Vermögensgewinn

1.

1.1

Zur Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist Folgendes festzuhalten:

1.1.1

Das Verwaltungsgericht beurteilt als letzte kantonale Instanz Beschwerden gegen Verfügungen und Entscheide, die sich auf öffentliches Recht stützen, sofern kein Ausschlussgrund gemäss Art. 75 ff. des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) vorliegt (Art. 74 Abs. 1 VRPG). Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist namentlich unzulässig gegen Verfügungen und Entscheide von Behörden, die nach dem Gesetz kantonal letztinstanzlich entscheiden (Art. 76 Abs. 2 VRPG), sowie gegen Verfügungen und Entscheide betreffend Richtpläne (Art. 77 Bst. b VRPG). Die Ausnahmen des VRPG und der Sachgesetzgebung stehen allerdings unter dem Vorbehalt abweichenden Bundesrechts. Insbesondere müssen sie mit den Vorschriften des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG; SR 173.110) vereinbar sein (Ruth Herzog, in Herzog/Daum [Hrsg.], Kommentar zum bernischen VRPG, 2. Aufl. 2020, Art. 74 N. 34).

1.1.2

Die DIJ hat im angefochtenen Entscheid vom 11. September 2023 erwogen, sie entscheide gestützt auf Art. 61a Abs. 3 des Baugesetzes vom 9. Juni 1985 (BauG; BSG 721.0) kantonal letztinstanzlich über die Genehmigung von Richtplänen. Daher könne direkt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht geführt werden (E. 7). Das hat die EG Bern mit Beschwerde vom 12. Oktober 2023 getan. Das Bundesgericht kam im Urteil 1C_553/2023 vom 10. Dezember 2024 indessen zum Schluss, dass der Entscheid der DIJ vom 11. September 2023 gestützt auf Art. 86 Abs. 2 BGG zunächst von einem oberen kantonalen Gericht, mithin vom Verwaltungsgericht, zu überprüfen und eine direkte Anfechtung beim Bundesgericht unzulässig sei. Es trat daher auf die Beschwerde der EG Bern nicht ein und überwies die Sache zuständigkeitshalber an das Verwaltungsgericht (vorne Bst. C). Das Verwaltungsgericht ist somit zur Beurteilung der Beschwerde der EG Bern vom 12. Oktober 2023 zuständig. Ob den kantonalrechtlichen Ausschlussgründen betreffend (inter-)kommunale Richtpläne (vgl. vorne E. 1.1.1 f.) die Anwendung generell versagt bleiben muss, ist hier nicht zu entscheiden (weiterführend dazu Pierre Tschannen, Bemerkungen zum erwähnten Urteil des Bundesgerichts, in BVR 2025 S. 100, 106 ff.).

1.2

Die EG Bern hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, ist als planendes Gemeinwesen durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an der beantragten Änderung der durch das AGR eingefügten Ergänzung des Richtplans ESP Wankdorf. Die Gemeinde ist somit zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde befugt (Art. 79 Abs. 1 VRPG).

1.3

Die Bestimmungen über Form und Frist sind eingehalten (Art. 81 Abs. 1 i.V.m. Art. 32 VRPG). Auf die Beschwerde ist einzutreten.

1.4

Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf Rechtsverletzungen hin (Art. 80 Bst. a und b VRPG).

2.

Die EG Bern rügt zunächst Gehörsverletzungen durch die Vorinstanzen.

2.1

Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 21 ff. VRPG, Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung [BV; SR 101] und Art. 26 Abs. 2 der Verfassung des Kantons Bern [KV; BSG 101.1]) folgt die Pflicht der Behörden, ihre Verfügungen und Entscheide zu begründen (vgl. auch Art. 52 Abs. 1 Bst. b VRPG). Der Begründungspflicht ist Genüge getan, wenn die Begründung des Entscheids so abgefasst ist, dass sich die Betroffenen über dessen Tragweite ein Bild machen können. In diesem Sinn müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt. Allerdings ist es nicht erforderlich, dass sie sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sich die Behörde auf die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränken (BGE 143 III 65 E. 5.2; BVR 2018 S. 341 E. 3.4.2; Michel Daum, in Herzog/Daum [Hrsg.], Kommentar zum bernischen VRPG, 2. Aufl. 2020, Art. 21 N. 28 mit zahlreichen Hinweisen).

2.2

Nach Auffassung der EG Bern war bereits die Verfügung des AGR vom 1. September 2022 nicht rechtsgenüglich begründet (Beschwerde S. 8). – Formelle Rügen wie eine Gehörsverletzung sind so früh wie möglich geltend zu machen (vgl. Michel Daum, a.a.O., Art. 21 N. 12 mit Hinweis auf BGE 119 Ia 221 E. 5a; ferner BGer 6B_23/2021 vom 20.7.2021 E. 2.3). Die Gemeinde bringt die angebliche Verletzung der Begründungspflicht durch das AGR erstmals in der Beschwerde vom 12. Oktober 2023 an das Bundesgericht bzw. Verwaltungsgericht vor. Im Beschwerdeverfahren vor der DIJ hat sie keine solche Gehörsverletzung gerügt, obschon ihr dies ohne weiteres möglich gewesen wäre (vgl. auch undatierte Vernehmlassung der DIJ S. 2, act. 5). Die Kritik an der Verfügung des AGR vom 1. September 2022 ist daher verspätet. Im Übrigen war der EG Bern die Rechtsauffassung des AGR zur Störfallvorsorge bekannt, wie die – von der Gemeinde selber erwähnte (Beschwerde S. 4 ff.) – «lange Korrespondenz» in den Vorakten zeigt (Akten AGR 5C pag. 98 ff.; zur erfüllten Begründungspflicht in solchen Fällen vgl. Kneubühler/Pedretti, in Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum VwVG, 2. Aufl. 2018, Art. 35 N. 9; Lorenz Kneubühler, Die Begründungspflicht – Eine Untersuchung über die Pflicht der staatlichen Behörden zur Begründung ihrer Entscheide, Diss. Bern 1988, S. 30, je mit Hinweisen).

