IVG

1.

1.1

Das Sozialversicherungsgericht Basel-Stadt ist als einzige kantonale Instanz zuständig zum Entscheid über die vorliegende Streitigkeit (§ 82 Abs. 1 des Gesetzes vom 3. Juni 2015 betreffend die Organisation der Gerichte und der Staatsanwaltschaft [Gerichtsorganisationsgesetz/GOG]; SG 154.100). Die örtliche Zuständigkeit des angerufenen Gerichts ergibt sich aus Art. 69 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1959 über die Invalidenversicherung (IVG; SR 831.20).

1.2

Im Rahmen der Änderung des IVG vom 19. Juni 2020 (vgl. Weiterentwicklung der IV [WEIV]; Änderung vom 19. Juni 2020, AS 2021 705, BBl 2017 2535) wurden unter anderem die Art. 43 und Art. 44 ATSG per 1. Januar 2022 revidiert. Vorbehältlich besonderer übergangsrechtlicher Regelungen sind in zeitlicher Hinsicht grundsätzlich diejenigen Rechtssätze massgeblich, die bei der Erfüllung des rechtlich zu ordnenden oder zu Rechtsfolgen führenden Tatbestands Geltung haben. Anders verhält es sich mit verfahrensrechtlichen Neuerungen. Neue Verfahrensvorschriften sind grundsätzlich mit dem Tag des Inkrafttretens sofort und in vollem Umfange anwendbar, es sei denn, das neue Recht kenne anderslautende Übergangsbestimmungen (BGE 144 V 210 E. 4.3.1; 129 V 113 E. 2.2). In Zusammenhang mit der Gesetzesänderung per 1. Januar 2022 sind keine Übergangsbestimmungen erlassen worden, welche die Einholung von Gutachten betreffen. Da im vorliegenden Fall die Anordnung der Begutachtung nach dem 1. Januar 2022 erfolgte, sind somit die neuen Verfahrensbestimmungen anwendbar.

1.3

Gegen Einspracheentscheide oder Verfügungen, gegen welche eine Einsprache ausgeschlossen ist (vgl. Art. 52 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 3. Oktober 2000 über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts [ATSG; SR 830.1]), kann direkt beim zuständigen Gericht Beschwerde erhoben werden (Art. 56 Abs. 1 ATSG; Ueli Kieser, ATSG-Kommentar, 4. Auflage, Zürich 2020, N 17 ff. zu Art. 49 ATSG). Dies gilt namentlich für prozess- und verfahrensleitende Verfügungen und somit auch für Zwischenverfügungen im Sinne von Art. 55 Abs. 1 ATSG in Verbindung mit Art. 5 Abs. 2 und Art. 46 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG; SR 172.021; vgl. Ueli Kieser, ATSG-Kommentar, a.a.O., N 40 f. zu Art. 49 ATSG). Anfechtungsgegenstand ist vorliegend die Verfügung vom 15. Juli 2024, mit welcher eine bidisziplinäre Begutachtung in den medizinischen Disziplinen Neurologie und Psychiatrie/Psychotherapie nach dem Zufallsprinzip angeordnet wird (vgl. IV-Akte 147). Da diese Verfügung das Administrativverfahren nicht abschliesst, handelt es sich hierbei um eine Zwischenverfügung, welche bei Bejahung eines nicht wiedergutzumachenden Nachteils (Art. 46 Abs. 1 lit. a VwVG; BGE 132 V 93 E. 6.1) grundsätzlich selbständig mit Beschwerde angefochten werden kann.

