Strategie der Schweiz zu invasiven gebietsfremden Arten, Schreiben an das UVEK

Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 28. Oktober 2015

999. Strategie der Schweiz zu invasiven gebietsfremden Arten (Anhörung) Mit Schreiben vom 14. August 2015 unterbreitete das Eidgenössische De- partement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) eine Strategie der Schweiz zu invasiven gebietsfremden Arten zur An- hörung.

A. Ausgangslage Als invasive gebietsfremde Arten (Neobiota) werden Tiere, Pflanzen, Pilze und Mikroorganismen bezeichnet, die durch absichtliche oder un- absichtliche menschliche Tätigkeiten aus ihrem natürlichen Verbreitungs- gebiet in andere Kontinente gebracht werden und von denen bekannt ist oder angenommen werden muss, dass sie durch ihre Ausbreitung in der Schweiz Schäden anrichten. Die betroffenen Schutzgüter umfassen neben der biologischen Vielfalt und Ökosystemleistungen insbesondere auch die Gesundheit von Mensch und Tier, den Ertrag aus Wald- und Forst- wirtschaft, Infrastruktureinrichtungen sowie den Schutz von privatem Eigentum. Invasive gebietsfremde Pflanzen (Neophyten) breiten sich be- vorzugt entlang von Flussläufen und von Strassen- und Bahnnetzen aus. Sie verdrängen die einheimische Flora und gedeihen vor allem auf zu- vor gestörten Bodenflächen, die im Rahmen von Bauvorhaben oder Re- naturierungen eigens zur Förderung der biologischen Vielfalt angelegt worden sind. Auch gebietsfremde Tiere (Neozoen) verdrängen einheimi- sche Arten (Fische, Eichhörnchen). Sie können aber auch Krankheiten übertragen (Mücken, Krebse) oder die land- und forstwirtschaftliche Pro- duktion gefährden. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) hat 2006 für die Schweiz rund 800 gebietsfremde Arten aufgelistet, wovon rund 100 Arten als invasiv einstuft wurden.

B. Rechtsgrundlagen für Massnahmen gegen invasive gebietsfremde Arten – Rechtsgrundlagen für Massnahmen gegen invasive gebietsfremde Arten finden sich in unterschiedlichem Regelungsgrad in zahlreichen Geset- zen und Verordnungen in den Bereichen Umweltschutz, Natur- und Heimatschutz, Landwirtschaft, Jagd, Wasserbau und Gewässerschutz. 2008 wurde die Freisetzungsverordnung vom 10. September 2008 (FrSV,

SR 814.911) mit Bestimmungen ergänzt, um Lücken beim Vollzug im Bereich invasive gebietsfremde Arten zu schliessen. Es wurden Mass- nahmen zur Prävention eingefügt, damit die absichtliche Freisetzung von gefährlichen Arten möglichst verhindert werden kann. Insbeson- dere wurde auch der Umgang mit einigen der gefährlichsten Arten ver- boten. Für Bekämpfungsmassnahmen stehen eher schwache rechtliche Grundlagen zur Verfügung. Zudem werden diese von vielen Kantonen bisher auch noch kaum angewendet. Das BAFU sorgt für ein Monito- ringsystem für gebietsfremde Arten und koordiniert Bekämpfungs- massnahmen zwischen den Kantonen. Die Kantone sind zuständig für die Umsetzung, Kontrollen und kantonale Koordination der Massnah- men. 2007 gründeten die Konferenz der Vorstehenden der Umwelt- schutzämter und die Konferenz der Beauftragten für Natur- und Land- schaftsschutz eine zentrale Arbeitsgruppe invasive Neobiota mit dem Ziel, die nationalen Aufgaben zu koordinieren und insbesondere zu- sammen mit Branchenvertretungen gangbare Lösungen umzusetzen. – Die Europäische Union (EU) veröffentlichte 2004 eine Strategie des Europarates zu invasiven gebietsfremden Arten. Auf den 1. Januar 2015 wurde diese Strategie in der EU mit der Verordnung Nr. 1143/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates über die Prävention und das Management der Einbringung und Ausbreitung invasiver gebietsfrem- der Arten in Kraft gesetzt. Auf Anfang 2016 soll in der EU eine Arten- liste bekannt gegeben werden, die auch Auswirkungen auf die Schweiz haben wird. – Der Kanton hat mit RRB Nr. 1141/2009 betreffend Massnahmenplan «Invasive gebietsfremde Organismen» 2009–2012 und Verfügung der Baudirektion Nr. 757/2014 betreffend Massnahmenplan «Invasive ge- bietsfremde Organismen» 2014–2017 Grundlagen zum kantonalen Vor- gehen mit Bezug auf invasive gebietsfremde Arten erlassen. In einem darauf abgestützten Jahresprogramm werden die Tätigkeiten der rund 15 betroffenen Fachstellen geplant und umgesetzt.