2.3

Die EG Bern rügt weiter eine Verletzung der Begründungspflicht durch die DIJ. Die Vorinstanz habe die Vorbringen der Beteiligten und die rechtlichen Grundlagen zwar ausführlich wiedergegeben, in der Folge aber keine genügende Würdigung vorgenommen. Insbesondere sei sie auf wesentliche Rügen nicht eingegangen und habe keine «eigentliche Rechtsgrundlage» für ihren Entscheid genannt (Beschwerde S. 8 ff.). – Die DIJ hat ihren Entscheid einlässlich begründet und klar zum Ausdruck gebracht, von welchen Überlegungen sie sich hat leiten lassen (vgl. dazu hinten E. 4.1). Die EG Bern konnte den Entscheid ohne weiteres sachgerecht anfechten, was sie mit Beschwerde vom 12. Oktober 2023 auch getan hat. Die Vorinstanz musste daher nicht auf alle Rügen eingehen, auch wenn es sich aus Sicht der Gemeinde um wesentliche Argumente gehandelt hat. Dass die EG Bern Art. 11a der Verordnung vom 27. Februar 1991 über den Schutz vor Störfäl­len [Störfallverordnung, StFV; SR 814.012]), auf den sich die Vor­instanz insbesondere gestützt hat, für nicht einschlägig hält, ist sodann keine Frage der genügenden Begründungsdichte, sondern der materiellen Beur­teilung der Streitsache (vgl. BVR 2022 S. 104 [VGE 2019/367 vom 8.2.2021] nicht publ. E. 2.4, 2018 S. 341 E. 3.4.2; Michel Daum, a.a.O., Art. 21 N. 28). Eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör liegt somit nicht vor.

3.

3.1

Gemäss dem Richtplan ESP Wankdorf handelt es sich beim Wankdorfareal um den bedeutendsten Entwicklungsschwerpunkt des Kantons Bern. Das Areal wird von verschiedenen Akteurinnen und Akteuren aus den Bereichen Arbeit, Freizeit, Sport, Verkehr, Naherholung und Wohnen vielfältig genutzt. Mit dem Richtplan ESP Wankdorf sollen die unterschiedlichen Nutzungen, das Verkehrsaufkommen, die Erschliessung sowie die Parkierung für die nächsten zehn bis fünfzehn Jahre im Planungsperimeter aufeinander abgestimmt werden (Richtplan ESP Wankdorf S. 5, Akten AGR 5C pag. 149). Der Richtplan enthält verbindliche Inhalte und Erläuterungen. Der verbindliche Richtplaninhalt ist grau hinterlegt und legt namentlich die wichtigsten Ziele und Aufträge an die Planungspartner unter Angabe der Zeiträume und Verfahren fest, während die Erläuterungen die Ausgangslage, die Ziele und die vorgesehenen Massnahmen beschreiben. Nur die grau hinterlegten Festlegungen wurden von den Planungspartnern erlassen und vom AGR genehmigt (Richtplan ESP Wankdorf S. 12, Akten AGR 5C pag. 151).

3.2

Den Erläuterungen des Richtplans ESP Wankdorf zur Störfallvorsorge lässt sich im Wesentlichen Folgendes entnehmen: Im Richtplanperimeter befinden sich mehrere störfallrelevante Verkehrswege («Nationalstrassen, Durchgangsstrassen, SBB») und Einzelbetriebe («CSL Behring, Swisscom, Emmi»). Die angrenzenden Bereiche, in denen die Erstellung neuer Bauten und Anlagen zu einer erheblichen Erhöhung des Risikos führen kann (sog. Konsultationsbereiche; vgl. Art. 11a Abs. 2 StFV), werden im Richtplan ausgewiesen. Ist für ein solches Teilgebiet eine intensivere Nutzung vorgesehen, muss das künftige Risiko grob abgeklärt werden. Die abschliessende Prüfung der Störfallvorsorge findet dann in der Nutzungsplanung statt und liegt im Zuständigkeitsbereich der jeweiligen Planungsbehörde. In diesem Verfahren müssen eine erneute Koordination zwischen Raumplanung und Störfallvorsorge nach Art. 11a Abs. 1 StFV statt­finden sowie Vorgaben und Massnahmen grundeigentümerverbindlich festgelegt werden (Richtplan ESP Wankdorf S. 72, Akten AGR 5C pag. 181).

3.3

Das AGR hat den Richtplan mit der verbindlichen Festlegung ergänzt, wonach in der Nutzungsplanung eine «abschliessende» Koordination mit der Störfallvorsorge vorzunehmen ist und Vorgaben sowie Schutzmassnahmen «verbindlich» festzuschreiben sind (vorne Bst. A). Die EG Bern beantragt in der Beschwerde vom 12. Oktober 2023 die Streichung der Wörter «abschliessende» und «verbindlich» (vorne Bst. C, D). Darüber hinaus hat sie die Genehmigungsverfügung des AGR vom 1. September 2022 nicht angefochten, sondern um eine Teilrechtskraftbescheinigung ersucht, welche die DIJ mit Verfügung vom 22. Dezember 2022 ausgestellt hat (angefochtener Entscheid Sachverhalt Bst. D; vgl. auch Beschwerde S. 3 f.). Streitgegenstand im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht ist somit einzig die Frage, ob die Ergänzung des AGR zu Recht eine «abschliessende» Koordination mit der Störfallvorsorge und eine «verbindliche» Festschreibung von Vorgaben und Schutzmassnahmen in der Nutzungsplanung vorsieht (zum Begriff des Streitgegenstands statt vieler BVR 2020 S. 59 E. 2.2 mit Hinweisen).

