Verordnungen des Lebensmittelrechts «Stretto 3», Revision, Schreiben an das EDI

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 21. August 2019

735. Revision von Verordnungen des Lebensmittelrechts («Stretto 3»; Vernehmlassung) Am 1. Mai 2017 trat das revidierte Lebensmittelrecht in Kraft. Das Aus- führungsrecht dazu soll in mehreren Schritten angepasst werden. Im vor- liegenden Revisionspaket hat das Eidgenössische Departement des In- nern (EDI) am 2. Mai 2019 das Vernehmlassungsverfahren zu den geplan- ten Änderungen der folgenden Verordnungen des Lebensmittelrechts eröffnet: – Lebensmittel- und Gebrauchsgegenständeverordnung (LGV, SR 817.02), – Verordnung über den Vollzug der Lebensmittelgesetzgebung (LMVV, SR 817.042), – Verordnung über den mehrjährigen nationalen Kontrollplan für die Lebensmittelkette und die Gebrauchsgegenstände (MNKPV [bisher NKPV], SR 817.032), – Verordnung über das Schlachten und die Fleischkontrolle (VSFK, SR 817.190), – Verordnung des EDI über die Höchstgehalte für Pestizidrückstände in oder auf Erzeugnissen pflanzlicher und tierischer Herkunft (VPRH, SR 817.021.23), – Verordnung des EDI über Lebensmittel für Personen mit besonde- rem Ernährungsbedarf (VLBE, SR 817.022.104), – Verordnung des EDI über Lebensmittel tierischer Herkunft (VLtH, SR 817.022.108), – Verordnung des EDI über Getränke (SR 817.022.12), – Verordnung des EDI über Nahrungsergänzungsmittel (VNem, SR 817.022.14), – Verordnung des EDI über die Höchstgehalte für Kontaminanten (Kontaminantenverordnung, VHK, SR 817.022.15), – Verordnung des EDI betreffend die Information über Lebensmittel (LIV, SR 817.022.16), – Verordnung des EDI über Lebensmittel pflanzlicher Herkunft, Pilze und Speisesalz (VLpH, SR 817.022.17), – Verordnung des EDI über neuartige Lebensmittel (SR 817.022.2), – Verordnung des EDI über die zulässigen Zusatzstoffe in Lebens- mitteln (Zusatzstoffverordnung, ZuV, SR 817.022.31), – Verordnung des EDI über den Zusatz von Vitaminen, Mineralstoffen und sonstigen Stoffen in Lebensmitteln (VZVM, SR 817.022.32),

– Verordnung des EDI über Aromen und Lebensmittelzutaten mit Aromaeigenschaften in und auf Lebensmitteln (Aromenverordnung, SR 817.022.41), – Verordnung des EDI über gentechnisch veränderte Lebensmittel (VGVL, SR 817.022.51), – Verordnung des EDI über die Hygiene beim Umgang mit Lebens- mitteln (Hygieneverordnung EDI, HyV, SR 817.024.1), – Verordnung des EDI über die Hygiene beim Schlachten (VHyS, SR 817.190.1), – Verordnung des EDI über die Hygiene bei der Milchproduktion (VHyMP, SR 916.351.021.1), – Verordnung des EDI über Trinkwasser sowie Wasser in öffentlich zugänglichen Bädern und Duschanlagen (TBDV, SR 817.022.11), – Verordnung über die Ein-, Durch- und Ausfuhr von Tieren und Tier- produkten im Verkehr mit Drittstaaten (EDAV-DS, SR 916.433.10), – Verordnung über die Ein-, Durch- und Ausfuhr von Tieren und Tierprodukten im Verkehr mit den EU-Mitgliedstaaten, Island und Norwegen (EDAV-EU, SR 916.443.11). Im Rahmen dieses Revisionspakets werden auch die Motion Bourgeois 15.4114 «Sinnvolle Vorschriften für eine Kennzeichnung ‹ohne GVO/ ohne Gentechnik hergestellt›», die Motion Munz 17.3715 «Tierhaltungs- kontrollen effizienter gestalten», die Motion Munz 18.3849 «Vermarktung von Milch aus muttergebundener Kälberaufzucht» und das Postulat Vog- ler 17.3418 «Die Hofschlachtung über den Eigengebrauch hinaus ermög- lichen» umgesetzt. Die Angleichung der schweizerischen Regelungen an das EU-Recht zwecks Vermeidung bzw. Abbau von Handelshemmnissen ist grundsätz- lich zu begrüssen. Neben gewissen technischen Details sind jedoch einige Änderungsvorschläge grundsätzlicher Art abzulehnen. Dies betrifft z. B. die Pflicht zu zusätzlichen zufälligen Kontrollen der Betriebe neben den bereits heute geltenden Grundkontrollen oder die Möglichkeit zur Hof- und Weideschlachtung über den Eigengebrauch hinaus. Falls die revidierten Lebensmittelverordnungen in der vorliegenden Form verabschiedet würden, hätten sie Auswirkungen in organisatori- scher und finanzieller Hinsicht auf die Kantone. Da die endgültigen Fas- sungen der Verordnungen noch nicht vorliegen und Unklarheiten in Be- zug auf ihre Umsetzung bestehen, können bezüglich der Auswirkungen auf den Kanton Zürich zum jetzigen Zeitpunkt noch keine konkreten Aussagen gemacht werden. Die Kosten würden in der Tendenz jedoch steigen.

