Ie Cour des assurances sociales

1.

a) Déposé dans le délai et les formes prescrits (art. 79 ss CPJA), le présent recours est recevable aussi bien en vertu de l'art. 88 al. 3 LATeC qu'en application de l'art. 114 al. 1 let. a CPJA. Les recourantes étant propriétaires d'un bien-fonds touché par la révision du PAL, elles ont manifestement qualité pour recourir (cf. art. 76 let. a CPJA) alors même que certaines de leurs conclusions doivent être déclarées irrecevables (cf. infra 1b).

L'avance des frais de procédure ayant, de surcroît, été versée en temps utile, le Tribunal cantonal peut entrer en matière sur les mérites du recours.

b) Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (lettre a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (lettre b). En revanche, à défaut d’habilitation légale expresse, la Cour ne peut pas examiner en l'espèce le grief d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA).

Dans la mesure où la Direction a statué sur le recours contre la décision communale avec une pleine cognition, le fait que le grief d'inopportunité ne puisse pas être invoqué devant le Tribunal cantonal ne viole pas l'art. 33 al. 3 let. b LAT qui impose aux cantons d'instituer au moins une autorité de recours disposant d'un libre pouvoir d'examen (ATF 109 Ib 121; 127 II 238 consid. 3b/bb; AEMISEGGER/HAAG, Commentaire pratique de la protection juridique en matière d'aménagement du territoire, 2010, ad art. 33 LAT n. 90).

2.

S'agissant de la suppression de l'inscription de l'article ddd RF comme extension de la zone résidentielle du PDCom, les recourantes contestent l'irrecevabilité de leur grief et critiquent le fait que la commune ait annoncé dans sa décision du 29 mai 2012 qu'elle transmettait la détermination à la Direction, refusant par-là de motiver sa décision en violation de l'art. 29 al. 2 Cst.

a) Contrairement à la procédure d'opposition prévue aux articles 83 ss LATeC et 32 ss ReLATeC, les personnes s'estimant touchées par une mesure du PDCom ne disposent pas de la qualité pour faire opposition, a fortiori de la qualité pour recourir auprès de la Direction ou du Tribunal cantonal. En effet, les éléments du dossier directeur n'ont pas de caractère de décision affectant directement les droits et obligations des particuliers (arrêt TC 602 2013 147 du 26 juin 2015 consid. 1c). En tant qu'il conteste l'irrecevabilité des griefs visant le PDCom constatée par la DAEC, le recours est manifestement mal fondé.

b) Contrairement à ce qu'affirment les recourantes, l'art. 78 al. 2 LATeC n'aménage pas en leur faveur un droit d'être entendu qui se concrétiserait par l'obligation pour le conseil communal de leur notifier une réponse circonstanciée sur les observations et propositions qu'elles ont émises lors de la mise en consultation du plan directeur communal. Il suffit que le conseil communal prenne position sur celles-ci. En l'espèce, cette autorité ne s'est certes pas directement prononcée sur le sort de l'art. ddd RF, mais du moment que, par décision formelle, il a rejeté l'opposition visant la parcelle voisine ccc RF, sortie de la zone à bâtir, et a maintenu inchangé le projet de PDCom, il coulait de source que les propositions émises par les recourantes dans la procédure de consultation n'étaient pas retenues. Les intéressées n'ont aucun droit à une motivation supplémentaire sur les raisons qui ont conduit le conseil communal à écarter leurs critiques au PDCom. D'ailleurs, l'examen du texte de la décision sur opposition montre que lorsque le conseil communal indique qu'il versera "sa" détermination au dossier à l'intention de la Direction, il entend la détermination de l'opposant et non pas une sienne propre, encore à formuler. La décision de rejet de l'opposition se suffit manifestement à elle-même et permettait clairement aux recourantes de connaître la position de la commune sur leurs propositions relatives à l'art. ddd RF.

De toute manière, on ne voit pas en quoi une informalité dans la notification du résultat de la consultation aurait pu avoir la moindre conséquence sur la position procédurale des recourantes, étant rappelé que celles-ci n'ont aucun droit de contester le PDCom par la voie judiciaire.

3.

Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, les modifications de la LAT entrées en vigueur le 1er mai 2014 sont immédiatement applicables parce qu'elles répondent à un intérêt public prépondérant (ATF 141 II 393, consid. 2 et 3; arrêts TF 1C_197/2015 du 2 février 2016;1C_365/2015 du 9 décembre 2015 consid. 4.4). Du moment qu'en l'espèce, le litige concernant les terrains des recourantes est encore pendant devant le Tribunal cantonal, il importe peu que, lorsqu'elle s'est prononcée en première instance, le 23 juillet 2013, la Direction ait encore appliqué l'ancien droit. C'est la LAT révisée qui s'applique au stade actuel dès lors que le Tribunal cantonal applique le droit d'office. Il convient de relever cependant que l'on ne se trouve pas en présence d'une nouvelle mise en zone et que, dans ces conditions, le moratoire sur l'augmentation de la

surface totale des zones à bâtir légalisées dans le canton prévu par l'art. 38a al. 2 LAT ne peut avoir qu'une influence indirecte sur le présent litige. La vraie question est celle de savoir si des motifs suffisants permettaient au planificateur local de procéder au déclassement de la parcelle litigieuse; dans ce contexte, il conviendra de tenir compte des buts ancrés dans la nouvelle LAT (arrêt TC 602 2015 78 du 21 avril 2016, consid. 3b).

4.

a) Dans sa teneur en vigueur jusqu'au 30 avril 2014, l'art. 15 LAT indiquait que les zones à bâtir comprennent les terrains propres à la construction qui sont déjà largement bâtis ou seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et seront équipés dans ce laps de temps.

Le nouvel art. 15 LAT – entré en vigueur le 1er mai 2014 – prévoit notamment que les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes (al. 1) et que les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites (al. 2). L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage (al. 3). Le nouvel art. 15 al. 4 LAT précise ce qui suit:

"De nouveaux terrains peuvent être classés en zone à bâtir si les conditions suivantes sont réunies:

a. ils sont propres à la construction;

b. ils seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines années même si toutes les possibilités d'utilisation des zones à bâtir réservées ont été épuisées et ils seront équipés et construits à cette échéance;

c. les terres cultivables ne sont pas morcelées;

d. leur disponibilité est garantie sur le plan juridique;

e. ils permettent de mettre en œuvre le plan directeur."

Avec les modifications de la nouvelle LAT, le législateur a indiqué se concentrer sur les problèmes les plus aigus de l'aménagement du territoire, à savoir la dispersion des constructions et la perte de terres cultivables. Le nouvel art. 15 LAT durcit la législation préexistante, jugée lacunaire, en établissant de manière précise les conditions permettant de classer des nouveaux terrains en zone à bâtir, ce pour mieux dimensionner ces zones (message, p. 963 ch. 1.1).

b) Une mesure de déclassement motivée par la volonté de respecter un dimensionnement de la zone à bâtir conforme à l'art. 15 LAT répond à un intérêt public important. Pour décider si cet intérêt public est prépondérant dans une situation particulière, il y a lieu de tenir compte des critères posés dans la LAT, des règles d'aménagement prévues par le droit cantonal, ainsi que de tous les intérêts déterminants dans le cas d'espèce (ATF 118 Ia 151 consid. 4b).

Lorsque les zones à bâtir existantes ne sont probablement pas nécessaires à la construction dans les quinze années à venir au sens de l'art. 15 al. 4 let. b LAT, les mesures servant à les réduire répondent à un intérêt public suffisant l'emportant sur le principe de la stabilité des plans et sur les intérêts privés opposés. (arrêt TF 1C_311/2010 du 7 octobre 2010 consid. 7.3;1P.115/2003 du 11 juillet 2003; ATF 118 Ia 151 consid. 6c et les arrêts cités).

5.

a) En l'occurrence, il ressort du dossier d'aménagement qu'avant les démarches de la commune visant à réduire sa zone à bâtir, cette collectivité publique disposait d'énormes réserves de terrains, correspondant à un facteur de dimensionnement de 1.89. Afin de tenter de respecter le droit fédéral, elle a procédé à un déclassement de 76'000 m2 et s'est limitée à des mises en zone à bâtir de 17'500 m2 pour parvenir à un facteur de dimensionnement de 1.3. Ces efforts répondent manifestement à un intérêt public important.