1.4

Das Bundesgericht hat, unter der Rechtslage, wie sie sich vor der Revision des Art. 43 und Art. 44 ATSG per 1. Januar 2022 präsentierte, im Kontext von Gutachtensanordnungen das Vorliegen der Voraussetzung des nicht wiedergutzumachenden Nachteils für das erstinstanzliche Beschwerdeverfahren in Angelegenheiten der Invalidenversicherung im Grundsatz bejaht, zumal die nicht sachgerechte Begutachtung in der Regel einen rechtlichen und nicht nur einen tatsächlichen Nachteil bewirke (BGE 137 V 210 E. 3.4.2.7). Es liegt daher ein taugliches Anfechtungsobjekt vor. Da auch die übrigen formellen Voraussetzungen erfüllt sind, ist auf die rechtzeitig erhobene Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Die Beschwerdeführerin ist der Ansicht, die bidisziplinäre Begutachtung sei ihr aus medizinischen Gründen nicht zumutbar, da die Gefahr einer Post-Exertional-Malaise bestehe. Hinzu komme, dass die Begutachtung auch nicht notwendig sei, da der Sachverhalt durch das sich in den Akten befindliche Gutachten der Krankentaggeldversicherung bereits rechtsgenüglich abgeklärt sei. Es sei daher auf eine bidisziplinäre Begutachtung zu verzichten.

2.2

Die Beschwerdegegnerin führt dagegen ins Feld, dass sich gemäss der Beurteilung des RAD keine Unzumutbarkeit der Begutachtung aufdränge. Da es sich bei dem Gutachten der Krankentaggeldversicherung nicht um ein eigentliches Gutachten, sondern vielmehr um die Beantwortung eines Fragekatalogs handle, bestehe zudem die Notwendigkeit der Begutachtung. Insgesamt sei die Zwischenverfügung daher zu schützen.

2.3

Streitig und zu prüfen ist, ob die beabsichtigte bidisziplinäre Begutachtung (Neurologie/Psychiatrie) notwendig und zumutbar ist.

3.

3.1

3.1.1. Gemäss Art. 43 Abs. 1 Satz 1 ATSG prüft der Versicherungsträger die Begehren, nimmt die notwendigen Abklärungen von Amtes wegen vor und holt die erforderlichen Auskünfte ein. Gestützt auf Art. 43 Abs. 1bis ATSG bestimmt er die Art und den Umfang der notwendigen Abklärungen (vgl. auch Art. 57 Abs. 3 IVG). Notwendig sind jene Untersuchungen, welche dazu dienen, den rechtserheblichen Sachverhalt vollständig und richtig zu ermitteln (vgl. Cristina Schiavi, Art. 43 N 21, in: Ghislaine Frésard-Fellay/Barbara Klett/Susanne Leuzinger [Hrsg], Basler Kommentar zum Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts, 1. Auflage, Basel 2020).

3.1.2

Zur Klärung, ob ein verwaltungsexternes medizinisches Gutachten einzuholen ist, müsste die vorliegende medizinische Aktenlage auf ihre Vollständigkeit und Schlüssigkeit hin überprüft werden. Eine eingehende Prüfung der Dokumente würde aber dazu führen, dass die Endverfügung im Hinblick auf die Beurteilung der medizinischen Sachlage weitgehend präjudiziert würde. Weil die Verfahrenshoheit bis zum Abschluss des Verwaltungsverfahrens beim Versicherungsträger liegt und ihm deshalb im Rahmen der Verfahrensleitung ein grosser Ermessensspielraum zukommt, muss im vorliegenden Verfahren die richterliche Prüfung bei einer knappen Beurteilung der Aktenlage im Sinne einer Plausibilitäts- respektive Missbrauchskontrolle ihr Bewenden haben. Entscheidend ist, ob die Gründe, welche der Versicherungsträger für die Notwendigkeit weiterer medizinischer Abklärungen anführt, plausibel erscheinen. Demnach greift das Gericht bei der Frage der Notwendigkeit einer Begutachtung in das Ermessen der mit der Abklärung betrauten Verwaltung nur dann ein, wenn klar erkennbare Fehleinschätzungen vorliegen, eine Begutachtung von vornherein untauglich angelegt wäre oder Anhaltspunkte bestehen, dass sich der Versicherungsträger bei seinem Entscheid von sachfremden Motiven hat leiten lassen (vgl. Urteile des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung Sozialversicherungsrecht 720 21 176/266 vom 27. September 2021 E. 2.3, 720 19 161 / 250 vom 11. Oktober 2019 E. 3.2 und 720 16 79 / 165 vom 2. Juli 2015 E. 3.2; vgl. Urteil des Kantonsgericht des Kantons Freiburg 605 2020 117 vom 10. März 2021 E. 3.3).