Auf Antrag der Gesundheitsdirektion beschliesst der Regierungsrat: I. Schreiben an das Eidgenössische Departement des Innern, 3003 Bern (einschliesslich Vernehmlassungsformular; Zustellung auch per E-Mail als PDF- und Word-Version an [e-mail]): Mit Schreiben vom 2. Mai 2019 haben Sie uns die Entwürfe zu Verord- nungsänderungen des Lebensmittelrechts (Projekt «Stretto 3») zur Ver- nehmlassung unterbreitet. Wir danken Ihnen für die Gelegenheit zur Stellungnahme und äussern uns wie folgt:

1. Lebensmittel- und Gebrauchsgegenständeverordnung (LGV, SR 817.02) Antrag: Art. 37 Abs. 5 LGV sei wegzulassen und auf die Umsetzung der Motion Bourgeois 15.4114 «Sinnvolle Vorschriften für eine Kenn- zeichnung ‹ohne GVO/ohne Gentechnik hergestellt›» in dieser Form zu verzichten. Verschiedene Futtermittelzusätze werden durch gentechnisch ver- änderte Mikroorganismen gewonnen und sind kaum in gentechnikfreier Qualität verfügbar bzw. werden nicht mehr in gentechnikfreier Quali- tät hergestellt (z. B. Vitamin B12). Nach Art. 37 Abs. 5 LGV soll es neu möglich sein, Lebensmittel tierischer Herkunft mit dem Label «ohne Gentechnik hergestellt» auszuloben, selbst wenn die Tiere mit Futter- mitteln, die gentechnisch veränderte Organismen (GVO) enthalten, ge- füttert wurden. Eine solche Auslobung wäre inhaltlich nicht korrekt und führte zu einer Täuschung der Konsumentinnen und Konsumenten. Es entspricht der berechtigten Konsumentenerwartung, dass im Falle einer Auslobung «ohne Gentechnik hergestellt» das Futter bzw. dessen Bestandteile tat- sächlich ohne Gentechnik hergestellt wurden. Mit der ausdrücklichen Zulassung einer solchen falschen Auslobung würde der Grundsatz des Täuschungsschutzes gemäss Lebensmittelge- setz (Art. 2 und 18 LMG, SR 817.0) verletzt. Die Umsetzung der von den eidgenössischen Räten angenommenen Motion von Jacques Bourgeois (15.4114, «Sinnvolle Vorschriften für eine Kennzeichnung ‹ohne GVO/ ohne Gentechnik hergestellt›») in dieser Form auf Verordnungsstufe hätte somit keine gesetzliche Grundlage; sie würde vorab eine Anpassung des Lebensmittelgesetzes durch das Parlament bedingen. Art. 37 Abs. 5 LGV ist deshalb wegzulassen.

