Massnahmen des Aktionsplans Strategie Biodiversität Schweiz, Schreiben an das UVEK

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 17. Juni 2015

637. Massnahmen des Aktionsplans Strategie Biodiversität Schweiz

Erwägungen

(Vorkonsultation) Mit Schreiben vom 7. April 2015 unterbreitete das Bundesamt für Umwelt (BAFU) den Entwurf des Aktionsplans Strategie Biodiversität Schweiz (SBS) zur Vorkonsultation. Der Aktionsplan ist ein Folgeauftrag aus der Strategie Biodiversität Schweiz, die vom Bundesrat am 25. April 2012 verabschiedet wurde. Sie hat zum Ziel, die Leistungen der Natur für die ökonomische Wohlfahrt und für das menschliche Wohlergehen langfris- tig zu sichern. Sie ergibt sich aus der Biodiversitätskonvention (1992, Rio de Janeiro) und berücksichtigt den «Strategischen Plan zur Biodiversität 2011–2020» (2010, Nagoya). Die Schweiz hat sich zur Übernahme dieser Vereinbarungen verpflichtet. Gemäss Umweltbericht 2014 des Kantons Zürich nimmt die Biodi- versität weiter ab. Spezialisierte Arten verschwinden und werden durch «Allerweltsarten» verdrängt. Naturschutzmassnahmen führen zwar zu einzelnen Erfolgen, vermögen den Artenschwund jedoch nicht aufzuhal- ten. Für eine Trendumkehr sind deutlich mehr Anstrengungen nötig. Der Bericht «Umwelt Schweiz 2015» kommt für die Schweiz zur gleichen Ein- schätzung. Der Aktionsplan SBS nimmt diese fachlichen Erkenntnisse auf und soll zu einer Verstärkung der Anstrengungen führen. Die Massnahmen des Aktionsplans wurden in engem Austausch mit den Kantonen, Gemeinden und Organisationen erarbeitet und anschlies- send vom BAFU konsolidiert. Sie umfassen zum einen die Unterstützung gefährdeter Arten, die Minderung nachteiliger Nutzungen der Biodiver- sität und die Sensibilisierung für die Biodiversität. Für die Umsetzung dieser Massnahmen wird die Zeitspanne bis 2025 vorgeschlagen. Zum anderen enthalten sie den Aufbau und den Unterhalt von Schutz- und Ver- netzungsgebieten (ökologische Infrastruktur) mit einem Umsetzungs- horizont bis 2040. Der grob geschätzte Finanzbedarf des Bundes für die Umsetzung aller Massnahmen beträgt in der vorgeschlagenen Vorbereitungs- und Sanie- rungsphase bis 2020 jährlich 79 Mio. Franken und danach in der Umset- zungsphase jährlich bis 2040 rund 210 Mio. Franken. Da die Erhaltung der Biodiversität grundsätzlich eine Verbundaufgabe ist, ist davon aus- zugehen, dass bei den Kantonen Ausgaben in der gleichen Grössenord- nung anfallen. Um insbesondere die grössten Vollzugsdefizite im Bereich

Sanierung und Unterhalt bestehender Schutzgebiete zu schliessen, hat sich der Bundesrat überdies bereit erklärt, ab 2017 für Sofortmassnah- men zusätzliche Mittel von 20 bis 40 Mio. Franken zur Verfügung zu stel- len, wenn sich die Kantone in gleichem Mass beteiligen. Mit der beabsichtigen Erhöhung der Bundesmittel kommt der Bund auch einer Forderung der Bau-, Planungs- und Umweltdirektorenkon- ferenz (BPUK) nach, die das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) wiederholt darauf hin- gewiesen hat, dass sich der Bund an der Verbundaufgabe des Natur- und Landschaftsschutzes bisher finanziell nur ungenügend beteiligt hat. Zur Erhaltung und Förderung der Biodiversität im Kanton Zürich hat der Regierungsrat bereits 1995 eine kantonale Biodiversitätsstrategie in Form des Naturschutz-Gesamtkonzepts (NSGK) festgesetzt, das bis 2025 umgesetzt sein soll. Gegenwärtig erfolgt die Umsetzung gemäss dem Um- setzungsplan 2009–2015, der demnächst für die nächsten zehn Jahre er- neuert werden soll. Daneben bestehen Teilstrategien wie der kantonale Waldentwicklungsplan 2010–2025 (WEP). Die kantonalen Ziele und Massnahmen für die Naturschutz- und Waldpolitik decken sich zum grossen Teil mit dem vorliegenden Aktionsplan SBS. In gewissen Berei- chen gehen die Massnahmen des Aktionsplans als Folge des Strategie- plans von Nagoya, der auf neueren Analysen beruht, über das NSGK hi- naus. Der Aktionsplan unterstützt die Umsetzung des NSGK und des WEP, insbesondere indem er für die nötigen Finanzmittel des Bundes sorgen soll. Der Kanton Zürich erbringt bereits heute deutlich mehr Leistungen für die Biodiversität als ihm vom Bund abgegolten werden. Mit der Vorkonsultation ersucht der Bund die Kantone um eine fach- liche Beurteilung und Priorisierung der 54 vorgeschlagenen Massnah- men, welche die Kantone direkt betreffen. Zudem möchte er über die Be- reitschaft der Kantone, sich im vorgeschlagenen finanziellen und zeitli- chen Rahmen an der Umsetzung des Aktionsplans SBS zu beteiligen, Aufschluss zu erhalten. Die Vernehmlassung zum gesamten Aktionsplan SBS ist für das Früh- jahr 2016 vorgesehen. Sie wird auch die zur Umsetzung nötigen Geset- zesanpassungen und die volkswirtschaftlichen Auswirkungen enthalten.