b) Vu l'importance du surdimensionnement en cause, les arguments des recourantes qui nient sa réalité sous prétexte que le calcul du surdimensionnement serait obsolète car fondé sur des chiffres de 2009 sont d'emblée sans la moindre pertinence. Il va de soi qu'à l'issue du processus de révision, après que les mesures de dézonage aient été planifiées, le surdimensionnement a été réduit. Cette situation n'enlève rien à la nécessité impérieuse de procéder à ces mesures (RFJ 2014 p. 360 ss). Quant à prétendre que l'évolution naturelle des constructions depuis la dernière mise à l'enquête aurait supprimé l'obligation de procéder à une réduction de la zone à bâtir, il faut constater que les recourantes se gardent bien d'apporter la moindre information concrète à ce sujet et se contentent d'affirmations qui ne sont pas plausibles. On ne voit pas comment, par le biais de l'effet anticipé positif des plans (art. 91 al. 2 LATeC), des propriétaires auraient pu rendre obsolète la révision du PAL en cours avec l'accord de la commune et du SeCA et en dépit de l'interdiction temporaire de bâtir en vigueur pendant la durée de cette procédure de planification (art. 91 al. 1 LATeC). Quoi qu'il en soit, la simple période écoulée entre la mise à l'enquête publique du projet de révision et son approbation ne saurait à elle seule fonder une obligation de soumettre le plan d'affectation à une nouvelle enquête publique (arrêt TF 1C_317/2009 consid. 4.2).

c) De même, il importe peu qu'à l'issue de la révision, le facteur de dimensionnement de la zone à bâtir soit de 1.3 au lieu de 1.4 qui avait été toléré par le SeCA face à l'incapacité de la commune d'atteindre le facteur initial de 1.2 qu'il lui avait fixé. En effet, il est désormais de jurisprudence constante que le planificateur local n'est pas obligé d'épuiser les possibilités de développement de la zone à bâtir que le PDCant accorde à une commune (RFJ 2014 p. 361, arrêt TF 1C_15/2013 du 9 août 2013). Il est donc sans pertinence que la révision du PAL laisse apparaître une "réserve théorique" de 8'218 m2. Cette constatation s'avère d'autant plus fondée dans le cas particulier que le chiffre de 1.4 paraît très élevé pour la commune en cause et résulte plus des difficultés à réduire la zone à bâtir jusqu'à 1.2 que des besoins objectifs d'aménagement. Il faut rappeler d'ailleurs que, sur ces questions, le Tribunal fédéral a déjà constaté que le PDCant en vigueur est désuet, car il ne respecte pas les nouvelles règles de la LAT (ATF 141 II 393 consid. 3). Les recourantes ne peuvent donc rien en tirer dans leur intérêt.

d) En réalité, il ne fait aucun doute que, sur le principe, les déclassements auxquels la commune a procédé répondent à un intérêt public et trouvent une base légale plus que suffisante dans les dispositions de la LAT et de la LATeC. De plus, sous l'angle de la proportionnalité, il faut constater que, globalement, les mesures ont effectivement pour conséquence d'améliorer, si ce n'est de résoudre complètement, la problématique du surdimensionnement de la zone à bâtir (aptitude) et qu'elles sont inévitables compte tenu de l'intérêt public poursuivi (nécessité et proportionnalité au sens strict).

6.

Concrètement, la décision communale de déclasser l'art. ccc RF n'est pas non plus critiquable.

Dans sa décision du 29 mai 2012, le Conseil communal a expliqué que son choix se justifiait par le surdimensionnement de la zone à bâtir, l'absence d'équipement complet du terrain, l'accès critique à la route cantonale, les aménagements en mobilité douce insuffisants et l'absence de réalisation de projet malgré l'affectation en zone à bâtir depuis de nombreuses années.

Face à l'importance des exigences de l'art. 15 LAT et à l'obligation de réduire massivement le surdimensionnement, le planificateur local pouvait, sans violer la loi, décider de déclasser un terrain que les propriétaires avaient choisi de ne pas mettre en valeur en dépit de son affectation en zone à bâtir depuis de nombreuses années et qui se situait en limite de la zone à bâtir. Ce seul motif est déjà suffisant en l'espèce pour justifier la mesure. Les propriétaires ne sauraient déduire du précédent classement de leurs terrains en zone à bâtir un droit au maintien de cette affectation (arrêts TF 1C_311/2010 du 7 octobre 2010 consid. 7.3;1P.115/2003 du 11 juillet 2003; ATF 118 Ia 151 consid. 6c et les arrêts cités).

Au demeurant, il ressort clairement du plan des zones que l'art. ccc RF n'est pas situé dans un territoire déjà largement bâti qu'il serait déraisonnable de déclasser (pour l'ancien droit: art. 15 let. a aLAT: ATF 132 II 218 consid. 4.1; 122 II 455 consid. 6a; 121 II 417 consid. 5a). Il est intégré désormais dans une vaste zone agricole, au nord, parfaitement cohérente sous l'angle de l'aménagement du territoire.