2. Verordnung über den Vollzug der Lebensmittelgesetzgebung (LMVV, SR 817.042)

2.1 Einheit der amtlichen Laboratorien und der amtlichen Vollzugsbehörden Antrag: In der LMVV oder zumindest in den Erläuterungen zur vor- liegenden Verordnungsänderung sei festzuhalten, dass die amtlichen Laboratorien und die Kontrollbehörden eine organisatorische Einheit bilden können und die internen Abläufe entsprechend ausgestaltet sein dürfen. Die Anpassungen der LMVV an das europäische Recht und das euro- päische Vollzugssystem könnten so verstanden werden, dass eine organi- satorische Trennung zwischen den amtlichen Laboratorien und den Voll- zugsbehörden, die für die Kontrolle der der Lebensmittelgesetzgebung unterstellten Betriebe zuständig sind, erforderlich ist. Neben Art. 59 LMVV könnte zum Beispiel der vorgeschlagene Art. 46 LMVV so ver- standen werden. Nach Art. 46 Abs. 1 LMVV haben die amtlichen Labo- ratorien die zuständigen Vollzugsbehörden zu unterrichten, wenn eine Analyse problematische Ergebnisse liefert. Die Vollzugsbehörden haben dann weitere Massnahmen zu ergreifen. Die zwingende organisatorische Trennung von amtlichen Laborato- rien und Vollzugsbehörden würde zu einer unnötigen zusätzlichen Büro- kratisierung infolge Sicherstellung des Informations- und Kenntnisflusses sowie infolge weiterer Schnittstellen führen. Dies gilt es zu vermeiden. Die heutige Einheit der amtlichen analytischen Untersuchungen und des Vollzugs des Lebensmittelrechts bzw. die Unterstellung der beiden Bereiche unter eine organisatorische Leitung ist eine herausragende Stärke des schweizerischen Systems im Vergleich zur EU. Sie bewirkt, dass die Behörden rasch und effizient handeln können. Insofern besteht kein Grund, mit den Anpassungen der Begrifflichkeiten und der Abläufe an die europäische Vollzugsverordnung das umständliche europäische System durch die Hintertür zu übernehmen und eine Trennung zwischen Labor und Vollzug einzuführen. Um das bewährte, effiziente und kostengünstige Schweizer Vollzugs- system zu erhalten, soll deshalb ausdrücklich festgehalten werden, dass die Kontrollbehörden und Laboratorien eine organisatorische Einheit bilden können und die internen Abläufe entsprechend ausgestaltet sein dürfen.

2.2 Steigender Umfang und Detaillierungsgrad der Aufgaben in der LMVV Die LMVV soll totalrevidiert werden und dabei eine neue Struktur erhalten. Der Umfang und der Detaillierungsgrad der Anforderungen an die kantonalen Vollzugsbehörden (und damit auch die kantonalen Verwaltungskosten) würden damit massiv steigen. Beispielhaft werden im Folgenden die Anforderungen an die Inspektionsdienste und an die Berichterstattung angeführt: Antrag: Art. 7 Abs. 2 LMVV sei wegzulassen und Abs. 3 wie folgt anzupassen: «3 Die Informationen nach Absatz 2 können mit dem Jahresbericht nach Artikel 21 der Verordnung vom … über den nationalen Kontroll- plan veröffentlicht werden.» Wir unterstützen den Grundsatz gemäss Art. 7 Abs. 1 LMVV, wonach die Behörden die Öffentlichkeit mindestens einmal jährlich über die Organisation und die Durchführung der Kontrollen informieren. Eine allgemeine Informationspflicht besteht bereits heute und wird in der Pra- xis auch umgesetzt. Jedoch lehnen wir die Regelung von Art. 7 Abs. 2 LMVV ab, welche die Informationsinhalte sehr detailliert vorschreibt («a. Art, Anzahl und Ergebnis der amtlichen Kontrollen; b. Art und An- zahl der festgestellten Verstösse; c. Art und Anzahl der Fälle, in denen die zuständigen Behörden Massnahmen gemäss […] ergriffen haben» usw.). Der Aufwand, um diese Informationen bereitzustellen, wäre sehr gross und würde durch das Informationsbedürfnis der Öffentlichkeit nicht gerechtfertigt. Zudem wäre die Informationstätigkeit zu starr bzw. erfolgte zu wenig situationsbezogen. Die Möglichkeit, die Informatio- nen nach Abs. 2 im Jahresbericht gemäss der Verordnung über den natio- nalen Kontrollplan zu veröffentlichen (vgl. Abs. 3), ändert nichts an der Problematik: Auch bei Nutzung dieses Publikationsmittels wären die Inhalte nach Abs. 2 mit grossem Aufwand bereitzustellen. Es ist deshalb nicht sinnvoll, die Informationspflicht mit verbindli- chen Inhaltskatalogen zu konkretisieren. Vielmehr sollen die Behörden situationsbezogen darüber informieren können, was im betreffenden Jahr von allgemeinem Interesse ist. Deshalb sollte Art. 7 Abs. 2 LMVV weg- gelassen und Abs. 3 wie beantragt angepasst werden. Antrag: Art. 13 Abs. 3 LMVV sei wegzulassen. Gemäss dem vorgeschlagenen Art. 13 LMVV müssen die Behörden zur Gewährleistung der Pflichten nach der LMVV interne Audits durch- führen oder sich einem externen Audit unterziehen. Die Audits müssen nach Art. 13 Abs. 3 LMVV zudem einer unabhängigen Prüfung unter- zogen werden.

