Bezirksbehörden, Umsetzung Portfolioanalyse, Auftrag, Stellenplan

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 25. September 2019

887. Bezirksbehörden – Umsetzung Portfolioanalyse (Stellenpläne)

Erwägungen

1. Ausgangslage Der Stellenplan der Bezirksratskanzleien und derjenige der Statthal- terämter wurde letztmals mit RRB Nr. 1106/2012 festgesetzt. Hintergrund damals war die Einführung des Kindes- und Erwachsenenschutzrechts (KESR) auf den 1. Januar 2013 und die damit verbundene Aufgabenan- passung in den Bezirksratskanzleien. Aufgrund derselben wurden in den Bezirksratskanzleien insgesamt 4,7 Stellen abgebaut. Da vorwiegend bis- her vom kaufmännischen Kanzleipersonal erledigte Routineaufgaben wegfielen, die lediglich einer juristischen Schlusskontrolle unterlagen, wurden insgesamt 3,9 Stellen beim kaufmännischen Kanzleipersonal und 0,8 Stellen beim juristischen Personal aufgehoben. Mit Wirkung ab 1. Januar 2013 umfasste der Stellenplan der Bezirksratskanzleien daher 34,25 Stellen. Neben dem Stellenplan der Bezirksratskanzleien wurde im erwähnten Beschluss auch der Stellenplan der Statthalterämter auf den 1. Januar 2013 hin angepasst. Hintergrund war, dass die auf den 1. Januar 2011 in Kraft getretene Schweizerische Strafprozessordnung (StPO; SR 312.0) sowie das zum gleichen Zeitpunkt in Kraft gesetzte Gesetz über die Gerichts- und Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2010 (GOG; LS 211.1) zu einem erheblichen Mehraufwand in den Statthalter- ämtern führten. Zusätzlich stieg die Geschäftslast erheblich an. Es wur- den entsprechend insgesamt 3,2 Stellen, deren 1,45 beim kaufmännischen Kanzleipersonal sowie 1,75 beim juristischen Personal, im Stellenplan der Statthalterämter geschaffen. Mit Wirkung ab 1. Januar 2013 umfasste der Stellenplan der Statthalterämter 68,2 Stellen.

2. Entwicklungen seit 2013 In den Bezirksratskanzleien führte die Aufgabenreduktion wider Er- warten nicht zu einer Aufwandsenkung. Vielmehr nahmen die Rechts- mitteleingänge im KESR-Bereich, aber auch im Sozialwesen in der gesam- ten Bezirksverwaltung stetig zu. Neben den Fallzahlen stieg im KESR-­ Bereich aber auch der mit den Verfahren verbundene Aufwand erheblich. Dies war vor allem deshalb der Fall, weil neu die Bestimmungen des Zivilgesetzbuches (SR 210), des Einführungsgesetzes zum Kindes- und Erwachsenenschutzrecht (LS 232.3), des GOG und subsidiär auch die-

jenigen der Schweizerischen Zivilprozessordnung (SR 272) anzuwenden sind. Ebenso müssen vermehrt einlässlich begründete Zwischenentscheide gefällt werden. Da es sich gerade bei den KESR-Fällen oft um dringliche Fälle mit einschneidenden Konsequenzen wie Fremdplatzierungen von Kindern, Besuchsrechte von Eltern sowie oftmals um schwere Eingriffe in die persönliche Freiheit handelt, ist die Verfahrensdauer im Interesse aller am Verfahren beteiligten Personen so kurz wie möglich zu halten. In den Statthalterämtern war zwar mit einer mit Einführung der StPO verbundenen Aufwandsteigerung gerechnet worden. Diese fiel aber ins- besondere aufgrund des eingeführten Anklageprinzips wesentlich stär- ker aus als erwartet. Fälle, die durch das Gericht beurteilt werden müssen, erfordern einen ausführlichen Strafbefehl. Die Anforderungen der Ge- richte an einen solchen habe in den letzten Jahren stetig zugenommen. Zusätzlich sind die Fallzahlen in den Statthalterämtern seit 2012 (ins- gesamt 54 500 Neueingänge) auf insgesamt 71 706 Neueingänge im Jahr 2018 angestiegen. Dies entspricht einer Zunahme von rund 31% für den genannten Zeitraum. Der starke Anstieg der Neueingänge führte trotz steigender Erledigungen (66 268 im Jahr 2018 gegenüber 54 212 im Jahr 2012) auch zu einem Anstieg der Pendenzen auf 13 008 im Jahr 2018 (ge­ genüber 5887 im Jahr 2012), was einer Zunahme von rund 120% entspricht. Die stetig gestiegene Anzahl von Neueingängen kann hauptsächlich zwei- fach erklärt werden: einerseits mit dem Ausbau der Verkehrsüberwa- chungssysteme, etwa semistationärer Geschwindigkeitsmessanlagen oder Rotlichtkameras, und anderseits mit den veränderten Bedingungen in der Polizeiarbeit. So wurden etwa die Kommunalpolizeien ausgebaut, bei der Kantonspolizei der Sollbestand erreicht und technisch bedingt Effizienz- steigerungen erzielt. Aufgrund dieser Tatsachen kann ein wesentlicher Rückgang der Geschäftszahlen auf das Niveau früherer Jahre praktisch ausgeschlossen werden. Um die grössten Belastungsspitzen in der Bezirksverwaltung zu bre- chen und weiterhin einen ordentlichen Geschäftsgang in den Statthalter- ämtern und Bezirksratskanzleien sicherzustellen, mussten in den vergan- genen Jahren immer wieder Aushilfsstellen geschaffen werden. Insgesamt bestehen in den Statthalterämtern gegenwärtig 4,4 Aushilfsstellen und in den Bezirksratskanzleien deren 4,6.