4.

4.1

Die Vorinstanz hat festgehalten, die streitbetroffenen Formulierungen seien im Licht von Art. 11a StFV, des Vorsorgeprinzips nach Art. 1 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den Umwelt­schutz (Umweltschutzgesetz, USG; SR 814.01) und der Planungshilfe «Koordination Raumplanung und Störfallvorsorge» der Bundesämter für Raumentwicklung, Umwelt, Verkehr, Energie und Strassen (ARE, BAFU, BAV, BFE, ASTRA) vom Juni 2022 (einsehbar unter: <www.are.admin.ch>, Rubriken «Medien & Publikationen/Publikationen/Strategie und Planung», [nachfolgend: Planungshilfe]) zu beurteilen. Danach müsse die Koordination zwischen der Raumplanung und der Störfallvorsorge möglichst frühzeitig erfolgen. Der Richtplan ESP Wankdorf richte sich an die Gemeinden, welche die Nutzungsplanung erarbeiten. Die Koordination zwischen Raumplanung und Störfallvorsorge sei auf Stufe Nutzungsplanung besonders wichtig, weil die Nutzungsplanung Art und Mass der räumlichen Nutzung grundeigentümerverbindlich und – im Rahmen der Planbeständigkeit – definitiv festlege und das Instrumentarium biete, zum Schutz von Vorhaben im Konsultationsbereich Massnahmen an der Störfallanlage oder Vorschriften zur Nutzung in der Umgebung der Anlage festzuschreiben. Ohne Grundlage im Nutzungsplan seien solche Massnahmen und Anordnungen im Baubewilligungsverfahren nicht mehr möglich. Das Konzept von Art. 11a StFV lasse es nicht zu, dass die Koordination in das Baubewilligungsverfahren verschoben werde, und das AGR habe zu Recht gefordert, dass die entsprechende Koordination verbindlich und abschliessend auf Stufe Nutzungsplanung erfolgen müsse (angefochtener Entscheid E. 4 und 5).

4.2

Die EG Bern ist demgegenüber der Auffassung, Art. 11a Abs. 1 StFV sei sehr allgemein formuliert. Die Norm lege lediglich den Grundsatz der Koordination zwischen Störfallvorsorge und Siedlungsentwicklung fest, enthalte aber keine inhaltlichen Vorgaben, wie und wie umfassend diese in der Richt- und Nutzungsplanung zu erfolgen habe. Die Bestimmung fordere keine abschliessende Koordination der Störfallvorsorge auf Ebene Richt- und Nutzungsplanung. Bei der Umsetzung von Art. 11a StFV bestehe somit ein erheblicher Ermessensspielraum und die Norm könne ebenso wenig als Grundlage für die umstrittene Festlegung herangezogen werden wie die Planungshilfe dazu (Beschwerde insb. S. 12 f.; ferner S. 9).

4.3

Die Tragweite von Art. 11a Abs. 1 StFV ist durch Auslegung zu ermitteln. Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut (grammatikalisches Element). Ist der Wortlaut nicht klar und sind verschiedene Auslegungen möglich, muss unter Einbeziehung aller Auslegungselemente nach seiner wahren Tragweite gesucht werden. Zu berücksichtigen sind der Zusammenhang mit anderen Gesetzesbestimmungen (systematisches Auslegungselement), die Entstehungsgeschichte (historisches Auslegungselement) sowie der Zweck der Norm (teleologisches Auslegungselement). Gleich wie das Bundesgericht lässt sich das Verwaltungsgericht von einem pragmatischen Methodenpluralismus leiten, der keinem Auslegungselement einen grundsätzlichen Vorrang zuerkennt. Es muss im Einzelfall abgewogen werden, welche Methode oder Methodenkombination zu der Lösung führt, die im normativen Gefüge und mit Blick auf die Wertentscheidungen des Gesetz­gebers am meisten überzeugt (zum Ganzen BVR 2024 S. 277 E. 4.1, 2023 S. 25 E. 5.5, VGE 2022/152 vom 28.11.2024 E. 5.1).

4.4

Nach dem Wortlaut von Art. 11a Abs. 1 StFV haben die Kantone die Störfallvorsorge in der Richt- und Nutzungsplanung sowie bei ihren übrigen raumwirksamen Tätigkeiten zu berücksichtigen. Die Bestimmung bezieht sich damit auf den sog. planerischen Stufenbau. Danach sind in einem ersten Schritt die verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Grundwerte in der Richtplanung zu konkretisieren. Richtpläne dienen der Grobplanung und zeigen, wie die raumwirksamen Tätigkeiten im Hinblick auf die anzustrebende Entwicklung aufeinander abgestimmt werden sollen. Die zweite Stufe betrifft die Nutzungsplanung, wo für jedermann verbindlich und parzellenscharf die bauliche Nutzungsordnung festgelegt wird. Die letzte Phase ist schliesslich das Baubewilligungsverfahren, in dem die Übereinstimmung der Bauvorhaben mit dem Nutzungsplan und den Bauvorschriften (Bau- und Zonenordnung) zu prüfen ist. Das Baubewilligungsverfahren ist der Nutzungsplanung grundsätzlich nachgelagert und führt diese aus. Es bezweckt einzelfallweise Planverwirklichung, soll aber nicht selbständige Planungsentscheide hervorbringen (zum Ganzen BGE 120 Ib 207 E. 5; VGE 22407/22408/22410 vom 13.7.2006 E. 6.2.1; Jeannerat/Moor, in Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, 2016, Art. 14 N. 4, 13 f.; Christoph Jäger, in Griffel et al. [Hrsg.], Fachhandbuch öffentliches Baurecht, 2016, Rz. 3.100; Haller/Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. Aufl. 1999, N. 164; Zaugg/Ludwig, Kommentar zum bernischen BauG, Band II, 5. Aufl. 2024, Art. 57 N. 1a, 2). In welcher Form die «Berücksichtigung» der Störfallvorsorge innerhalb dieser planerischen Entscheidfolge zu erfolgen hat und inwiefern sich die Koordination auf den verschiedenen Stufen unterscheidet, geht aus dem Normtext nicht hervor. Der Wortlaut von Art. 11a Abs. 1 StFV ist insoweit unklar.