C. Strategie der Schweiz zu invasiven gebietsfremden Arten Die Bemühungen von Bund und Kantonen gegen die invasiven gebiets- fremden Arten waren bisher nicht ausreichend. Viele gebietsfremde Pflan- zen und Tiere verbreiten sich beinahe ungebremst. Wie dagegen vorgegan- gen werden soll, ist heute zwischen den Beteiligten wenig abgesprochen. Es fehlte an einer übergeordneten Strategie des Bundes für gebietsfremde Arten, welche die verschiedenen Schutzziele, Akteure und Vollzugsins- trumente flächendeckend umfasst. Das BAFU nahm vor vier Jahren Ar- beiten für eine nationale Strategie zu invasiven gebietsfremden Arten auf.

Die Ergebnisse liegen nun einerseits als Bericht vor und sollen auch in die Stellungnahme des Bundesrates zum Postulat 13.3636 von Paul Vogler betreffend Stopp der Ausbreitung von invasiven gebietsfremden Arten einfliessen. Sie werden vom BAFU als Teil des Aktionsplans zur Biodiver- sitäts-Strategie des Bundes betrachtet.

D. Bewertung der Strategie Grundsätzlich ist die vorgelegte Strategie der Schweiz zu invasiven gebietsfremden Arten mit 29 Massnahmen zu begrüssen. Die Kantone warten seit Erlass der Freisetzungsverordnung 2008 auf entsprechende Vorgaben. Die Strategie schliesst eine Lücke zwischen den in vielen Kan- tonen bereits bestehenden Massnahmenplänen und zur neuen Verord- nung der EU. In den Unterlagen zur Strategie wird die Ausgangslage aus- führlich dargelegt, es werden Ziele gesetzt, Massnahmen zu deren Um- setzung erläutert und Angaben zu den erwarteten Vollzugskosten beim Bund und in den Kantonen gemacht. Insgesamt ist die Strategie jedoch viel zu stark auf das Schutzgut Biodiversität ausgelegt. Sie hätte wesent- lich breiter abgestützt werden müssen unter Einbezug der Bundesämter für Gesundheit, Landwirtschaft, Lebensmittelsicherheit und Veterinär- wesen, Bevölkerungsschutz sowie Verkehr und Strassen. Es sind wichtige Schutzgüter aus den Bereichen dieser Bundesämter durch invasive ge- bietsfremde Arten betroffen. Weiter ist der Zeitplan für die Änderung des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (SR 814.01) zu kurz bemes- sen. Da die Umsetzung erheblich länger dauern wird, braucht es Sofort- massnahmen für die nächsten fünf bis sieben Jahre. In der Strategie gibt sich der Bund selbst viele wichtige Aufgaben. Es ist jedoch fraglich, ob er auch bereit ist, die dazu notwendigen finanziellen Mittel bereitzustellen. Es besteht der begründete Verdacht, dass viele der geplanten Massnah- men aus Kostengründen gar nicht umgesetzt werden können. Anderseits sind die Auswirkungen für den Kanton Zürich eher gering, da er zahl- reiche der nun vorgeschlagenen Massnahmen bereits umgesetzt hat. Dies ist im Gegensatz zu vielen anderen Kantonen der Fall, welche die Bun- desstrategie abgewartet haben. Um flächenwirksame Bekämpfungsmass- nahmen ergreifen zu können, sind jedoch zusätzliche Bundesmittel un- erlässlich.