3. Portfolioanalyse 2018 wurde KPMG beauftragt, im Rahmen der Studie «Bezirksbehör- den Portfolioanalyse 2018» den aktuellen Mittelbedarf in der Bezirks- verwaltung zu untersuchen. Übergeordnete Ziele des Auftrags waren, für die Statthalterämter und die Bezirksratskanzleien eine Grundlage für die Entscheide zu den erforderlichen personellen Mitteln vorzulegen sowie

Handlungsfelder für eine Optimierung und Weiterentwicklung der Be- zirksbehörden vor dem Hintergrund der heutigen Herausforderungen zu identifizieren. Im Rahmen des erwähnten Auftrags führte KPMG eine Aufgaben- und Kapazitätsanalyse durch, um in einem ersten Schritt Transparenz bezüglich des Personalaufwands in den Bezirken zu erlangen. Abgestellt wurde dabei für die Statthalterämter auf die Zahlen aus dem Jahr 2017 und für die Bezirksratskanzleien auf einen 5-Jahres-Durchschnitt. Um die gemeinsamen Herausforderungen und bezirksspezifische Bedürfnisse auf- zunehmen, wurden im nächsten Schritt je Bezirk vier qualitative persön- liche Interviews geführt. Durch die beschriebenen Analysen konnten ins- gesamt acht Schlüsselthemen identifiziert werden, welche im Anschluss vertieft auf Optimierungs- und Weiterentwicklungspotenzial hin unter- sucht wurden. Dabei zeigte sich, dass in einzelnen Bereichen noch Verbes- serungsmöglichkeiten bestehen. Insgesamt kommt die Studie zum Schluss, dass die Organisationen und Strukturen in der Bezirksverwaltung aufgrund des starken Wachstums der Geschäftsfälle an ihre Grenzen kommen. Sie empfiehlt, die bis anhin in der Bezirksverwaltung geschaffenen Aushilfsstellen in unbefristete Stel- len umzuwandeln. Daneben sollen, um die unterschiedliche Belastungs- situation in den einzelnen Bezirken auszugleichen, stellenneutral Stellen in den Bereichen Straffallbearbeitung sowie Buchhaltung und Control- ling umverteilt werden. Schliesslich wird darüber hinaus für den Bereich der Bezirksratskanzleien die Schaffung von 2,0 zusätzlichen Stellen als notwendig erachtet.

4. Optimierungspotenzial Die Analyse durch KPMG hat aufgezeigt, dass in einigen Bereichen noch Verbesserungsmöglichkeiten in den Statthalterämtern und Bezirks- ratskanzleien besteht. So wurden etwa im Bereich der «Straffallbearbeitung» in den Statt- halterämtern erhebliche Produktivitätsunterschiede festgestellt. Während im produktivsten Statthalteramt pro Jahr und Vollzeitäquivalent (FTE) 2900 Straffälle erledigt werden konnten, waren dies im Statthalteramt mit der geringsten Produktivität 1150 Straffälle. Über sämtliche Statthalter- ämter gesehen wurden 2017 im Schnitt pro FTE 1650 Straffälle abge- schlossen. Im Zusammenhang mit den erwähnten Produktivitätsunter- schieden schlägt KPMG einerseits eine Detailanalyse zu den Prozessen in der Straffallbearbeitung sowie die Herleitung einer «Best-Practice» zur Steigerung der durchschnittlichen Produktivität vor. Anderseits sollen in Orientierung an den Produktivitätsdurchschnittswert stellenneutral Stellen zwischen den Bezirken umverteilt werden, um der unterschied- lichen Belastung der Statthalterämter Rechnung zu tragen.

