Ière Cour administrative

1.

1.1

Conformément à l'art. 114 al. 1 let. c du code du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1), le Tribunal cantonal connaît en dernière instance cantonale des recours contre les décisions prononcées par les préfets. Le recours du 6 février 2019 contre la décision préfectorale du 10 janvier 2019 a été interjeté en temps utile et dans les formes légales prescrites. Partant, il est recevable.

1.2

L’art. 77 CPJA prévoit que le recours peut être formé pour violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). Il peut aussi être formé pour inopportunité si l’affaire concerne le domaine des contributions publiques (art. 78 CPJA).

2.

La recourante fait valoir que le Conseil général, en violation de l'art. 10 al. 3 de la loi fribourgeoise du 25 septembre 1980 sur les communes (LCo; RSF 140.1), n'a pas délégué au Conseil communal la compétence d'arrêter le tarif des contributions. Dès lors, les art. 219 ss RCU ainsi que le Règlement communal sur les emplacements pour véhicules et les places de jeux exigibles sur fonds privé ne seraient pas valables.

2.1

La légalité est un principe général du droit qui gouverne l'ensemble de l'activité de l'Etat (art. 5 al. 1 Cst.). Elle revêt une importance particulière en droit fiscal qui l'érige en droit constitutionnel indépendant déduit de l'art. 127 al. 1 Cst. féd. Cette norme qui s'applique à toutes les contributions publiques, tant fédérales que cantonales ou communales, prévoit en effet que les principes généraux du régime fiscal, notamment la qualité de contribuable, l'objet de l'impôt et son mode de calcul ou sa quotité, doivent être définis par la loi au sens formel. Si cette dernière délègue à l'organe exécutif la compétence d'établir une contribution, la norme de délégation ne peut constituer un blanc-seing en faveur de cette autorité; elle doit indiquer, au moins dans les grandes lignes, le cercle des contribuables, l'objet et la base de calcul de la contribution. Sur ces points, la norme de délégation doit être suffisamment précise (exigence de la densité normative). Il importe en effet que l'autorité exécutive ne dispose pas d'une marge de manœuvre excessive et que les citoyens puissent discerner les contours de la contribution qui pourra être prélevée sur cette base (arrêt TF 2C_609/2010 du 18 juin 2011 consid. 3.1 et les références citées).

Ces exigences valent en principe pour les impôts comme pour les taxes causales. La jurisprudence les a cependant assouplies en ce qui concerne la fixation de certaines contributions causales. La compétence d'en établir le montant peut ainsi être déléguée plus facilement à l'exécutif, lorsqu'il s'agit d'une contribution dont la quotité est limitée par des principes constitutionnels contrôlables, comme ceux de la couverture des frais et de l'équivalence (ATF 136 I 142 consid. 3.1).

La doctrine et la jurisprudence définissent l'impôt comme la contribution qu'un particulier verse à une collectivité publique pour participer aux dépenses résultant des tâches générales dévolues à cette dernière en vue de la réalisation du bien commun. Il est perçu inconditionnellement, indépendamment d'une contre-prestation de la collectivité publique, dès que le particulier réalise l'état de fait du prélèvement de l'impôt même s'il n'a pas bénéficié de prestations particulières de l'Etat. En revanche, les taxes causales, parmi lesquelles figurent les émoluments, les charges de préférence et les taxes de remplacement, reposent sur un lien particulier entre le contribuable et la collectivité publique, parce qu'elles constituent la contrepartie équivalente d'une prestation ou d'un avantage étatique économique ou juridique. La taxe de remplacement est due par une personne dispensée d'un devoir public, qui en constitue l'obligation primaire. Selon la jurisprudence, les taxes d'exemption de l'obligation du service militaire, du service du feu, de construire des abris antiatomiques ou des places de stationnement en font notamment partie (arrêt TF 2C_88/2009 du 19 mars 2010 consid. 5 et les références citées).

2.2

Aux termes de l'art. 61 al. 1 LATeC, les communes peuvent prélever des émoluments en matière de construction et de plans d'aménagement sur la base d'un règlement adopté conformément à la législation sur les communes. Sur cette même base, elles peuvent prélever une contribution équitable afin d'aménager des places de jeux pour les enfants et des places de stationnement pour les véhicules, lorsque le ou la propriétaire ne peut y procéder (art. 61 al. 2 LATeC). Il ressort de cette disposition que lesdites contributions équitables sont des taxes causales de remplacement prévues dans les cas où la commune dispense le propriétaire d'aménager des places de stationnement pour les véhicules ou une place de jeux sur son fonds privé et que celle-ci prélève une taxe compensatoire afin d'en aménager à sa place. L'art. 61 al. 2 LATeC constitue ainsi la base légale formelle sur laquelle repose le principe de la perception de ces taxes de remplacement.

En vertu de l'art. 60 al. 1 LATeC, le conseil communal édicte la réglementation afférente au plan d'affectation des zones qui comprend les prescriptions d'aménagement et de construction applicables dans les zones définies. Sur cette base, le Conseil communal de la Ville de Fribourg était l'autorité compétente pour adopter le RCU.