Auf Antrag der Baudirektion beschliesst der Regierungsrat: I. Schreiben an das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (Zustelladresse: Bundesamt für Umwelt, Gian-Reto Walther, 3003 Bern): Wir danken Ihnen für die Einladung vom 14. August 2015, zur Strategie der Schweiz zu invasiven gebietsfremden Arten Stellung zu nehmen. Eine nationale Strategie zu invasiven gebietsfremden Arten ist in Ergänzung zu den kantonalen Massnahmenplänen und der Strategie der Europäi- schen Union zu begrüssen. Die Thematik der invasiven gebietsfremden Arten verursacht in zunehmendem Mass in den verschiedensten Berei- chen Probleme und kann mit den heutigen Strukturen nicht mehr bewäl- tigt werden. Es ist zudem mit weiteren invasiven gebietsfremden Arten zu rechnen. Verstärkt wird die Problematik durch den Klimawandel. Weil viele verschiedene Schutzgüter betroffen sind, ist die Strategie entsprechend breiter abzustützen. Die Strategie stützt sich allein auf das Umweltschutz- und das Natur- und Heimatschutzgesetz ab und wird als Teil der Biodiversitäts-Strategie ausgewiesen. Damit werden wichtige Be- reiche wie die land- und forstwirtschaftliche Produktion, der Schutz der Gesundheit von Mensch und Tier sowie der Schutz der Infrastrukturein- richtungen ungenügend berücksichtigt. Zudem sollten die verschiedenen Rechtserlasse, die Bereiche von gebietsfremden Arten regeln, besser auf- einander abgestimmt werden. Weiter sollten vor allem der Zeitplan für die Umsetzung der Strategie und die Bemessung der erforderlichen finan- ziellen Mittel angepasst werden.

Wir stellen folgende Anträge:

1. Breitere und klarere Zielsetzung der Strategie Das strategische Ziel zu invasiven gebietsfremden Arten stützt sich zu einseitig auf die Strategie Biodiversität Schweiz und die Strategie «An- passung an den Klimawandel» ab und ist deshalb zu eng gefasst. Weitere sozioökonomische Faktoren wie die land- und forstwirtschaftliche Pro- duktion, Jagd und Fischerei, die Funktion des Waldes und des Gewässer- raums sowie die Unversehrtheit von Infrastrukturen sind besser in das strategische Ziel einzubinden. Auch die «Lästigkeit» im Sinne einer Be- einträchtigung von Wohlbefinden und Erholung − nicht zuletzt im Sied- lungsgebiet − bildet wesentliche Argumente für eine breitere Zielerfas- sung. Gestützt darauf, ist die vorliegende Strategie von der Strategie

Biodiversität Schweiz abzutrennen. Zudem ist das strategische Ziel zu verschärfen. Die Ausbreitung von invasiven gebietsfremden Arten mit Schadenspotenzial ist nicht nur einzudämmen, sondern zu stoppen. Neu angesiedelte invasive gebietsfremde Arten sind zu tilgen.

2. Ergänzung Stufenkonzept mit weiteren Kriterien Es ist den sozioökonomischen Kriterien mehr Gewicht beizumessen. Gerade das Beispiel des Schmalblättrigen Greiskrauts zeigt auf, dass es in diesem Fall bei der Bekämpfung nicht um die Biodiversität geht. Eine Ausbreitung kann weitreichende Folgen auf die Landwirtschaft haben und die Lebensmittelqualität beeinträchtigen. Auch haben z. B. freigesetzte Insekten nicht immer Auswirkungen auf die Biodiversität, sondern z. B. auf das Schutzgut Wohlbefinden.

3. Zulassung von regionalen Anliegen Bei der Umsetzung (Stufenkonzept) sollten vermehrt regionale Anlie- gen berücksichtigt werden. Es sind daher auch Vorgaben von den regiona- len Behörden aufzunehmen. So sind z. B. bisherige lokale Bekämpfungs- erfolge oder das Bedürfnis nach höheren oder tieferen Schutzniveaus zu berücksichtigen. Die Kantone werden bei Anpassungen der Artenzutei- lung angehört.