Mit dieser Bestimmung wird neu eine externe Auditierung oder eine unabhängig (extern) geprüfte interne Auditierung vorgeschrieben. Dazu fehlt im Lebensmittelgesetz eine gesetzliche Grundlage. Zudem wider- spricht dies dem Willen des Bundesrates und der eidgenössischen Räte, die mit der neuen Lebensmittelgesetzgebung gerade diese Auditierungs- bzw. Akkreditierungspflicht für Vollzugsbehörden (im Gegensatz zur Akkreditierungspflicht für amtliche Laboratorien) aufgehoben haben.

2.3 Fehlende Information bei verstärkten Kontrollen (Art. 37 LMVV) Antrag: Art. 37 Abs. 8 LMVV sei mit einem zusätzlichen Bst. d zu ergänzen: «d. Es informiert die zuständigen kantonalen Kontrollstellen über das Kontrollergebnis.» Art. 37 Abs. 8 LMVV legt die Aufgaben des Bundesamts für Lebens- mittelsicherheit und Veterinärwesen (BLV) nach Abschluss von verstärk- ten Kontrollen bei der Einfuhr und Durchfuhr von Lebensmitteln im Luftverkehr fest. Bei diesen Aufgaben fehlt die Information der zustän- digen kantonalen Behörden über das Kontrollergebnis des BLV. Dieser Informationsfluss ist von grosser Bedeutung, um Doppelspurigkeiten zu vermeiden. Er kann verhindern, dass bereits an der Grenze kontrol- lierte Ware, die nicht beanstandet wurde, nochmals durch kantonale Stellen überprüft wird. Zudem können so Betriebe mit Mängeln in der Selbstkontrolle bereits beim Importprozess identifiziert werden.

2.4 Festlegung von Probenahme- und Untersuchungsverfahren (Art. 48 und 52 LMVV) Antrag: Art. 48 und Anhang 4 LMVV sowie die analogen Bestim- mungen in der VHK seien wegzulassen und Art. 52 LMVV sei im Sinne der nachfolgenden Begründung anpassen. Eventualiter seien Art. 48 und Anhang 4 sowie Art. 52 LMVV so zu präzisieren, dass Stichproben unterhalb der repräsentativen Probenahme nach wie vor möglich sind und dass ausschliesslich Leistungskriterien für Methoden, aber keine konkreten Methoden vorgeschrieben werden. Im vorgeschlagenen Art. 48 LMVV und Anhang 4 werden einerseits bestimmte Methoden für die Überprüfung von Waren auf unerwünschte Stoffe (Kontaminanten) festgelegt. Ausnahmen sind gemäss Art. 52 LMVV nur dann möglich, wenn keine Methoden vorgesehen sind. Ana- loge Bestimmungen finden sich in der Verordnung über Höchstgehalte für Kontaminanten (VHK, SR 817.022.15). Diese Regelung ist abzulehnen: Zwecks Erhaltung der Lebensmittel- sicherheit und zur Verhinderung von Lebensmittelbetrügen müssen die Laboratorien die Möglichkeit haben, validierte alternative Methoden