4.5

Die systematische Auslegung fragt nach dem Sinn einer Rechtsnorm innerhalb eines Gesetzes und im Verhältnis zu anderen Erlassen (BVR 2024 S. 51 E. 4.4, 2002 S. 322 E. 3b/bb; Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Aufl. 2020, N. 98). Erkenntnisreich ist insbesondere die Bedeutung von Art. 11a Abs. 1 StFV im Zusammenhang mit den raumplanerischen Erlassen und Grundsätzen:

4.5.1

Die Raumplanung stellt eine Gestaltungsaufgabe dar und unterliegt einer gesamthaften Abwägung und Abstimmung aller räumlich wesentlichen Gesichtspunkte und Interessen (Art. 1-3 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung [Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700]; Art. 1-3 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 [RPV; SR 700.1]). Nach Art. 3 Abs. 1 RPV haben die Behörden mit Handlungsspielräumen bei Erfüllung und Abstimmung raumwirksamer Aufgaben alle betroffenen Interessen zu ermitteln (Bst. a) und zu beurteilen; dabei sind insbesondere die Vereinbarkeit mit der anzustrebenden räumlichen Entwicklung und die möglichen Auswirkungen zu berücksichtigen (Bst. b). Den Interessen ist aufgrund der Beurteilung im Ent­scheid möglichst umfassend Rechnung zu tragen (Bst. c). Im Zusammenhang mit der Störfallvorsorge bedeutet das, dass die Planungsbehörde den Schutz der Bevölkerung vor Störfallrisiken bestmöglich auf eine nachhaltige Siedlungsentwicklung abzustimmen hat (BGer 1C_497/2021 vom 19.12.2023 E. 5.2.6.3). Dabei muss das planende Gemeinwesen abschätzen, ob und wie das von einer gefährlichen Anlage ausgehende Risiko durch die Planänderung beeinflusst wird und wie diesem Risiko Rechnung getragen werden kann, möglichst ohne die Existenz bestehender Störfallbetriebe zu gefährden (vgl. BGer 1C_15/2014 vom 8.10.2014, in SJ 2015 I S. 97 E. 4.2,1A.83/2006 vom 1.6.2007 E. 6.3; Mark Govoni, in Griffel et al. [Hrsg.], Fachhandbuch öffentliches Baurecht, 2016, Rz. 4.351 f.; Jean-Michel Brahier, Protection contre les accidents majeurs et zones à bâtir, in BR 2011, S. 56 ff., 56, 58; Planungshilfe S. 3, 26).

4.5.2

Art. 11a Abs. 1 StFV sieht zunächst eine Berücksichtigung der Störfallvorsorge in der Richtplanung vor. Das gilt etwa mit Bezug auf die Standortplanung für bestimmte Einrichtungen. Zum Zeitpunkt der Richtplanung liegen aber typischerweise noch keine konkreten Nutzungsdichten und Zonenzuordnungen vor. Die Koordination mit der Störfallvorsorge kann daher auf dieser Planungsstufe unter Umständen nur beschränkt stattfinden und Art. 11a Abs. 1 StFV ist diesfalls Genüge getan, wenn der Richtplan an geeigneter Stelle auf die Koordination zwischen Störfallvorsorge und Raumplanung im Nutzungsplanerlassverfahren hinweist (Arbeitshilfe «Koordination Störfallvorsorge in der Raumplanung» des AGR und des Kantonalen Laboratoriums [KL] vom 26.3.2018, S. 17 ff., einsehbar unter: <www.raumplanung.dij.be.ch>, Rubriken «/Arbeitshilfen/Muster/Koordination Störfallvor­sorge in der Raumplanung» [nachfolgend: Arbeitshilfe AGR und KL]; ferner Planungshilfe S. 30). Diesen koordinationsrechtlichen Anforderungen entspricht die hier interessierende Ergänzung des Richtplans ESP Wankdorf, was von der EG Bern zu Recht nicht bestritten wird (vgl. auch angefochtener Entscheid E. 5.1). Die Gemeinde ist vielmehr der Auffassung, die inhaltlichen Vorgaben für die nachgelagerte Nutzungsplanung seien zu weitgehend.