Grosse Produktivitätsunterschiede wurden auch im Bereich «Be- arbeitung Bussenbezugsmassnahmen im Statthalteramt» festgestellt. Die Spanne betrug dort 3650 bis 11 750 Bussenbezugsmassnahmen pro FTE. Durchschnittlich wurden jährlich 8400 Bussenbezugsmassnahmen pro FTE bearbeitet. Ähnlich wie bei der Straffallbearbeitung empfiehlt KPMG eine Detailanalyse zu den Prozessen, die Herleitung einer «Best-­ Practice», die sich an den produktivsten Bereichen orientiert, sowie die Umverteilung von Mitteln zugunsten der heute stark belasteten Bezirke. Zur Möglichkeit einer organisatorischen Zusammenlegung von Buchhal- tung und Controlling über die gesamte Bezirksverwaltung konnte KPMG keine abschliessende Empfehlung abgegeben. Neben der Empfehlung, in den beiden erwähnten Bereichen «Straf- fälle» und «Bearbeitung Bussenbezugsmassnahmen im Statthalteramt» jeweils Detailanalysen der Prozesse vorzunehmen, regt KPMG dies auch allgemein für die «interne Organisation» in den Bezirken an. So soll ein Quervergleich über die zwölf Bezirke im Hinblick auf die Umschreibung von Aufgaben, Kompetenzen und Verantwortlichkeiten im Detail durch- geführt und damit der Wissenstransfer zwischen den Bezirken gefördert werden. In die Analyse einbezogen werden soll ebenfalls das Thema Unterschriftenpraxis. Eine (zumindest zeitweise) Zentralisierung wurde für die Verlust- scheinbewirtschaftung angeregt. Im September 2018 bestanden in den Be- zirksverwaltungen rund 37 000 offene Verlustscheine mit einem Volumen von rund 15,3 Mio. Franken, wobei davon rund 50% auf den Vollzug ent- fallen («Bussenanteil») und rund 50% auf den «Gebührenanteil». Die Ver- lustscheinbewirtschaftung erfolgt heute grundsätzlich durch die Rech- nungsführenden in den Bezirken neben dem täglichen Geschäft. Eine Auslagerung wurde aufgrund der Notwendigkeit der Aufspaltung des In- kassos von Bussen und Verfahrenskosten als unzweckmässig beurteilt (vgl. RRB Nr. 754/2017). Um eine weitere Zunahme der Verlustscheine und die Verjährung von hohen Forderungsbeiträgen zu verhindern, regt KPMG an, die Beschäftigung einer «Springerin» oder eines «Springers» zur Verlustscheinbewirtschaftung zu prüfen. Dies zumindest so lange, bis sich der Saldo der Verlustscheine über alle Bezirke hinweg erheblich verringert hat und die übrig gebliebenen Verlustscheine neben dem Tages- geschäft bewirtschaftet werden können. Verbesserungsmöglichkeiten wurde schliesslich auch im Zusammen- hang mit dem Wissensmanagement ausgemacht, dem gerade in einer de- zentralen Organisation eine massgebliche Rolle zukommt. Diesbezüglich wird empfohlen, verschiedene Ansatzpunkte für den Aufbau eines Wis- sensmanagements zu prüfen, wie etwa die Bestimmung der wichtigsten Themen und Abläufe pro Funktion innerhalb einer bezirksübergreifen-

den Arbeitsgruppe und Festhalten der wichtigsten Informationen als Grundlage für Stellvertretungen oder Einarbeitung neuer Mitarbeiten- der und die Prüfung von möglichst mittelschonenden Austausch-Plattfor- men zwischen Mitarbeitenden gleicher Funktion (beispielsweise über den Einsatz von ZH Connect). Auf diese Weise soll eine Grundlage zur Erarbeitung von Best-Practice geschaffen und das Potenzial einer zentra- len thematischen Aufarbeitung der aktuellen Rechtsprechung und Ver- teilung an Bezirke sichergestellt werden.