3.2

3.2.1. Nach Massgabe von Art. 43 Abs. 2 ATSG hat sich die versicherte Person ärztlichen und fachlichen Untersuchungen zu unterziehen, soweit sie für die Beurteilung notwendig und zumutbar sind. Damit wird eine Mitwirkungspflicht der betreffenden Person festgelegt, die den Untersuchungsgrundsatz ergänzt. Mitwirkungspflichten gelten vorab in Bezug auf solche Tatsachen, die die Parteien besser kennen als die Behörde beziehungsweise von dieser ohne Mitwirkung der Parteien nicht oder nur mit unvernünftig hohem Aufwand erhoben werden könnten (vgl. u.a. BGE 138 V 86 E. 5.2.3; 125 V 193 E. 2).

3.2.2

Die kumulativ zu erfüllende Voraussetzung der Zumutbarkeit ist objektiv und subjektiv zu verstehen, wobei die zu Art. 21 Abs. 4 ATSG entwickelten Grundsätze analog gelten. Gemäss der Rechtsprechung zu Art. 21 Abs. 4 ATSG ist die Mitwirkung zumutbar, wenn der verfolgte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zur Beeinträchtigung des Pflichtigen steht. Für diese Beurteilung sind sowohl die objektiven als auch die subjektiven Umstände zu berücksichtigen. Massgebend ist das objektiv Zumutbare, nicht die subjektive Wertung der versicherten Person (vgl. Urteile des Bundesgerichts 8C_128/2015 vom 25. Juni 2015 E. 1.2 mit Hinweisen und 8C_128/2007 vom 14. Januar 2008 E. 3.1). Dabei ist die Frage der subjektiven Zumutbarkeit ebenfalls objektiv zu klären. Es geht mithin nicht etwa darum, ob die betreffende Person aus ihrer eigenen, subjektiven Wahrnehmung heraus die Untersuchung als zumutbar erachtet, sondern darum, dass die subjektiven Umstände, etwa Alter, Gesundheitszustand, bisherige Erfahrungen mit Abklärungen, in einer objektiven Betrachtung dahingehend gewürdigt werden, ob diese Umstände die Untersuchung zulassen oder nicht. Die objektive Zumutbarkeit hängt sodann unter anderem damit zusammen, dass eine medizinische Untersuchung oder gar eine Begutachtung die persönliche Freiheit einer versicherten Person tangieren kann, wobei lediglich leichte Eingriffe in die Grundrechte der persönlichen Freiheit von den Versicherten in Kauf genommen werden müssen. Die üblichen Untersuchungen in einer Gutachtensstelle sind ohne konkret entgegenstehende Umstände generell als zumutbar zu betrachten (vgl. Urteil des Bundesgerichts 8C_283/2020 vom 4. August 2020 E. 4.2.1; Peter Forster, in: Hans-Ulrich Stauffer/Basile Cardinaux [Hrsg.], Rechtsprechung des Bundesgerichts zum ATSG, Zürich/Basel/Genf 2021, Art. 43 N 28). Ist eine ärztliche oder fachliche Untersuchung nicht zumutbar, ist auf sie zu verzichten. Aus diesem Verzicht können keine weiteren Schlüsse bezogen auf die interessierenden Sachverhaltselemente abgeleitet werden. In diesem Fall ist mit den sonst zur Verfügung stehenden Mitteln der Sachverhaltsabklärung anzustreben, das verfehlte Resultat soweit als möglich zu erreichen, worauf in der Folge mit einer freien Beweiswürdigung derjenige Sachverhalt zu erstellen ist, der am ehesten zutrifft (René Wiederkehr, in: Ueli Kieser, Matthias Kradolfer, Miriam Lendfers [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts [ATSG], 5. Aufl. 2024, Rz 98 f. zu Art. 43).