4.5.3

Art. 11a Abs. 1 StFV sieht weiter die Berücksichtigung der Störfallvorsorge in der Nutzungsplanung vor. Auf dieser Planungsstufe werden Art und Mass der Nutzung parzellenscharf und grundeigentümerverbindlich festgelegt und ist das Gebot der umfassenden Interessenabwägung daher von besonders grosser Bedeutung (Planungshilfe S. 30, 58; Rudolf Muggli, Rechtliche Möglichkeiten der Koordination des Störfallvorsorgerechts mit dem Planungsrecht, Rechtsgutachten vom 12.4.2007 zuhanden des BAFU, S. 36, einsehbar unter: <www.news.admin.ch>, bei den Filtern «Zeitraum» jeweils Datum «12.04.2007» auswählen; Aemisegger/Kissling, Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, 2016, Vorbemerkungen zur Nutzungsplanung N. 10 ff., Art. 15 N. 74). Mit Blick auf die Störfallvorsorge hat die Planungsbehörde namentlich zu beurteilen, ob die Nutzungsplanung risikorelevant ist. Trifft dies zu, sind zunächst Sicherheitsmassnahmen nach Art. 3 StFV zu evaluieren und hat die Planungsbehörde abzuklären, ob einfache raumplanerische oder bauliche Schutzmassnahmen in der Umgebung der Anlage zur Verfügung stehen. Bleibt das Risiko untragbar, sind zusätzliche Sicherheitsmassnahmen nach Art. 8 StFV sowie weitergehende raumplanerische und bauliche Massnahmen zu prüfen. Ist das Risiko trotz entsprechender Schutz- und Sicherheitsmassnahmen nach wie vor untragbar, hat die Planungsträgerin dies bei der Entscheidphase in der umfassenden raumplanerische Interessenabwägung zu berücksichtigen und insbesondere das öffentliche Interesse an der beabsichtigten Anpassung des Nutzungsplans den öffentlichen und privaten Interessen an der An­lage gegenüberzustellen (Art. 3 RPV; vgl. zum Ablauf der Koordination einlässlich VGE 2020/234 vom 27.3.2023 E. 2.3; Planungshilfe S. 5, 15 ff.; Arbeitshilfe AGR und KL S. 7 ff.). Um die raumplanerisch geforderte Interessenabwägung vornehmen zu können, müssen der Planungsbehörde also die störfallrechtlich massgebenden Erkenntnisse vorliegen sowie risikomindernde Massnahmen bekannt sein. Dies spricht für die Notwendigkeit einer abschlies­senden Abstimmung mit der Störfallvorsorge im Nutzungsplanerlassverfahren.

4.5.4

Art. 11a Abs. 1 StFV erwähnt schliesslich die übrigen raumwirksamen Tätigkeiten, worunter insbesondere Baubewilligungsverfahren zu verstehen sind (Planungshilfe S. 3; vgl. dazu auch hinten E. 4.6). Eine Abstimmung zwischen Raumplanung und Störfallvorsorge ist in dieser Phase allerdings nur noch beschränkt möglich: Dem Störfallvorsorgerecht liegt das sog. Störerprinzip zugrunde. Danach haben jene Personen Sicherheitsmassnahmen zu ergreifen, die eine störfallrechtlich relevante Anlage betreiben oder betreiben wollen und denen das untersuchte Risiko somit zuzurechnen ist (vgl. Art. 10 Abs. 1 USG und Art. 3 Abs. 1 StFV). Keine Massnahmenpflicht trifft demgegenüber Dritte wie Bauherrschaften oder Eigentümerinnen und Eigentümer benachbarter Grundstücke. Das gilt auch dann, wenn risikomindernde Massnahmen nur deshalb notwendig werden, weil das Nachbargrundstück überbaut oder intensiver genutzt wird als bisher. Damit Dritte ebenfalls massnahmenpflichtig werden, ist daher eine grundeigentümerverbindliche Regelung in der Nutzungsplanung erforderlich. Solche planerischen Schutzmassnahmen zielen im Unterschied zu den Sicherheitsmassnahmen nach StFV nicht auf die Quelle, sondern auf Vorhaben in der Umgebung von Störfallanlagen. Ohne eine entsprechende nutzungsplanerische Grundlage können im Baubewilligungsverfahren Konflikte zwischen der Störfallvorsorge und der Siedlungsentwicklung nur noch einseitig zulasten der Anlagebetreiberinnen und -betreiber gelöst werden, indem diese störfallrechtliche Sicherungsmassnahmen zu ergreifen haben. Dies kann für die Anlagebetreiberinnen und -betreiber sehr aufwändig oder aus wirtschaftlichen oder technischen Gründen nicht umsetzbar sein und den Weiterbestand der störfallrelevanten Anlage gefährden, was dem Koordinationsziel zuwiderläuft (vorne E. 4.5.1; zum Ganzen BGer 1C_15/2014 vom 8.10.2014, in SJ 2015 I S. 97 E. 4.2; Adler/Schmidlin, Raumplanung und Bauen im Nahbereich von Risikoanlagen gemäss Störfallverordnung, in Sicherheit & Recht 2020 S. 84 ff., 93 ff.; Mark Govoni, a.a.O., Rz. 4.350 f.; Jäger/Bühler, Schweizerisches Umweltrecht, 2016, Rz. 474 f.; Rudolf Muggli, a.a.O., S. 10, 12, 15, 18 f.; vgl. ferner Planungshilfe S. 27, 32 ff., 49, 58; KL, Merkblatt «Bauen in Konsultationsbereichen» vom 18.12.2023 S. 2 und dortige Fn. 10, einsehbar unter: <www.weu.be.ch>, Rubriken «Themen/Umwelt &

Klima/Umweltsicherheit» [nachfolgend: Merkblatt KL]). Die «übrigen raumwirksamen Tätigkeiten» werden in Art. 11a Abs. 1 StFV also nicht in der Meinung erwähnt, dass eine in der Nutzungsplanung unterbliebene Koordination zwischen Raumplanung und Störfallvorsorge im Baubewilligungsverfahren nachgeholt werden kann. Vielmehr sollen Dritte im Baubewilligungsverfahren zu freiwilligen Massnahmen bewogen werden, sofern keine vorgängige Koordination stattgefunden hat (vgl. dazu hinten E. 4.6).

4.5.5

Die systematische Betrachtung von Art. 11a Abs. 1 StFV spricht demnach dafür, dass die Koordination zwischen Raumplanung und Störfallvorsorge abschliessend in der Nutzungsplanung erfolgt und Vorgaben und Schutzmassnahmen dort verbindlich festgeschrieben werden.