Dispositiv

Auf Antrag der Baudirektion beschliesst der Regierungsrat:

I. Schreiben an das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (Zustelladresse: Bundesamt für Umwelt, 3003 Bern): Wir danken Ihnen für die Möglichkeit, zu den Massnahmen des Ak- tionsplans Strategie Biodiversität Schweiz (SBS), welche die Kantone in Bezug auf die Umsetzung und Finanzierung direkt betreffen, Stellung zu nehmen, und äussern uns dazu wie folgt:

Allgemeine Bemerkungen Wir begrüssen die Absicht des Bundes, die Biodiversität in der Schweiz zu erhalten und zu fördern sowie sich finanziell stärker daran zu betei- ligen. Die Erhaltung und Verbesserung der Biodiversität ist von grosser Bedeutung für die Bevölkerung und den Standort Zürich. Sie ist auch ein wichtiger Teil einer nachhaltigen Entwicklung. Die Biodiversitätsför- derung betrifft fast alle Politikbereiche und erfordert ein gemeinsames Engagement aller Beteiligten. Der Kanton Zürich verfügt mit dem erst kürzlich überprüften Natur- schutz-Gesamtkonzept und dem Waldentwicklungsplan 2010–2025 be- reits über eine Biodiversitätsstrategie auf Kantonsebene. In der Umset- zung in den vergangenen zwei Jahrzehnten konnten zahlreiche Erfolge erzielt werden. Diese Arbeiten sollen weitergeführt werden. Die Ziel- erreichung ist allerdings, vor allem ressourcenbedingt, verzögert. Der Aktionsplan SBS des Bundes soll die Anstrengungen der Kantone wür- digen und auf sie abstützen. Einen Aktionsplan, der unseren Konzepten widersprechen und nicht auf gesetzlichen Grundlagen beruhen würde, würden wir ablehnen.

Zur Frage der Finanzierung Wir begrüssen die Absicht des Bundes, sein finanzielles Engagement im Bereich Biodiversität zu verstärken. Die Vorkonsultation könnte aller- dings den Eindruck erwecken, dass der Bund dies nur dann tut, wenn sich auch die Kantone (langfristig) bereit erklären, zusätzliche Verpflichtun- gen einzugehen. Dieses Vorgehen erstaunt und ist nicht nachvollziehbar. Die Strategie Biodiversität Schweiz ist eine nationale Strategie. Es ist des- halb zuerst die Aufgabe des Bundes, seine Pflichten in diesem Bereich wahrzunehmen. Dies umfasst zum einen Massnahmen in seiner eigenen Zuständigkeit, die er unabhängig von den Kantonen vollziehen und finan-

zieren soll. Zum anderen umfasst dies die Bereitstellung von ausreichen- den Bundesmitteln im Rahmen der Verbundaufgabe. Die Kantone können dann im Rahmen der NFA-Programmvereinbarungen von diesem An- gebot nach Möglichkeiten Gebrauch machen, indem sie die gewünschten Leistungen anbieten. Im Bereich der Gewässerrevitalisierungen wird z. B. richtigerweise so vorgegangen. Der Bund hat bisher seine gesetzlichen Verpflichtungen zur finanziel- len Unterstützung der Kantone im Bereich Natur und Landschaft im Rah- men der Verbundaufgabe nur ungenügend wahrgenommen. Verschiedene Kantone haben in den vergangenen Jahren Massnahmen umgesetzt, ohne dass sich der Bund – aufgrund der unzureichenden finanziellen Ausstat- tung – substanziell daran beteiligt hätte. Die Bau-, Planungs- und Um- weltdirektoren-Konferenz (BPUK) hat das UVEK wiederholt auf diesen Missstand hingewiesen. Damit die Massnahmen des Aktionsplans ziel- führend umgesetzt werden können, sollte sich der Bund überdies künf- tig insbesondere bei der ökologischen Infrastruktur mit höheren Beiträ- gen (75%) beteiligen. Dem Kanton Zürich ist es grundsätzlich nicht möglich, sich für zusätz- liche Finanzmittel über Jahre, ja sogar Jahrzehnte, hinaus zu verpflichten. Er kann nur im Rahmen bewilligter Budgets, Projekte oder Vierjahres- programme nach NFA Zusagen machen. Im Übrigen entscheiden der Kan- tonsrat bzw. die Stimmberechtigten jedes Jahr neu über die Höhe der ein- zusetzenden kantonalen Mittel. Der Kanton Zürich gehört zu jenen Kantonen, die bereits bisher deut- lich mehr Massnahmen umgesetzt haben, als ihnen vom Bund abgegol- ten wurden. Für die kommende NFA-Periode 2016–2019 deckt das Ange- bot des Bundes (13,5 Mio. Franken) im Bereich Natur- und Landschaft nur knapp 30% des Bedarfs (35 Mio. Franken) ab, den der Kanton Zürich bei fiskalischer Äquivalenz zugute hätte. Bei den kantonalen Leistungen sind die Eigenleistungen sowie Leistungen von Gemeinden und ande- ren Sachbereichen (z. B. Sanierung Wildtierkorridore) nicht einmal ein- gerechnet. Gestützt auf die neuesten Zahlen in der Finanzplanung kann der Kanton Zürich die vorgesehenen Sofortmassnahmen und die Vor- bereitungsmassnahmen bis 2020 des Aktionsplans SBS aller Voraussicht nach budgetneutral umsetzen. Aussagen zum Zeitraum nach 2020 sind nicht möglich und nicht angezeigt.