3.3

3.3.1. Zur Prüfung der Notwendigkeit und Zumutbarkeit der Begutachtung im Rahmen der vorstehend dargestellten Grundsätze ist die medizinische Aktenlage zu würdigen. Wie bereits dargelegt, geht es bei der vorliegenden Beurteilung einzig darum, gestützt auf eine summarische Würdigung der Aktenlage zu überprüfen, ob die Aspekte, welche von der Beschwerdegegnerin zur Begründung der Notwendigkeit einer Begutachtung angeführt werden, plausibel erscheinen.

3.3.2

Mit Bericht vom 21. August 2024 (Beschwerdebeilage [BB] 3) wird bei der Beschwerdeführerin ein Chronic-fatigue-Syndrom/myalgische Enzephalomyelits diagnostiziert. Im Rahmen der Beurteilung ist dem Bericht zu entnehmen, dass es der Beschwerdeführerin unverändert geht. Sie erfahre weiterhin sogenannte Crashes nach körperlicher, mentaler und emotionaler Belastung. In der zusammenfassenden Beurteilung bestehe eine anhaltende körperliche Beeinträchtigung. Dies könne auch in einer Ergospirometrie vom Mai 2023 reproduziert werden. Diese habe am ersten Tag eine schlechte Sauerstoffaufnahme und am zweiten Tag eine noch schlechtere gezeigt. Dies spreche für die pathophysiologischen Veränderungen nach Anstrengung, verursacht durch die diagnostizierte Erkrankung. Bereits normale Alltagstätigkeiten wie Duschen, das Bettmachen oder Kochen würden einen erheblichen Energieverbrauch darstellen.

3.3.3

Aus dem Bericht von Dr. med. B____, Fachärztin für Neurologie FMH, vom 25. November 2024 ergibt sich, dass bei der Beschwerdeführerin eine myalgische Enzephalomyelitis [ME] diagnostiziert wurde, eine Erkrankung, welche seit 1969 seitens der WHO als neurologische Krankheit anerkannt worden sei. Da es allerdings bis zum jetzigen Zeitpunkt keine validierten Biomarker zur Diagnosestellung gebe, müsse diese notwendigerweise aufgrund der Klinik gestellt werden. Kennzeichnend für die Erkrankung seien Fatigue, Belastungsintoleranz, Post-exertional malaise sowie kognitive Defizite. Hierbei sei das Kardinalsymptom, die Post-exertional malaise, welche bei der Beschwerdeführerin durch eine Spiro-Ergometrie im Mai 2023 auftrat, eindrücklich belegt und anhand Testungen objektiviert worden. Die Beschwerdeführerin sei im Alltag stark eingeschränkt durch die schweren organischen Einschränkungen mit der erwähnten Belastungsintoleranz und der objektivierten Post-exertional malaise. Diese Post-exertional malaise als Kardinalsymptom unterscheide die ME von anderen mit Fatigue assoziierten Krankheiten und auch von Depressionen, Burn-outs etc. Limitierend sei die Post-exertional malaise. Nach Überanstrengung (nicht nur körperlich, sondern auch geistig oder unter Umständen emotional) komme es mit 24 bis 48 Stunden Verspätung zu einer ausgeprägten Zustandsverschlechterung, welche Tage, Wochen oder Monate anhalten könne und im schlimmsten Fall irreversibel sei. Eine Studie habe gezeigt, dass 67,1% aller Patienten mit ME bereits eine irreversible Post-exertional malaise gehabt hätten, weshalb eine solche zu vermeiden sei, da sich der Zustand der Betroffenen immer mehr verschlechtere. Insgesamt sei die klinische Diagnose der ME mit dem Kardinalsymptom der Post- Extertional Malaise hinreichend belegt, wobei andere Krankheiten ausgeschlossen worden seien, beziehungsweise ihnen keine invalidenversicherungsrechtliche Relevanz zukomme (vgl. Replikbeilage [RB] 10).