4.6

Nichts anderes ergibt sich aus dem historischen Auslegungselement: Art. 11a StFV trat am 1. April 2013 in Kraft. Der hier interessierende aArt. 11a Abs. 1 in der Fassung vom 1. April 2013 (AS 2013 749, 751) lautete damals wie folgt: «Die Kantone berücksichtigen die Störfallvorsorge in der Richt- und Nutzungsplanung». Mit der Revision im Jahr 2018 wurde Art. 11a Abs. 1 StFV insoweit ergänzt, als die Kantone die Störfallvorsorge nunmehr auch «bei ihren übrigen raumwirksamen Tätigkeiten» zu berücksichtigen haben. Die Erweiterung des Anwendungsbereichs erfolgte mit Blick auf jene Fälle, in denen in der geltenden Nutzungsplanung keine Koordination stattgefunden hat (Merkblatt KL S. 2; ferner BAFU, Erläuternder Bericht vom 21.9.2018 zur Änderung der StFV, S. 3, einsehbar unter: <www.bafu.admin.ch>, Rubriken «Themen/Störfallvorsorge/Rechtsetzung und Vollzug/Erläuternde Berichte»). In diesen Situationen soll im Baubewilligungsverfahren die Störfallvorsorge neu insoweit berücksichtigt werden können, als eine Beratung der Bauherrschaft durch die kantonale Vollzugsbehörde erfolgt. Allfällige Informationsdefizite der Bauherrschaften sollen beseitigt und die Vorteile von Schutzmassnahmen aufgezeigt werden. Es bleibt indessen dabei, dass das Ergreifen von Massnahmen für die Bauherrschaft aufgrund des Störerprinzips freiwillig ist (vgl. vorne E. 4.5.4). Mit der Revision sollte die Berücksichtigung der Störfallvorsorge also nicht in das Baubewilligungsverfahren verlagert, sondern lediglich die Grundlage dafür geschaffen werden, dass bei unterbliebener Koordination in der Nutzungsplanung die Thematik im Baubewilligungsverfahren auch nachträglich noch aufgegriffen wird (vgl. Planungshilfe S. 32 ff.; Arbeitshilfe AGR und KL S. 4; angefochtener Entscheid E. 4.2).

4.7

Aus dem teleologischen Element ergeben sich keine zusätzlichen Erkenntnisse: Bereits vor Einführung von Art. 11a StFV war die Störfallvorsorge bei der Raumplanung zu berücksichtigten. Die Norm soll auf diese bestehende Pflicht aufmerksam machen und verhindern, dass Risiken in der Umgebung von störfallrelevanten Anlagen aufgrund einer ungenügenden Koordination mit der Siedlungsentwicklung weiter zunehmen (BGer 1C_497/2021 vom 19.12.2023 E. 5.2.6.3; BAFU, Erläuterungen vom Januar 2012 zur Revision der StFV, S. 4, 7, einsehbar unter: <www.bafu.admin.ch>, Rubriken «Themen/Störfallvorsorge/Rechtsetzung und Vollzug/Erläuternde Berichte»).

4.8

Aus der Auslegung von Art. 11a Abs. 1 StFV folgt also, dass die Koordination zwischen Störfallvorsorge und Raumplanung abschliessend im Nutzungsplanerlassverfahren stattzufinden hat und dort allfällige Vorgaben und Schutzmassnahmen verbindlich festzuschreiben sind. Damit übereinstimmend bezeichnet die Planungshilfe die Koordination von Raumplanung und Störfallvorsorge in der Nutzungsplanung als «zentralen Inhalt» von Art. 11a Abs. 1 StFV und verlangt ausdrücklich eine «abschliessende» Festlegung von Schutzmassnahmen (S. 30 f.). Auch die Arbeitshilfe AGR und KL geht von einer «abschliessenden» Koordination aus und weist darauf hin, dass die Massnahmen «verbindlich» in die Nutzungsplanung zu integrieren seien (S. 15, 17). Solche Praxishilfen bzw. Verwaltungsverordnungen stellen zwar keine Rechtsnormen dar, sind aber Ausdruck des Wis­sens und der bewährten Erfahrung von Fachstellen (vgl. zur rechtlichen Bedeutung statt vieler BGE 142 II 182 E. 2.3.2; BVR 2012 S. 121 E. 4.1.2, VGE 2009/214 vom 9.11.2009 E. 2.2, je mit Hinweisen). Im konkreten Fall hat das BAFU im Beschwerdeverfahren vor Bundesgericht denn auch ausdrücklich bekräftigt, dass eine nicht abschliessende Koordination auf Stufe Nutzungsplanung mit unverbindlichen Schutzmassnahmen nicht mit Art. 11a Abs. 1 StFV zu vereinbaren sei (Stellungnahme vom 18.9.2024 S. 2 ff., act. 7).

4.9

Die umstrittene Ergänzung des Richtplans ESP Wankdorf setzt die aus Art. 11a Abs. 1 StFV fliessende Koordinationspflicht somit bundesrechtskonform um.

5.

Was die EG Bern dagegen vorbringt, verfängt nicht:

5.1

Die Gemeinde macht insbesondere geltend, die abschliessende und verbindliche Festlegung von Schutzmassnahmen in der Nutzungsplanung sei nicht stufengerecht, denn das Gefährdungspotenzial von Bauvorhaben sei im Nutzungsplanerlassverfahren noch nicht hinreichend bekannt. Dies sei erst im nachgelagerten Baubewilligungsverfahren der Fall, weshalb Massnahmen nur dort abschliessend festgelegt werden könnten. Im Sinn einer stufengerechten Koordination seien in der Nutzungsplanung daher lediglich nicht abschliessende (Ziel-)Vorgaben zu erlassen und deren konkrete Umsetzung in das Baubewilligungsverfahren zu delegieren. Die Vorgabe des AGR sei nicht praktikabel und unverhältnismässig. Daran ändere auch die Möglichkeit der Sondernutzungsplanung nichts. Müsste aufgrund der Störfallvorsorge jeweils eine zusätzliche Sondernutzungsplanung stattfinden, würden die bereits heute mit Detailabklärungen überfrachteten Planerlassverfahren mehr als fünf Jahre dauern. Dadurch würden flexible und zeitnahe Reaktionen der Planungsbehörde auf neu auftauchende Bedürfnisse von Wirtschaft, Industrie und Gewerbe oder der Wohnbevölkerung verunmöglicht. Ziel könne und müsse daher bleiben, auch ohne richtprojektbezogene Sondernutzungsplanung der Störfallvorsorge Rechnung tragen zu können (Beschwerde S. 10 f., 13 ff., insb. S. 13 f., 16 f.).