Peu importe également pour juger de la licéité du déclassement que l'immeuble soit équipé ou non. Même un équipement de base complet n'impose pas le maintien de la parcelle en zone à bâtir si des motifs d'intérêt public suffisants postulent comme en l'espèce un retour en zone agricole (ATF 117 Ia 434 consid. 3g; arrêt TC FR 602 2013 147 du 25 juin 2015 consid. 4c).

Enfin, le fait que, prétendument, le terrain ne prêterait pas à l'agriculture n'interdit pas son affectation en zone agricole du moment que des motifs importants imposent de le sortir de la zone à bâtir (arrêt TC 602 2013 145 du 25 juin 2015, consid. 6) et qu'il ne doit pas être affecté à une zone spéciale inconstructible au sens des art. 17 ou 18 LAT (arrêt TF 1C.425/2008 consid. 3.4;1C_15/2008 consid. 2.2.3).

En résumé, il y a lieu d'admettre que, forcée de rétablir un état de droit conforme à la législation fédérale et cantonale en matière de dimensionnement de la zone à bâtir, la commune n'avait pas beaucoup de choix pour définir les terrains à retourner en zone non constructible. Les critères qu'elle a pris en considération pour ordonner le déclassement de l'art. ccc RF ne sont pas déraisonnables et ne conduisent pas à un résultat arbitraire. Au contraire, il était judicieux en l'occurrence de se focaliser sur un bien-fonds qui était resté longtemps en zone à bâtir sans être construit et qui s'intègre pleinement à la zone agricole sans créer une brèche dans le tissu bâti.

La mesure d'aménagement litigieuse peut donc valablement restreindre la garantie de la propriété dont bénéficient les recourantes dès lors que cette mesure obéit à un intérêt public prépondérant, se fonde sur une base légale suffisante et répond aux exigences du principe de la proportionnalité.

7.

Il résulte de ce qui précède qu'aussi bien la commune que la Direction se sont fondées sur des faits pertinents pour rendre leur décision respective. Les critiques des recourantes concernant une constatation erronée ou incomplètes desdits faits sont manifestement sans pertinence.

8.

C'est en vain également que les recourantes se plaignent d'une violation de leur droit d'être entendues.

Le droit d'être entendu – garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale (Cst.; RS 101), par l'art. 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH; RS 0.101) et par l'art. 57 CPJA – comprend, de manière générale, le droit pour l'intéressé de prendre connaissance du dossier, d'obtenir l'administration des preuves pertinentes et valables offertes, de participer à l'administration des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 124 II 132 consid. 2b; 126 I 15 consid. 2a/aa).

Le devoir de motiver résulte, en l'absence de dispositions cantonales suffisantes, du respect du principe du droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. (ATF 112 Ia 109 consid. 2a). Selon la jurisprudence, il découle des principes de l'Etat de droit qu'en règle générale, les motifs d'une décision administrative doivent être énoncés pour faciliter aux parties l'utilisation des voies de droit et à l'autorité de recours l'exercice de son contrôle (GRISEL, Traité de droit administratif, 1984, vol. I, p. 386). Le destinataire peut ainsi connaître les raisons pour lesquelles la décision est prise et peut dès lors se déterminer en connaissance de cause sur l'opportunité d'un recours. De plus il peut ainsi vérifier que son droit d'être entendu a été respecté et que ses arguments ont été effectivement examinés (MOOR/POLTIER, Droit administratif, 3e éd. 2011, vol. II, p. 348 ch. 2.2.8.3 et la jurisprudence citée). Le respect de l'obligation de motiver une décision administrative sera d'autant plus nécessaire si cette obligation découle, comme en l'espèce, du droit cantonal (art. 66 CPJA). Cela étant, l'autorité n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à ceux qui, sans arbitraire, apparaissent pertinents. Il suffit, selon la jurisprudence, que le juge mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels il a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause (ATF 121 I 54 consid. 2c).

En l'espèce, tant le Conseil communal que la Direction ont suffisamment motivé leur décision respective, reprenant les motifs qui leur paraissaient pertinents et sans faire preuve d'arbitraire pour fonder leur décision. Les recourantes étaient sans aucun doute en mesure de se rendre compte de chaque décision et de la déférer à l'instance supérieure en pleine connaissance de cause.

Par ailleurs, le Conseil communal et la Direction ont estimé à bon droit que le dossier était complet et que les preuves administrées leur permettaient de se forger une conviction. Elles ont décidé d'une manière non arbitraire par une appréciation anticipée des preuves encore proposées que ces dernières ne pourraient plus les amener à changer leur opinion ou qu'il s'agissait de prouver un fait dénué de pertinence. Cette façon de faire est conforme à la jurisprudence (ATF 136 I 229 consid. 5.3; 134 I 140 consid. 5.3) et ne saurait être remise en question.