4. Gewichtung der Strategieelemente / Zeitgleiche Umsetzung der Massnahmen Die Aufteilung der Massnahmen in die Bereiche Grundlagen, präven- tive Massnahmen und Bekämpfung ist sinnvoll. Der Schwerpunkt liegt aber beim ersten Schritt zu stark bei den Grundlagen. Wenn man mit der Bekämpfung zuwartet, bis das Stufenmodell im Gesetz verankert ist, wird es für viele Arten zu spät sein bzw. die Bekämpfungskosten werden ein Mehrfaches betragen. Die Umsetzung der Massnahmen sollte daher nicht wie vorgeschlagen stufenweise − zuerst Grundlagen und Prävention, dann Bekämpfung −, sondern gleichzeitig geschehen. Für einige Arten, die sich erst am Anfang ihrer Ausbreitung befinden, sind Sofortmassnahmen an- gebracht. Ansonsten wird der Zeitpunkt verpasst, an dem noch Schäden zu vertretbaren Kosten verhindert werden können. Zudem sollten die Erfahrungen aus der Praxis in die Grundlagenarbeiten einfliessen.

5. Verbesserung der Einbindung von Bundesbetrieben Die Zusammenarbeit zwischen den Bundesbetrieben und deren raum- relevanten Aufgaben (Schweizerische Bundesbahnen, Bundesamt für Strassen, Eidgenössisches Departement für Verteidigung, Bevölkerungs-

schutz und Sport usw.) ist nicht nur bei der Prävention (Massnahmen 2– 26), sondern auch bei der Bekämpfung zu verbessern. Dabei liegt die Federführung bei den Bundesbetrieben beim Bund und nicht bei den Kantonen. Damit kann wesentlich dazu beitragen werden, dass die Prob- leme mit invasiven gebietsfremden Arten in der ganzen Schweiz in einem frühen Stadium angegangen werden können. Das führt unter anderem auch zu Kosteneinsparungen bei der Bekämpfung in den Schutzgebieten.

6. Änderung der Bekämpfungsprioritäten Es wird vorgeschlagen, mit den verfügbaren finanziellen Mitteln zuerst die invasiven gebietsfremden Arten ausschliesslich in Schutzgebieten zu bekämpfen. Dieses Vorgehen erachten wir als wenig zielführend. Die Sa- menquellen liegen meistens ausserhalb von Schutzgebieten. In den Schutz- gebieten besteht oft schon ein jahrzehntelang erprobtes Vorgehen zur Bekämpfung. Grösste Dringlichkeit hat das Stoppen der grossräumigen Ausbreitung, d. h. die Bekämpfung entlang der Verkehrs- und Wasser- wege.

7. Andere Aufgabenaufteilung zwischen dem Bund und den Kantonen / Sicherung der Finanzierung Sehr viele der vorgeschlagenen 29 Massnahmen sollen vom Bundes- amt für Umwelt umgesetzt werden. Dies setzt voraus, dass die hierzu not- wendigen finanziellen Mittel auch tatsächlich bereitgestellt werden. Die angeführten Zusatzausgaben für Bund und Kantone von je Fr. 6 500 000 sind zu gering. Die Finanzierung von Bekämpfungs- und Sanierungs- massnahmen, die nicht einem Verursacher überbunden werden können, sollten je zur Hälfte vom Bund und vom entsprechenden Kanton über- nommen werden. In dringlichen Fällen und an Orten von nationaler Be- deutung sollte der Bundesbeitrag bis auf 75% erhöht werden.

8. Zusammenstellung der Fachgruppen mit Fachleuten aus der Praxis Wir empfehlen, die verschiedenen Fachgruppen praxisorientierter zu- sammenzustellen. Oft sind sich Fachleute aus der Wissenschaft der Folgen ihres Entscheides zu wenig bewusst. Es ist nicht dienlich, wenn die Rege- lungen später nicht umgesetzt werden können.

9. Stellungnahme zum Fragebogen Die zuständige Fachstelle der Baudirektion (Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft) wird mit ergänzendem Schreiben auf die Fragen des mit der Anhörung mit verschickten Fragebogens eingehen.

II. Mitteilung an die Mitglieder des Regierungsrates, die Sicherheits- direktion, die Volkswirtschaftsdirektion, die Gesundheitsdirektion, die Bildungsdirektion sowie die Baudirektion.

Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber:

Husi