5. Umsetzung der Empfehlungen Aufgrund der Entwicklung der Falleingänge und Pendenzen in den Statthalterämtern und Bezirksratskanzleien seit 2013 mussten immer wieder Aushilfsstellen geschaffen werden. Die Studie der KPMG kommt klar zum Schluss, dass die bestehenden Aushilfsstellen dauerhaft benö- tigt werden, um ein rechtmässiges Funktionieren der Bezirksverwaltung gewährleisten zu können. Entsprechend sind die insgesamt 9,0 bestehen- den Aushilfsstellen in den ordentlichen Stellenplan der Statthalterämter bzw. der Bezirksratskanzleien überzuführen. Gleichzeitig mit der erwähnten Überführung sind, ebenfalls der Emp- fehlung aus der Studie folgend, Stellen stellenneutral zwischen den Be- zirken zu verschieben. Um den Veränderungen in den einzelnen Bezirken künftig rascher Rechnung tragen zu können, wird der Stellenplan künf- tig nur noch auf Leistungsgruppen-Ebene (Leistungsgruppen Nrn. 2261, Statthalterämter, und 2251, Bezirksräte) geführt. Die Bezirke werden er- mächtigt, innerhalb der jeweiligen Leistungsgruppe bestehende Stellen stellen- und punkteneutral zu verschieben. Soweit KPMG die Schaffung von 2,0 zusätzlichen neuen Stellen in den Bezirksratskanzleien empfiehlt, erscheint es angebracht, vorerst das fest- gestellte Optimierungspotenzial im Detail zu analysieren und auszuschöp- fen, bevor neue unbefristete Stellen geschaffen werden. Ein besonderes Augenmerk ist dabei allgemein auf die mit der digitalen Transformation einhergehenden Möglichkeiten und auf Robotics im Besondern zu legen. Um die Bezirke dabei zu unterstützen, die entsprechenden Abklärun- gen vorzunehmen, werden befristet für zwei Jahre 1,0 Stellen Juristische/r Sekretär/in geschaffen.

6. Erforderliche Stellen Im Stellenplan der Bezirksratskanzleien wurden 3,8 Aushilfsstellen- stellen in der Richtposition Juristische/r Sekretär/in LK 20 VVO sowie deren 0,8 in der Richtposition Adjunkt/in LK 18 VVO geschaffen. Im Stel- lenplan der Statthalterämter wurden 1,7 Aushilfsstellen in der Richt- position Juristische/r Sekretär/in LK 20 VVO, 1,2 Aushilfsstellen in der

Richtposition Adjunkt/in LK 18 VVO und 1,5 Aushilfsstellen in der Richt- position Verwaltungssekretär/in LK 12 VVO geschaffen. Werden die ent- sprechenden Aushilfsstellen nun in den ordentlichen Stellenplan über- geführt, handelt es sich bei sämtlichen Stellen um Stellenaufstockungen. Eine Einreihungsprüfung ist demnach nicht erforderlich. Die Einreihung der in den Bezirksratskanzleien zusätzlich, befristet auf zwei Jahre, zu schaffenden 1,0 Stellen in der Richtposition Juristische/r Sekretär/in LK 20 VVO wurde vom Personalamt geprüft und wird von diesem unterstützt.

7. Finanzierung Die erforderlichen finanziellen Mittel für die bestehenden Aushilfs- stellen sind im Budgetentwurf 2020 und im KEF 2020–2023 (Fr. 1 245 000 jährlich) enthalten. Die 1,0 neu zu schaffenden befristeten Stellen sind im Budgetentwurf 2020 nicht enthalten und sind in den KEF 2021–2024 aufzunehmen (Fr. 150 000 jährlich). Falls eine Kompensation innerhalb des Budgetkredits nicht gelingt, führt dies im Jahr 2020 zu einer Kredit- überschreitung.

Dispositiv

Auf Antrag der Direktion der Justiz und des Innern beschliesst der Regierungsrat:

I. Die Direktion der Justiz und des Innern wird beauftragt, zusammen mit der Bezirksverwaltung vertiefte Abklärungen zum Optimierungs- potenzial gemäss Ziff. 4 der Erwägungen vorzunehmen und dem Regie- rungsrat bis 30. November 2020 Bericht zu erstatten.

II. Im Stellenplan der Bezirksratskanzleien werden mit Wirkung ab 1. Januar 2020 bisher befristete Stellen wie folgt in unbefristete Stellen umgewandelt: Stellen Richtposition Klasse VVO 3,8 Juristische/r Sekretär/in 20 0,8 Adjunkt/in 18

III. Im Stellenplan der Statthalterämter werden mit Wirkung ab 1. Ja- nuar 2020 bisher befristete Stellen wie folgt in unbefristete Stellen um- gewandelt: Stellen Richtposition Klasse VVO 1,7 Juristische/r Sekretär/in 20 1,2 Adjunkt/in 18 1,5 Verwaltungssekretär/in 12

IV. Im Stellenplan der Bezirksratskanzleien wird mit Wirkung ab 1. Ja- nuar 2020, befristet bis 31. Dezember 2021, die folgende Stelle neu geschaf- fen: Stelle Richtposition Klasse VVO 1,0 Juristische/r Sekretär/in 20

V. Mitteilung an die Finanzdirektion und die Direktion der Justiz und des Innern.

Vor dem Regierungsrat Die Staatsschreiberin:

Kathrin Arioli