9.

Enfin, les recourantes se plaignent de la violation de l'interdiction de l'arbitraire, du droit à l'égalité de traitement ainsi que du principe de la bonne foi et de la confiance.

a) Du moment qu'il a été vu précédemment que la démarche des autorités inférieures est conforme à la LAT et à la LATeC, celle-ci échappe d'emblée et pour les mêmes raisons au grief d'arbitraire.

b) Une décision viole le droit à l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances (ATF 131 V 107 consid. 3.4.2 p. 114; 129 I 113 consid. 5.1 p. 125, 346 consid. 6 p. 357 et les arrêts cités). Ce principe n'a qu'une portée réduite dans l'élaboration des plans d'affectation. Il est

dans la nature même de l'aménagement local que la délimitation des zones créent des inégalités et que des terrains de mêmes situation et nature puissent être traités différemment en ce qui concerne tant leur attribution à une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation. Du point de vue constitutionnel, il suffit que la planification soit objectivement soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire (Arrêt TF 1C_76/2011 consid. 4.1 publié in SJ 2012 I 77; ATF 121 I 245 consid. 6e/bb p. 249 et les arrêts cités).

En l'occurrence, il saute aux yeux que la situation de la parcelle voisine hhh RF n'est pas comparable à celle de l'immeuble litigieux puisqu'elle est déjà construite. Au vu de cette différence fondamentale, les recourantes n'ont aucun droit à bénéficier du même traitement. Peu importe que, par le passé, l'art. hhh RF, avant d'être séparé et vendu à un tiers, faisait partie de l'art. ccc RF.

De même, toutes les critiques des recourantes concernant les nouvelles mises en zone à bâtir qui ont résulté de la révision du PAL ne justifient pas de revenir sur le déclassement de leur parcelle. A l'examen, il apparaît, dans ces cas également, que, pour l'essentiel, les nouvelles affectations concernent des immeubles déjà construits et qu'elles ont permis la légalisation d'aménagements extérieurs existants, ainsi que la Direction l'a constaté dans la décision d'approbation du 23 juillet 2013. La situation est donc différente et les recourantes ne peuvent rien en déduire dans le sens de leurs conclusions. Au demeurant, il ressort clairement de l'état de fait que ces quelques rares mises en zone ont été largement compensées par des déclassements et que, par conséquent, les règles transitoires de l'art. 38a LAT sur le moratoire des mises en zone à bâtir a été respecté.

c) S'agissant du principe de la bonne foi et de la confiance, il faut relever que les recourantes ne pouvaient pas partir du principe qu'une quelconque garantie existait et que leur parcelle resterait toujours en zone à bâtir. Dès 2009, la Commune avait averti les intéressées de son intention de sortir l'art. ccc RF de la zone à bâtir lors de la prochaine révision générale de son PAL et qu'elle allait donc préaviser défavorablement tout projet tendant à équiper ladite parcelle (PV séance du 30 mars 2009). Les recourantes savaient ainsi les risques qu'elles prenaient en entreprenant des démarches et en investissant dans un projet d'élaboration d'équipement. En conséquence, rien ne permet d'affirmer que la commune aurait fait preuve de double langage ou donné des garanties aux recourantes. Bien au contraire, elle a fait preuve de transparence en informant dès le 12 janvier 2006 des risques que le surdimensionnement de la zone à bâtir faisait encourir aux propriétaires. Partant, la commune n'a ni fait preuve de mauvaise foi, ni violé le principe de la confiance par son comportement.

10.

Mal fondé, le recours doit être rejeté.

Il appartient aux recourantes, qui succombent, de supporter les frais de procédure solidairement (art. 131 CPJA).

Pour le même motif, elles n'ont pas droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA). Il leur incombe en revanche de verser une telle indemnité à la commune. En effet, même si l'aménagement du territoire est une tâche de la commune et que l'on est en droit d'attendre de cette collectivité qu'elle comprenne les questions d'aménagement dont elle s'occupe, on peut admettre qu'en l'occurrence, les modifications légales en cours pouvaient justifier qu'elle fasse appel à un mandataire extérieur (art. 139 CPJA). Il y a lieu toutefois de modifier la liste de frais déposée par ce dernier, qui ne tient pas suffisamment compte des synergies dont il a pu bénéficier entre les différents dossiers dont il s'est occupé en lien avec le PAL litigieux.