Vernehmlassung des Bundes: Abgabe auf der Fahrleistung von Elektrofahrzeugen / Steuer auf dem Ladestrom für Elektrofahrzeuge. Stellungnahme des Kantons Bern

1. Grundsätzliches

Vorliegend handelt es sich um eine Finanzierungsvorlage mit dem Ziel die sinkenden Einnahmen aus der Mineralölsteuer aufgrund des zunehmenden Anteils der Elektrofahrzeuge zu kompensieren, damit der Ausbau der Nationalstrassen über den NAF auch weiterhin gewährleistet werden kann. Dieses Ziel zur Sicherstellung der Nationalstrassenfinanzierung wird im Grundsatz begrüsst und es stellt sich die Frage der Ausgestaltung und des Zeitpunktes, ab dem Elektrofahrzeuge und weitere Fahrzeuge mit klimaneutralen Antrieben eine Abgabe leisten. Im erläuternden Bericht wird immer wieder die Zielsetzung betont, dass Halterinnen und Halter von Elektrofahrzeugen grundsätzlich einen zu den Mineralölsteuern äquivalenten Abgabe-/Steuerbetrag entrichten sollen, welcher denselben Verwendungszwecken wie die Einnahmen aus den Mineralölsteuern dienen soll.

Dieser Logik kann der Regierungsrat nicht folgen. Einerseits würden nicht mehr alle Fahrzeughalter gleichartig behandelt, und andererseits wäre der Zweck unterschiedlich, weil die Mineralölsteuer zwei verschiedene Ziele verfolgt. Einerseits soll sie als Steuereinnahme zur Finanzierung der Nationalstrassen dienen, und andererseits zu weniger CO2-Emissionen führen. Die neue Steuer soll für alle Fahrzeughalter nach den gleichen Regeln erhoben werden und insgesamt ausreichend für die Finanzierung der Nationalstrassen sein. Damit das Ziel der Treibhausgasemissionen bei fossil betriebenen Fahrzeugen beibehalten werden kann, muss zusätzlich zur neuen Steuer eine reduzierte, den heutigen CO2-Vermeidungskosten äquivalente Mineralölsteuer im Sinne einer CO2-Abgabe beibehalten werden.

Um eine gerechte Finanzierung durch die Fahrzeughaltenden zu gewährleisten, braucht es einen Systemwechsel, von dem alle Fahrzeughaltenden gleich belastet werden. Eine technologieabhängige Abgabe ist nicht zielführend und nicht gerecht. Wie sollen beispielsweise zukünftig faire Abgaben erhoben werden bei Wasserstoff betriebenen Fahrzeugen oder bei Gasfahrzeugen mit erneuerbarem Treibstoff sowie bei allen Hybridfahrzeugen?

2. Umweltauswirkungen

Gemäss Erläuterndem Bericht (Kap. 4.5, S. 84) hat die Vorlage keine negativen Auswirkungen auf die Umwelt (Emission von Treibhausgasen und Schadstoffen), weil die Einführung der Abgabe/Steuer auf Elektrofahrzeuge angeblich zu keiner signifikanten Verlangsamung der Entwicklung der Elektromobilität führen würde. Diese pauschale und wissenschaftlich nicht erhärtete Aussage wird mit generellen, meist qualitativen Einschätzungen zu Kosten- und Preisentwicklungen untermauert. Dabei ist anzumerken, dass eine zusätzliche Abgabe/Steuer je nach Kostensensitivität und Substitutionsmöglichkeiten einen Kaufentscheid negativ beeinflussen kann. Der effektive Einfluss einer zusätzlichen Abgabe/Steuer im angedachten Ausmass auf die Entwicklung der Verkäufe von E-Fahrzeugen sollte vertiefter untersucht werden, da nur schon die Ankündigung einer möglichen Steuer (Variante «Ladestrom») bereits jetzt potenzielle Käuferinnen und Käufer von E-Fahrzeugen abhalten kann. Die bisherigen Bestrebungen und erreichten Resultate der Transformation der Mobilität weg von fossilen Antriebssystemen hin zu einer klimaneutralen Mobilität könnten durch die Vorlage gebremst werden. Es fehlt eine Strategie und eine umfassende Prüfung und Beurteilung der Auswirkungen auf die Ziele der Nachhaltigen Entwicklung der Mobilität und insbesondere auf das Ziel Netto Null 2050. Entgegen dem erläuternden Bericht sind dabei alle externen Kosten zu berücksichtigen. Für die künftige Finanzierung der Strasseninfrastruktur soll zudem auch der Durchgangsverkehr miteinbezogen werden, der heute mit CHF 40 für die Autobahnvignette für ein Jahr abgegolten ist.