anzuwenden und auf der Grundlage der so erhaltenen Erkenntnisse ent- sprechende Massnahmen zu ergreifen. Wie verschiedene Beispiele in der Vergangenheit zeigen, werden kriminelle Machenschaften durch die Fest- legung einer bestimmten Analysenmethode stark erleichtert. Was mit den vorgeschriebenen Methoden nicht nachweisbar ist, kann nicht ent- deckt werden – der analytische Fortschritt wird so behindert und Le- bensmittelbetrug gefördert. Anderseits werden die Vollzugsbehörden mit den Verweisungen in Anhang 4 auf europäische Verordnungen (z. B. EU VO 401/2006) zur Vornahme von repräsentativen Probenahmen verpflichtet. Bei solchen Probenahmen stimmt die erhobene Menge in ihren Eigenschaften mit denen des gesamten Warenloses überein. Es ist für die Kontrolle von Lebensmitteln jedoch wichtig, dass die Vollzugsbehörde mit Stichpro- ben auch kleinere Mengen einer Charge prüfen kann. Dies nicht zuletzt deshalb, weil häufig keine Mengen vorhanden sind, die eine repräsen- tative Probenahme erlauben oder die Probenahme solch grosser Men- gen zu unverhältnismässigen Warenverlusten und Schäden im beprob- ten Warenlager und damit zu einer Kostensteigerung im Handel führen würden. Selbst wenn eine Stichprobe die rechtlichen Anforderungen an repräsentative Probenahmen nicht erfüllt, kann es sinnvoll sein, gestützt darauf im Sinne des vorsorglichen Gesundheitsschutzes angepasste Mass- nahmen zu ergreifen. Beispielsweise könnte die Inverkehrbringerin oder der Inverkehrbringer verpflichtet werden, zu belegen, dass das ganze Warenlos trotz der unsicheren Stichprobe sicher ist. Mit der vorgeschla- genen Regelung würde dies verunmöglicht.

3. Verordnung über den mehrjährigen nationalen Kontrollplan für die Lebensmittelkette und die Gebrauchsgegenstände (MNKPV, SR 817.032)

3.1 Kontrollen von Bezeichnungen gemäss Landwirtschaftsrecht entlang der gesamten Lebensmittelkette (Art. 2 Abs. 2 Bst. h MNKPV) Antrag: Art. 2 Abs. 2 Bst. h MNKPV sei in dem Sinn zu ändern, dass der Geltungsbereich der MNKPV für Bezeichnungen nach Landwirt- schaftsrecht auf die Kontrolle des Täuschungsschutzes eingeschränkt wird. Zudem sei der Begriff «gemäss Landwirtschaftsrecht» zumindest in den Erläuterungen zu konkretisieren. Die Bezeichnungen gemäss Landwirtschaftsrecht (z. B. «bio» oder ge- schützte Ursprungsbezeichnungen von Käse) werden heute von den Or- ganen der kantonalen Lebensmittelkontrolle nur hinsichtlich des Täu- schungsschutzes gemäss Lebensmittelgesetz (Art. 18 LMG) überprüft. Neu soll gemäss den Erläuterungen zur Verordnungsrevision durch die

