steuerstrafrechtliche Teil genügt somit den Anforderungen an eine zusammenhängende und umsetzbare Regelung nicht. Dies gilt auch für die weiteren Folgen der an sich richtigen Neuregelung der Gesetzes- konkurrenz zwischen Steuerhinterziehung (Grundtatbestand) und Steuerbetrug (qualifizierter Tatbestand). Der vorliegende Entwurf und die vom Bundesrat an seiner Sitzung vom 21. September 2012 beschlossene Revision des gesamten Steuer- strafrechts sind somit zwingend aufeinander abzustimmen.

Kompetenzen der MROS und Wirksamkeit des Meldesystems bei Verdacht (EB Ziff. 2.7) Verbesserung der verwaltungsinternen Amtshilfe, Art. 29 Abs. 2 VE GwG (EB Ziff. 2.7.1) Empfehlung: Das Verhältnis zwischen Art. 29 Abs. 2 VE GwG und Art. 101 Abs. 2 StPO soll ausdrücklich geklärt werden. Die MROS wird künftig ermächtigt, Informationen aus hängigen Strafverfahren beizuziehen. Diese allgemeine und neue Norm steht in einem offensichtlichen Spannungsverhältnis zur älteren und spezielle-

ren Bestimmung von Art. 101 Abs. 2 StPO, die bei dieser behördlichen Akteneinsicht oder Auskunftserteilung eine Interessenabwägung zu- lässt. Es stellt sich die Frage, welche Bestimmung vorgeht. Wollte man dem MROS einen schnellen und wirksamen Zugang zu den Informationen aus hängigen Strafverfahren gewähren, müsste Art. 29 Abs. 2 GwG dem Art. 101 Abs. 2 StPO ausdrücklich vorgehen. Bei Un- klarheit wird eine sorgfältige Staatsanwältin oder ein sorgfältiger Staats- anwalt nämlich, wie immer bei der heiklen Frage der Offenlegungen von Informationen, geneigt sein, ihre bzw. seine Pflicht zur Interessen- abwägung wahrzunehmen, und Art. 101 Abs. 2 StPO regelmässig den Vorrang einräumen. Trotz dieser absehbaren Schwierigkeiten beim Zugriff auf Informationen aus hängigen Strafverfahren wird Art. 101 Abs. 2 StPO sachgerechtere Lösungen hervorbringen als ein ungefiltertes Einsichtsrecht, das unseres Erachtens kaum vertretbar erscheint. Hän- gige Verfahren könnten nämlich durch ein ungefiltertes Einsichtsrecht gefährdet werden und auch der indirekte Zugang der MROS zum gan- zen Katalog strafrechtlicher Zwangsmassnahmen ist nicht wünschbar. An der vorgeschlagenen Lösung, die unseres Erachtens über Art. 101 Abs. 2 StPO führt, ist daher festzuhalten. Änderung des Meldesystems, Art. 9a und 10 Abs. 1 und 305ter Abs. 2 VE GwG (EB Ziff. 2.7.2) Empfehlung: Die Dauer der längstens möglichen Vermögenssperre nach Art. 10 VE Abs. 2 GwG ist zu verlängern. Neu vorgesehen ist eine fünftägige Verfügungssperre, die durch den Finanzintermediär im Bedarfsfall ausgelöst werden kann oder bei Über- weisung des Falles von der MROS an die Strafverfolgungsbehörde zu laufen beginnt. Diese Änderungen werden gegenüber der geltenden auto- matischen Verfügungssperre von fünf Tagen ab der Verdachtsmeldung des Finanzintermediärs begrüsst, denn die automatische Vermögenssperre erweist sich oft als sehr kurz und legt das Verfahren nicht selten zu früh offen. Die Verlängerung der Wirksamkeit der Verfügungssperre wird von den Strafverfolgungsbehörden dennoch als nicht genügend angesehen. Es ist den Strafverfolgungsbehörden in der Praxis häufig nicht möglich, in den fünf Tagen die nötigen Abklärungen für die Verhängung strafpro- zessualer Sicherungsmassnahmen zu treffen. Weil die Vortaten nicht sel- ten im Ausland erfolgen, bereitet es Schwierigkeiten, innert kürzester Frist die rechtlichen Voraussetzungen für die Sicherungsmassnahmen hinreichend zu erstellen. Ausdrücklich befürwortet wird die Aufhebung des Melderechts nach Art. 305ter GwG, da das heutige Nebeneinander von Melderecht und Meldepflicht (nach Art. 9 GwG) Verwirrung stiften kann und das Mel- derecht die Verantwortung der Finanzintermediäre schmälert.

II. Mitteilung an die Geschäftsleitung des Kantonsrates, die Mitglieder des Regierungsrates sowie die Direktion der Justiz und des Innern.

Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber:

Husi