3.3.4

Der stellvertretende Chefarzt des Kantonsspitals [...] hielt mit Bericht vom 13. Januar 2025 (RB 11) fest, bei der Beschwerdeführerin sei am 14. November 2024 eine Ergospirometrie durchgeführt worden, welche als Goldstandard für die Messung von funktionaler Leistungsfähigkeit gelte und die Ergebnisse nicht gefälscht werden könnten. Diese Testung habe das bei ME Patientinnen typische Resultat gezeigt, dass die Leistung des ersten Tages am zweiten Tag nicht reproduziert werden könne (Belastungsintoleranz). Von dieser Testung habe sich die Beschwerdeführerin bis heute nicht komplett erholt. Bei der Beschwerdeführerin habe die Testung einen markanten Abfall gezeigt, so dass davon auszugehen sei, dass sie selbst in einer sitzenden Bürotätigkeit mehr Energie verbrauchen würde, als ihr ohne Gefahr zur Verfügung stünde. Aus den Befunden werde klar, dass eine Begutachtung eine unzumutbare Belastung für die Beschwerdeführerin darstellen würde und medizinisch nicht vertretbar sei. Das Risiko einer langanhaltenden potenziell irreversiblen Verschlechterung, welche zeitversetzt eintrete, sollte unbedingt vermieden werden. Diese Post-Exertional Malaise sei bei der Beschwerdeführerin in der Ergospirometrie eindeutig belegt worden. Es werde daher empfohlen, auf eine Begutachtung zu verzichten.

3.3.5

Der Bericht der behandelnden Therapeutin vom 20. Januar 2025 (RB 13) diagnostizierte ebenfalls eine ME und hielt fest, die Psychotherapie habe bei dieser Erkrankung ausschliesslich unterstützende Bedeutung und werde ohne kurative Zielsetzung durchgeführt. Eine nicht-schonungsorientierte Psychotherapie könne zu einer Verschlechterung führen. Oberstes Ziel solle eine Vermeidung von «Crashes» und Überlastung sein. Es könne davon ausgegangen werden, dass eine Verschlechterung des Gesamtzustandes erwartet werden könne, wenn weitere Gutachten und Testungen verlangt würden. Damit würde auch ein Risiko einer Exazerbation der psychischen Symptome bestehen und zur verlängerten Rekonvaleszenz der psychischen Symptome führen.

3.4

3.4.1. Insgesamt liegen damit nach der vom Sozialversicherungsgericht vorgenommenen summarischen Prüfung der medizinischen Akten genügend konkrete Anhaltspunkte vor, die über blosse Verdachtsmomente hinausgehen, welche dafürsprechen, dass die seitens der Beschwerdegegnerin vorgesehene bidiszipinäre Begutachtung in der vorgesehenen Form und zum jetzigen Zeitpunkt für die Beschwerdeführerin mit überwiegender Wahrscheinlichkeit unzumutbar erscheint. Es kann schlicht nicht von der Hand gewiesen werden, dass sämtliche der behandelnden Ärzte von einer durch die Begutachtung hervorgerufenen Exazerbation des Beschwerdebildes ausgehen, welche sich im schlimmsten Fall dauerhaft manifestieren könnte. Die Wahrscheinlichkeit des Eintritts einer entsprechenden Exazerbation verdeutlicht sich mit Blick auf die nach der Ergospirometrie eingetretene Zustandsverschlechterung der Beschwerdeführerin. Vor diesem Hintergrund ist nicht ohne Weiteres nachvollziehbar, weshalb der RAD mit Beurteilung vom 28. Oktober 2024 (IV-Akte 150, S. 2) an der Empfehlung einer Begutachtung festhält und keine konkreten Umstände erkennen will, welche gegen eine solche Begutachtung sprechen.