5.1.1

Die umfassende Interessenabwägung im Rahmen des Nutzungsplanerlassverfahrens erfordert wie dargelegt eine abschliessende Koordination mit der Störfallvorsorge und das verbindliche Festschreiben von Vorgaben und Schutzmassnahmen (vorne E. 4). Das nachgelagerte Baubewilligungsverfahren verfügt weder über das sachlich nötige Instrumentarium, noch ist es bezüglich Rechtsschutz und demokratischer Legitimation geeignet, den Nutzungsplan im Ergebnis zu ergänzen oder zu ändern (BGE 116 Ib 50 E. 3a; BGer 1A.154/2002 vom 22.1.2003, in ZBl 2004 S. 107 E. 4.1; vgl. auch vorne E. 4.4). Somit erweisen sich die abschliessende Koordination mit der Störfallvorsorge und die verbindliche Festlegung von Vorgaben und Schutzmassnahmen in der Nutzungsplanung als stufengerecht (vgl. auch KGer BL 810 17 198 vom 12.7.2022 E. 5.3). Der Richtplan ESP Wankdorf schreibt den Gemeinden für die Nutzungsplanung zudem keine bestimmten Planungsinstrumente vor. Sind, wie die EG Bern geltend macht, die massgebenden Umstände zum Zeitpunkt der Rahmennutzungsplanung noch nicht hinreichend bekannt (Beschwerde S. 15 ff. mit Beispielen, insb. betreffend das Richtplan-Teilgebiet «Galgenfeld Ost»), obliegt es ihr, diesem Umstand bei der Wahl geeigneter Planungsinstrumente Rechnung zu tragen. Die Gemeinde macht zu Recht nicht geltend, dass dies nicht möglich ist, und erwähnt in diesem Zusammenhang den Erlass von Bestimmungen in der Bauordnung (dazu hinten E. 5.2) oder von Sondernutzungsplänen, die sie allerdings aus verschiedenen Gründen (fehlende Flexibilität, lange Planungsdauer) als ungeeignet betrachtet. Die Einwände rechtfertigen kein Abweichen vom raumplanungsrechtlich vorgeschriebenen Stufenbau. Den Beanstandungen der EG Bern zur eingeschränkten Flexibilität ist zudem entgegenzuhalten, dass auch die projektbezogene Sondernutzungsplanung Raum für Verhandlungslösungen lässt (vgl. Planungshilfe S. 31). Soweit die Gemeinde Standortnachteile aufgrund eines langen Nutzungsplanerlassverfahren befürchtet, ist sodann darauf hinzuweisen, dass mit einer abschliessenden Koordination in der Nutzungsplanung die Rechtssicherheit sowohl für die Anlagebetreiberinnen und -betreiber als auch für die Nachbarschaft erhöht wird und der langfristige Bestand der Störfallanlage gewährleistet werden kann (vgl. auch BGer 1A.14/2005 und 1A.18/2005 vom 8.8.2006 E. 6; Jeannerat/Moor, a.a.O., Art. 14 N. 21).

5.1.2

Des Weiteren gilt die Koordination mit der Störfallvorsorge als abschliessend erfolgt, wenn im Baubewilligungsverfahren die Störfallvorsorge auf eine Weise verwirklicht werden kann, die den nutzungsplanerischen Rahmen nicht mehr infrage stellt, mithin die Nutzungsplanung weder ergänzt noch abändert (vgl. vorne E. 4.4 und E. 5.1.1 hiervor). Insofern scheint die EG Bern zu übersehen, dass der Richtplan ESP Wankdorf für die Nutzungsplanung nur die abschliessende Koordination vorschreibt, nicht aber die abschliessende Festlegung von Massnahmen (vgl. Beschwerde S. 16, 20). Vorgaben und Schutzmassnahmen, zu denen sowohl raumplanerische als auch bauliche Massnahmen zählen (vorne E. 4.5.3), sind im Nutzungsplan also insoweit zu definieren und verbindlich festzuschreiben, als dies das Ergebnis der raumplanerischen Koordination gebietet. Es bleibt demnach zulässig, nutzungsplanerisch vorgesehene Massnahmen im Baubewilligungsverfahren stufengerecht zu konkretisieren (Planungshilfe S. 27). Darauf haben bereits die Vorinstanzen zutreffend hingewiesen (angefochtener Entscheid E. 5.6; undatierte Vernehmlassung der DIJ S. 2, act. 5; vgl. ferner Stellungnahme AGR vom 31.10.2022 S. 3 f., Akten DIJ 5A pag. 31).

5.2

Die EG Bern schlägt weiter vor, sie könne in ihrer Bauordnung eine gesetzliche Grundlage zum Anordnen von Massnahmen der Störfallvorsorge im Baubewilligungsverfahren schaffen (Beschwerde S. 21). – Ob die umstrittene Festlegung der Rechtskontrolle standhält, ist gestützt auf geltendes Recht zu beantworten (Tschannen/Müller/Kern, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2022, N. 552). Weder im kommunalen noch im kantonalen Recht besteht aktuell eine Grundlage für eine autoritative Anordnung risikomindernder Schutzmassnahmen in der Baubewilligung. Ob und inwiefern solche Regelungen zulässig wären, kann hier offenbleiben (vgl. Adler/ Schmidlin, a.a.O., S. 94 f.).