Ergänzung von Art. 2 Abs. 2 Bst. h MNKPV die Kontrolle von Bezeich- nungen gemäss Landwirtschaftsrecht entlang der ganzen Lebensmittel- kette (Rückverfolgbarkeit) sichergestellt werden. Dies würde jedoch eine Ausdehnung der bisherigen Kontrolltätigkeit über den Täuschungsschutz hinaus bedeuten. Beispielsweise müsste neu überprüft werden, ob die spezifischen Vorgaben des Landwirtschaftsrechts zur Bezeichnung mit «bio» eingehalten werden, was massive Mehrkosten ohne nennenswerten Mehrwert verursachen würde und kaum beabsichtigt war. Damit würde überdies die Motion von Géraldine Savary (18.4411, «Private Kontroll- beauftragte. Verstärkt gegen Betrugsfälle im Bereich der geschützten Be- zeichnungen landwirtschaftlicher Erzeugnisse vorgehen») vor dem ab- schliessenden Parlamentsentscheid umgesetzt, und zwar nicht auf priva- ter Ebene, sondern sogar im Sinne einer staatlichen Kontrollaufgabe. Schliesslich ist die allgemeine Bezeichnung «gemäss Landwirtschafts- recht» zu unbestimmt und müsste zumindest in den Erläuterungen prä- zisiert werden.

3.2 Zusätzliche zufällige Kontrollen neben den Grundkontrollen (Art. 7 Abs. 2 MNKPV) Antrag: Art. 7 Abs. 2 MNKPV sei so zu überarbeiten, dass keine Pflicht zur Vornahme zusätzlicher Kontrollen besteht, solche jedoch durchge- führt werden können. Eventualiter: Falls die Anzahl der zusätzlichen Kontrollen reglemen- tiert wird, sei festzuhalten, auf welchen Zeitraum (z. B. innerhalb eines Jahres) sich diese bezieht. Gemäss Art. 7 Abs. 2 MNKPV müssen zusätzlich zu den Grundkon- trollen bei rund 2% der Betriebe zufällige Kontrollen durchgeführt wer- den. Dies steht vorab im Widerspruch zu den Erläuterungen, die aus- führen, dass zufällige Kontrollen stattfinden «können». Solche bereits heute etablierten, unverzichtbaren Zwischenkontrollen sollen sicherstellen, dass sich die Betriebe nicht zu stark am rechtlich vorgeschriebenen Kontrollrhythmus orientieren. Vorliegend wird mit Art. 7 Abs. 2 MNKPV jedoch eine zusätzliche Kontrollart mit verpflich- tendem Umfang eingeführt. Unklar bleibt dabei, innerhalb welchen Zeit- raumes 2% der Betriebe zusätzlich zu kontrollieren sind. Falls dies jähr- lich erfolgen soll, entspräche dies bei einer durchschnittlichen Kontroll- frequenz von vier Jahren einer Steigerung der Anzahl Gesamtkontrol- len um ungefähr 5% und führte zu einer ebensolchen Kostensteigerung für die Kantone. Die bisherige Praxis, wonach zusätzliche Kontrollen ohne starre Vor- gabe durchgeführt werden können, hat sich bewährt. Entsprechend ist die Formulierung von Art. 7 Abs. 2 MNKPV in dem Sinne anzupassen, dass keine zwingende Steigerung der Anzahl Kontrollen resultiert und die Vollzugsorgane flexibel bleiben.

4. Verordnung über das Schlachten und die Fleischkontrolle (SR 817.190) Sollen Hof- und Weideschlachtungen über den Eigengebrauch hinaus erlaubt werden, sind Anpassungen und Ergänzungen der vorgeschlage- nen Bestimmungen zwingend, um zu gewährleisten, dass insbesondere der Tierschutz und die Hygiene vergleichbar sind mit denjenigen in Klein- schlachtbetrieben und dass den Erwartungen der Bevölkerung entspro- chen wird.

5. Abkürzungen Antrag: Es sei für sämtliche neuen Verordnungen eine offizielle Ab- kürzung einzuführen. Es gibt nicht für alle Verordnungen eine offizielle Abkürzung, was das Zitieren der jeweiligen Erlasse insbesondere in längeren Texten erschwert.

6. Verweis auf das Vernehmlassungsformular Bezüglich der Details verweisen wir auf das beiliegende Vernehmlas- sungsformular.

II. Mitteilung an die Mitglieder des Regierungsrates, die Baudirektion und die Gesundheitsdirektion.

Vor dem Regierungsrat Die Staatsschreiberin:

Kathrin Arioli