3. Varianten

3.1 Variante «Ladestrom»

Die Variante «Ladestrom» wird als nicht vollzugsfähig und zu technologiebezogen beurteilt und deshalb abgelehnt. Folgende Punkte führen zu diesem Entscheid:

• Der Zuschlag würde beim Ladestationsbetreiber/-eigentümer fällig (22.7 Rp/kWh). Für das öffentliche Laden wären die Preise im internationalen Vergleich sehr hoch. Da der Betrag beim Ladestationsbetreiber fällig wird, würde öffentliches Laden noch einmal massiv unrentabler. Auch der eigene Solarstrom von privaten Personen sollte besteuert werden, was nicht überprüfbar ist (eine gewöhnliche Haussteckdose ist für viele E-Fahrzeuge ausreichend).

• Verteilnetzbetreiber müssten neu Aufgaben übernehmen, die ausserhalb ihres gesetzlichen Auftrages liegen. Sie wären für die Steuererhebung, Inkasso und Verarbeitung von Zeitreihen privater Messgeräte verantwortlich. Das schafft einen Präzedenzfall für weitere Messend Abrechnungsaufgaben im privaten Bereich.

• Die Umsetzung wäre mit sehr hohen Kosten und Aufwand (geeichte Messstellen etc.) verbunden und ohne gewaltige Investitionen in die Ladeinfrastruktur nicht realisierbar. Ladeinfrastruktur, an welcher selten oder bisher nicht geladen wird, müsste nachgerüstet werden.

• Gleichzeitig steigt die Komplexität im Vollzug. Heute differenzieren Netzbetreiber Tarife kostenbasiert nach objektiven, technischen Anschlusskriterien und gemessenen Verbrauchsverhalten. Eine Bepreisung des Strombezugs nach Verwendungszweck ist heute nicht etabliert.

So fehlen belastbare Daten etwa beim Eigenverbrauch, um verursachergerechte Beiträge zu erheben. Rückerstattungen oder Sonderregelungen würden den Vollzug stark verkomplizieren. Kundenanfragen und Beschwerdeverfahren müssten über den Verteilnetzbetreiber abgewickelt werden. - Die Kontrolle privater Ladepunkte ist praktisch nicht möglich. Ohne Echtzeitdaten und mit beschränkten Eingriffsmöglichkeiten der Verteilnetzbetreiber besteht ein hohes Umgehungsrisiko. Laden an nicht registrierten Punkten oder in privaten Garagen kann kaum überwacht und umgangen werden. Damit droht eine Ungleichbehandlung zu Personen, die ihr Fahrzeug an öffentlichen oder gemeinschaftlichen Ladepunkten laden. Die Steuergerechtigkeit wird hiermit in Frage gestellt und es werden Ungleichheiten geschaffen.

3.2 Variante «Fahrleistung»

Die Variante «Fahrleistung» wird ebenfalls als nicht vollzugsfähig und nicht zielführend beurteilt und deshalb abgelehnt. Folgende Überlegungen führen zu dieser Einschätzung:

Die Abgabe in Abhängigkeit der Fahrleistung zu erheben, erscheint grundsätzlich sinnvoll, aber nur wenn alle Fahrzeuge so besteuert würden. Es muss gewährleistet sein, dass alle Fahrzeugkilometer gleich besteuert werden. Das wäre mit einem dualen System (Mineralsteuer & Kilometerleistung) nicht gewährleistet. Während bei der Mineralölsteuer die gefahrenen Kilometer vom Treibstoffverbrauch abhängig sind, wäre dies bei den Elektrofahrzeugen nicht der Fall. Kleine und leichte Fahrzeuge müssten gleichviel bezahlen, wie grosse und schwere Fahrzeuge. Obwohl gerade schwere Fahrzeuge die Strassen übermässig belasten. Zudem wäre durch die Selbstdeklaration nicht sichergestellt, dass die Elektrofahrzeuge tatsächlich ihre Kilometerleistung korrekt ausweisen würden. Noch problematischer wäre die Besteuerung von Hybrid-Fahrzeugen. Je nachdem, wie jemand seinen Plug-in betreibt, braucht er nur Strom oder nur Erdöl. Entweder wird er doppelt besteuert oder gar nicht, je nach eigenem Ermessen.

Weiter ist zu bedenken, dass die geplante Erfassung bzw. Überprüfung von Kilometerleistungen bei den Strassenverkehrsämtern nur sehr lückenhaft wäre. Eine erste Erfassung könnte in den meisten Fällen erstmalig nach 5 Jahren geschehen, da dann bei Neufahrzeugen die erste Nachprüfung fällig wird. Es dürfte sehr schwierig sein, dannzumal zu verifizieren, wie die Selbstdeklaration von Inland- und Auslandkilometern effektiv zustande gekommen ist, wenn eine solche nicht mit der Ablesung des Kilometerstandes übereinstimmt. Dabei ist auch wichtig zu Bedenken, dass zwischen der letzten Selbstdeklaration und der Ablesung mehrere Monate vergangen sein können. Was ebenfalls noch wenig nachvollziehbar scheint, ist der Umgang mit allfälligen Meldungsdifferenzen z.B. bei Halterwechseln unabhängig der Nachprüfungsablesung.

Die Prozesse in den Strassenverkehrsämtern werden laufend digitalisiert und automatisiert. Entsprechend müssten die Daten der Fahrleistungsdeklarationen in Echtzeit den Strassenverkehrsämtern zur Verfügung stehen, um Abgleiche bei Fahrzeugkontrollen vornehmen zu können. Solche Zusatzinformationen und auch die angepassten Besteuerungsmodalitäten müssten in die kantonalen Systeme eingebaut werden, ein nicht automatisierter Abgleich im Abrufverfahren zum Informationssystem des BAZG wäre zu aufwändig. Gleiches gilt auch für die Polizei. Um die kantonalen Systeme darauf auszurichten sind mehrere Jahre Vorlauf erforderlich.

Die Vorlage nimmt in der Variante Fahrleistung zu wenig Bezug auf die heutigen Zulassungs-, Kontroll- und Besteuerungsprozesse und deren allfälligem Modifikationsbedarf und somit auch

den damit entstehenden Zusatzaufwand bei den Kantonen. Dieser wird als deutlich grösser eingeschätzt als in der Vorlage ausgewiesen und ist den Kantonen entsprechend angemessen zu entschädigen. Ein konkreter Mechanismus zur Entschädigung ist in der Vorlage nicht zu finden.

Ferner ist anzufügen, dass der 50%-Abzug für Plug-In-Hybride einen unnötigen Fehlanreiz zugunsten dieser Übergangstechnologie darstellt. Diese Fahrzeuge sollten mehrheitlich elektrisch betrieben werden und müssen einen ausreichenden Beitrag an die Finanzierung der Strasseninfrastruktur leisten. Eine solche Sonderregelung ist deshalb äusserst fraglich und bei einer Weiterverfolgung der Variante durch den Bund erneut zu prüfen.

Der öffentliche Verkehr ist teilweise bis 2030 von der Mineralölsteuer befreit. Mit der vorgesehenen Besteuerung soll der öffentliche Verkehr neu auch für nicht fossile Antriebsysteme mit einer Abgabe belastet werden. Die neuen Abgaben müssten über die Abgeltungen von Bund und Kantonen mitfinanziert werden. Damit findet eine Quersubventionierung der Infrastrukturfinanzierung mit Subventionen zugunsten des öffentlichen Verkehrs statt, die wir ablehnen. Zudem gefährdet die Steuer die eingeleitete Dekarbonisierung des öffentlichen Verkehrs. Fahrzeuge des öffentlichen Verkehrs sollen deshalb bei einer Weiterverfolgung der Variante vorerst ausgenommenen werden. Wir beantragen, dass eine Ausnahmeregelung für den öffentlichen Verkehr in die kantonale Stellungnahme aufgenommen wird.