Zu den Massnahmen im Allgemeinen Wir schätzen das Gesamtpaket von 54 Massnahmen grundsätzlich als zielführend zur Erreichung der strategischen Ziele der Strategie Biodi- versität Schweiz ein. Insbesondere werden in allen wichtigen Bereichen Massnahmen vorgeschlagen. Der Umsetzungshorizont müsste aus rein

fachlicher Sicht (Biodiversitätsschwund) kürzer sein. Aufgrund der inhalt- lichen und finanziellen Herausforderungen erscheint ein Umsetzungs- horizont von rund 20 Jahren jedoch realistisch. Die Ansprüche an den Raum nehmen ständig zu und werden immer vielfältiger. Auch die Biodiversitätsförderung ist auf ausreichend grosse und gut vernetzte Lebensräume angewiesen. Die vorausschauende und integrative Raumplanung spielt deshalb eine zentrale Rolle, und die Abstimmung mit anderen raumwirksamen Tätigkeiten ist von entschei- dender Bedeutung. Die Landwirtschaft ist der erste Bereich, für den sektorale Umwelt- ziele erarbeitet worden sind (UZL, 2010). Diese umfassen auch die Bio- diversitätsförderung. Im Kanton Zürich sind heute rund 10 200 ha Bio- diversitätsförderflächen (BFF) vorhanden, was rund 14% der landwirt- schaftlichen Nutzfläche entspricht und überdurchschnittlich viel ist. Da- mit wird der in den UZL des Bundes angestrebte Umfang von 10% bis 14% im Schweizer Mittelland in der Quantität bereits erreicht. Bei der Förderung der Biodiversität in der Landwirtschaft soll deshalb vorrangig die Qualität bestehender BFF (allenfalls mit Lageverschiebung) verbes- sert werden (vgl. insbesondere Massnahme 20). Hier besteht ein grosses Potenzial. Sollte sich dann zeigen, dass weitere Defizite bestehen, sind diese differenziert für das Offenland, den Wald und das Siedlungsgebiet auszuweisen und auszugleichen. Verschiedene Massnahmen des Aktionsplans weisen Synergien bzw. Abstimmungsbedarf mit anderen Zielsetzungen und Konzepten des Bun- des und der Kantone auf. Diese Synergien und Schnittstellen sollen all- gemein noch klarer dargestellt werden. Invasive gebietsfremde Arten können die Bemühungen zur Förderung der Biodiversität stark beein- trächtigen, weshalb die Erarbeitung einer Strategie im Umgang mit die- sen Arten in Bezug auf die Biodiversität angezeigt ist (Massnahme 35). Diese Strategie ist allerdings deutlich als Teil der umfassenden Bundes- strategie Neobiota (Postulat Vogler, 13.3636 – Stopp der Ausbreitung von invasiven gebietsfremden Arten) zu positionieren, welche die Beeinträch- tigung weiterer Schutzgüter wie die Gesundheit von Mensch und Tier, Infrastruktureinrichtungen und die Landwirtschaft zu behandeln hat. Schliesslich sollen die Leistungen, welche die Kantone bis heute für die Erhaltung und Förderung der Biodiversität erbracht haben, in geeigne- ter Form ebenfalls in den Aktionsplan SBS eingebracht werden. Massnahmen des Aktionsplans SBS können dann am besten umge- setzt werden, wenn sie in die bestehenden (allenfalls etwas erweiterten) Programmvereinbarungen integriert und vom Bund substanziell mitge- tragen werden. Wie die Prioritäten bei der Umsetzung der einzelnen Mass- nahmen gesetzt werden, ist sodann Gegenstand der Verhandlungen.

Beantwortung der Fragen der Vorkonsultation Die Antworten zu den Fragen der Vorkonsultation sind, wie gewünscht, in der beiliegenden Tabelle erfasst worden.

II. Mitteilung an die Mitglieder des Regierungsrates sowie an die Fi- nanzdirektion, die Volkswirtschaftsdirektion und die Baudirektion.

Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber:

Husi