5.3

Die EG Bern macht sodann geltend, auch im Lärmschutzrecht müssten keine bzw. keine abschliessenden Massnahmen in der Nutzungsplanung getroffen werden. Es sei nicht einzusehen, weshalb es sich in der Störfallvorsorge anders verhalten sollte, zumal die gesetzlichen Grundlagen des Lärmschutzes und der Störfallvorsorge im Kern identisch seien (Beschwerde S. 22 ff.). – Wie dargelegt, müssen im Zusammenhang mit der Störfallvorsorge ebenfalls keine abschliessenden Massnahmen in der Nutzungsplanung festgelegt werden (vorne E. 5.1.2). Abgesehen davon sieht das Lärmschutzrecht im Unterschied zum Störfallrecht verschiedene Abweichungen vom Störer- bzw. Verursacherprinzip vor (Art. 2 USG). So bestehen Vorgaben für Baubewilligungen in lärmbelasteten Gebieten (vgl. Art. 22 USG und Art. 31 der Lärmschutzverordnung vom 15. Dezember 1986 [LSV; SR 814.41]) oder haben in bestimmten Fällen nicht die Lärmverursachenden, sondern die vom Lärm Belasteten Schallschutzmassnahmen zu bezahlen (zum Ganzen Rudolf Muggli, a.a.O., S. 19, 27 f.; Stellungnahme BAFU vom 18.9.2024 S. 5 f., act. 7; Hansjörg Seiler, in Kommentar USG, 2001, Art. 2 N. 27, 110). Im Lärmschutzrecht sind also nicht ausschliesslich die Lärmverursachenden zum Ergreifen oder Finanzieren von Massnahmen verpflichtet. Darin liegt ein wesentlicher Unterschied zum Störfallrecht (vorne E. 4.5.4). Die EG Bern vermag aus dem Hinweis auf das Lärmschutzrecht nichts zu ihren Gunsten abzuleiten.

5.4

Weiter rügt die Gemeinde eine Verletzung der verfassungsmässigen «Eigentumsrechte der Grundeigentümerschaften» (Beschwerde S. 25). – Den Ausführungen in der Beschwerde lässt sich nicht entnehmen, ob sich die EG Bern auf die Eigentumsgarantie Dritter beruft oder eine Verletzung eigener Rechte geltend macht. Als Partei im Beschwerdeverfahren kann sie jedenfalls nur ihre eigenen Interessen wahren (Art. 79 Abs. 1 Bst. b VRPG; Michael Pflüger, in Herzog/Daum [Hrsg.], Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, 2. Aufl. 2020, Art. 65 N. 15, Art. 79 N. 6). Dabei ist in Erinnerung zu rufen, dass die umstrittene Regelung Teil des Richtplans ESP Wankdorf ist. Richtpläne treffen für einzelne Parzellen keine grundeigentümerverbindlichen Festlegungen. Ein Eingriff in die Eigentumsgarantie der Gemeinde als allfällige Grundeigentümerin liegt somit zum vornherein nicht vor (vgl. BGE 107 Ia 77 E. 2b; Pierre Tschannen, in Praxiskommentar RPG: Richt- und Sachplanung, Interessenabwägung, 2019, Art. 9 N. 10 ff., 31; Beat Stalder, Raumplanungsrecht, in Müller/Feller [Hrsg.], Bernisches Verwaltungsrecht, 3. Aufl. 2021, S. 426 N. 45).

5.5

Die EG Bern beruft sich schliesslich auf ihre Planungs- und Gemeindeautonomie (Beschwerde S. 24 f., ferner S. 9; Stellungnahme der EG Bern vom 12.2.2025 S. 4, act. 11). – Gemeinden verfügen in ihrer Ortsplanung über Autonomie (Art. 109 KV; Art. 65 Abs. 1 und Art. 69 BauG). Die Genehmigungs- und Rechtsmittelinstanzen dürfen im Bereich der kommunalen Planungsautonomie ihr Ermessen nicht an die Stelle des Ermessens der Gemeinde setzen und die Genehmigung für eine kommunale Planung schon dann verweigern, wenn eine andere Planung ebenso zweckmässig oder sogar zweckmässiger wäre, sondern nur, wenn die Vorschriften und Pläne der Gemeinden nicht rechtmässig oder mit den übergeordneten Planungen nicht vereinbar sind (BGE 131 II 81 E. 7.2.1; BVR 2019 S. 170 E. 3.2; Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 61 N. 4). Mit Blick auf das Erwogene lässt sich die Auffassung der EG Bern nicht mit den störfall- und raumplanungsrechtlichen Vorgaben vereinbaren. Die vom AGR von Amtes wegen vorgenommene Ergänzung des Richtplans ESP Wankdorf stellt daher keinen unzulässigen Eingriff in die Gemeinde- bzw. Planungsautonomie der EG Bern dar.

6.

6.1

Zusammenfassend hält der angefochtene Entscheid der Rechtskontrolle stand. Gründe für eine Rückweisung bestehen nicht (Eventualbegehren; vorne Bst. C). Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen.

6.2

Da die unterliegende Gemeinde nicht in ihren Vermögensinteressen betroffen ist, sind keine Verfahrenskosten zu erheben (Art. 108 Abs. 2 Satz 2 VRPG; Ruth Herzog, a.a.O., Art. 108 N. 31). Ersatzfähige Parteikosten sind keine angefallen (Art. 108 Abs. 3 i.V.m. Art. 104 VRPG).