Neben der Einführung einer neuen Abgabe für Elektrofahrzeuge sieht die Vorlage eine weitreichende Änderung der Bundesverfassung vor. Konkret soll Artikel 86 Absatz 2 Buchstabe b der Bundesverfassung angepasst werden, sodass künftig anstelle der 100 Prozent, nur noch mindestens 50 Prozent der Reinerträge aus der Automobilsteuer dem Nationalstrassen- und Agglomerationsverkehrs Fonds (NAF) zufliessen. Der jährliche Reinertrag der Automobilsteuer beträgt gemäss Bundesvoranschlag 2025 rund 588 Mio. Franken, etwa ein Fünftel der gesamten NAF-Einlagen. Eine Aufweichung der Zweckbindung würde die Finanzierung des NAF erheblich schwächen und die langfristige Sicherung der Verkehrsinfrastruktur gefährden. Diese Änderung ist Teil des Entlastungsprogramms zur Reduktion der Bundesdefizite und würde einen Teil der Automobilsteuer dem allgemeinen Bundeshaushalt zuführen. Eine derart grundlegende finanzpolitische Massnahme muss zwingend im Kontext des Entlastungspakets 27 behandelt werden und nicht in einer Fachvorlage.

4. Antrag

Die Vorlage ist aus den dargelegten Gründen nicht ausgereift und wir weisen sie deshalb vollständig zurück.

Der Regierungsrat beantragt, eine neue Vorlage auszuarbeiten, die alle Fahrzeugtechnologien zur Finanzierung der Strasseninfrastruktur gleichwertig besteuert, wobei die unterschiedlichen Belastungen der Strassen berücksichtigt werden können. Die Mineralölsteuer soll als Anreiz zur Emissionsreduktion in einem reduzierten Rahmen im Sinne einer CO2-Abgabe weiterhin erhoben werden. Zudem regt der Regierungsrat an, den Schwerverkehr sowie Personenwagen und leichte Nutzfahrzeuge separat zu betrachten.

Der Vorlage ist eine Strategie zu Grunde zu legen, die sowohl die finanziellen wie auch die umweltrelevanten Aspekte darlegt und auch ein allfälliges Roadpricing mit in die Überlegungen einbezieht. Dabei sollte in einer breiten neuen Auslegeordnung das nahe kontinentaleuropäische Ausland (DE, FR, IT, AT, NL) ebenfalls analysiert werden (bisher nur Island und Norwegen).

Antrag: Sollte die Variante der Fahrleistungsbesteuerung, entgegen unserem Antrag, weiterverfolgt und umgesetzt werden, sind enge Abstimmungen mit den kantonalen Strassenverkehrsämtern und der Polizei unerlässlich, um eine praxisgerechte Konzeption und erfolgreiche Umsetzung sicherzustellen. Eine Einführung bis 2030 hält der Regierungsrat jedoch für nicht realistisch. Zudem ist eine klare Zusage des Bundes erforderlich, dass die Bundesbeiträge an die Kantone zur Erfüllung der Verbundaufgaben im Bereich der Strasseninfrastruktur auf dem aktuellen Niveau bleiben und dass der Bund die Kantone weiterhin angemessen für den Erhebungs- und Verwaltungsaufwand entschädigt.

Der Regierungsrat dankt für die Berücksichtigung seiner Anliegen.

Freundliche Grüsse

Im Namen des Regierungsrates

Christoph Neuhaus Christoph Auer Regierungspräsident Staatsschreiber

Verteiler

• Bau- und Verkehrsdirektion

• Finanzdirektion

• Sicherheitsdirektion

• Wirtschafts-, Energie- und Umweltdirektion