3.4.2

Mit Blick auf die kursorisch geprüften Akten, die bundesgerichtliche Rechtsprechung zum Beweiswert medizinischer Berichte und unter Berücksichtigung, dass sich die Stossrichtung einer durch die Krankentaggeldversicherung in Auftrag gegebenen Begutachtung von jener im invalidenversicherungsrechtlichen Verfahren zu erstellenden unterscheidet, erscheinen weitere Abklärungen allerdings notwendig. Die Beschwerdegegnerin hat daher mit den ihr sonst zur Verfügung stehenden Mitteln der Sachverhaltsabklärung anzustreben, das verfehlte Resultat soweit als möglich zu erreichen, worauf in der Folge mit einer freien Beweiswürdigung derjenige Sachverhalt zu erstellen ist, der am ehesten zutrifft (vgl. E. 3.1. hiervor). Es ist daher im vorliegendem Fall eine Alternative zur Begutachtung zu wählen, welche für die Beschwerdeführerin unter Berücksichtigung ihrer persönlichen Verhältnisse zumutbar erscheint. Denkbar sind hierbei insbesondere die Erstellung eines Aktengutachtens, eine Begutachtung bei der Beschwerdeführerin zu Hause, das Einholen weiterer Berichte der behandelnden Ärzteschaft oder eine vertiefte Beurteilung durch den RAD. Zusammenfassend ist somit festzuhalten, dass die seitens der Beschwerdegegnerin vorgesehene Form der Sachverhaltsabklärung in vorliegendem Fall unter Berücksichtigung der zur Verfügung stehenden Alternativen nicht zumutbar erscheint. Demgemäss ist die Beschwerde gutzuheissen und die Zwischenverfügung der Beschwerdegegnerin vom 15. Juli 2024 aufzuheben. Die Beschwerdegegnerin hat den massgeblichen Sachverhalt unter Berücksichtigung der vorstehenden Erwägungen abzuklären und hiernach über den Leistungsanspruch der Beschwerdeführerin zu entscheiden.

4.

4.1

Die Kostenpflicht des Beschwerdeverfahrens im Sinne von Art. 69 Abs. 1bis IVG ist zu bejahen, wenn eine vor dem kantonalen Gericht streitige Zwischenverfügung der Verwaltung mit der Abklärung des Leistungsanspruchs zusammenhängt (vgl. Thomas Ackermann, Verfahrenskosten in der Sozialversicherung, in: Ueli Kieser (Hrsg.), Sozialversicherungsrechtstagung 2013, St. Gallen 2014, S. 210). Bei der vorliegend strittigen Gutachtensanordnung der Beschwerdegegnerin handelt es sich um eine derartige Zwischenverfügung. Die Beschwerdegegnerin hat folglich – entsprechend dem Verfahrensausgang – die ordentlichen Verfahrenskosten mit einer reduzierten Gebühr von Fr. 400.00 zu tragen.

4.2

Nach § 2 Abs. 1 SVGG in Verbindung mit Art. 64 Abs. 1 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (VwVG; SR 172.021) in Verbindung mit Art. 7 Abs. 2 des Reglements über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht vom 21. Februar 2008 (VGKE) hat der obsiegende Beschwerdeführer gegenüber der Beschwerdegegnerin nach Massgabe seines Obsiegens einen Anspruch auf Ersatz der Parteikosten. Diese werden durch das Gericht festgesetzt (Art. 61 lit. g ATSG). Das Sozialversicherungsgericht geht bei der Bemessung der Parteientschädigung für anwaltlich vertretene Beschwerdeführende in durchschnittlichen Verfahren mit doppeltem Schriftenwechsel im Sinne einer Faustregel von einem Honorar in Höhe von Fr. 3'750.00 (inklusive Auslagen) zuzüglich 8.1 % Mehrwertsteuer aus. Bei einfacheren oder komplizierteren Verfahren kann dieser Ansatz entsprechend erhöht oder reduziert werden. Da der vorliegende Fall in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht durchschnittlich kompliziert ist, rechtfertigt sich eine Parteientschädigung von Fr. 3'750.00 zuzüglich Mehrwertsteuer von Fr. 303.75.