L'art. 27 ReLATeC précise que la réglementation communale (art. 60 LATeC) fixe le nombre de places à aménager en fonction du type de constructions et de leur affectation, sur la base des normes de l'Union suisse des professionnels de la route (VSS). Ces modalités concernant les places de stationnement sont fixées aux art. 219 ss RCU, notamment à l'art. 219 al. 2 RCU qui dispose que lors d'un agrandissement, d'une surélévation, d'une transformation ou d'un changement d'affectation qui augmente la capacité d'un immeuble, même sans l'agrandir, le propriétaire doit aménager, sur fonds privé, des places de stationnement de véhicules pour les usagers et les visiteurs en nombre proportionnel à l'augmentation de son utilisation. En ce qui concerne le nombre de places de stationnement, l'art. 220ter al. 1 RCU prévoit pour les habitations collectives une place par logement d'une surface brute de plancher (SBP) inférieure à 120 m2; une deuxième place en cas d'une SBP supérieure à 120 m2; 10 % de places supplémentaires pour les visiteurs. L'art. 220ter al. 1 in fine RCU prévoit en outre que les valeurs doivent être arrondies au chiffre supérieur. En vertu de l'art. 231 al. 1 RCU – qui reprend en substance la teneur de l'art. 61 LATeC, – le propriétaire est tenu de payer à la commune une contribution de remplacement s'il lui est appliqué une mesure de pondération ou s'il est dans l'impossibilité d'aménager les places de stationnement prévues au barème figurant à l'art. 220ter al. 1 RCU.

Concernant la taxe de remplacement pour places de jeux, l'art. 251 RCU prévoit qu'en cas de dispense, le propriétaire est tenu de payer à la commune une contribution de remplacement s’il est libéré totalement ou partiellement, conformément à l’art. 250 RCU, de l’obligation d’établir une place.

En vertu des art. 231 al. 2 et 251 al. 2 RCU, la compétence d'établir le montant des taxes compensatoires a été attribuée au législatif, soit au Conseil général. Il n'y a ainsi pas eu de délégation.

L'art. 3 al. 2 du Règlement de 1968 arrêté par le Conseil communal de la Ville de Fribourg prévoit que pour le calcul de cette contribution, chaque place pour voiture sera comptée à CHF 2'500.-. Une note de bas de page précise que ce tarif a été fixé par l'assemblée des contribuables. L'art. 6 al. 1 dudit Règlement de 1968 dispose que la contribution équitable est fixée à CHF 25.- par mètre carré de place de jeux à aménager. À l'instar de ce qui est indiqué à l'art. 3 al. 2, une note de bas de page se référant à l'art. 6 al. 1 précise que ce tarif a été fixé par l'assemblée des contribuables.

Il convient dès lors d'examiner la nature et la composition de l'"assemblée des contribuables" afin de déterminer si celle-ci avait bien la compétence d'édicter le tarif desdites taxes et si la base légale revêt un rang suffisant.

L'ancienne loi fribourgeoise du 7 mai 1864 sur les communes et les paroisses (LCP) qui a été abrogée suite à l'entrée en vigueur le 1er janvier 1982 de la loi fribourgeoise du 25 septembre 1980 sur les communes (LCo; RSF 140.1) distinguait les communes urbaines dont la population excédait 5'000 personnes – notamment la commune de la Ville de Fribourg – qui étaient dotées d'un Conseil général (art. 51 LCP) des plus petites communes qui avaient une assemblée de commune. Tout bourgeois, citoyen actif, domicilié dans la commune avait le droit d'assister aux assemblées communales (art. 5 LCP). Lorsque, dans une assemblée communale, il s'agissait de prendre une décision de nature à engager considérablement les ressources ordinaires de la Commune et à provoquer des conséquences pour les contribuables, ainsi que lorsqu'il s'agissait de la levée d'un impôt, ou de la passation des comptes qui s'y rattachent, les contribuables de la commune, domiciliés dans le canton et citoyens actifs avaient le droit d'y assister (art. 6 LCP). Dans les communes dotées d'un Conseil général, les membres de ce dernier étaient nommés par l'assemblée communale à laquelle étaient également appelés les contribuables, citoyens actifs et domiciliés dans la commune (art. 53 LCP). Il faut ainsi en déduire que le cercle des membres de l'assemblée des contribuables était plus large que celui des membres de l'assemblée communale puisqu'il comprenait également les contribuables non bourgeois, ainsi que les contribuables concernés non domiciliés dans la commune mais dans le canton de Fribourg. Dans les communes dotées d'un Conseil général, l'art. 61 LCP qui listait les attributions du Conseil général réservait également à l'assemblée des contribuables la compétence de fixer les contributions directes et indirectes. Dès lors, il faut constater que l'assemblée des contribuables était l'organe législatif compétent désigné par la loi cantonale pour fixer les montants des taxes (contributions indirectes).

Dans le Message accompagnant le projet de loi sur les communes destinée à remplacer la LCP, il est précisé que, avec l'entrée en vigueur de la LCo, les attributions de l'assemblée des contribuables passent à l'assemblée communale et au conseil général (Message du 30 décembre 1977 accompagnant le projet de loi sur les communes, BGC 1979/1 949, p. 952). En conséquence, l'assemblée des contribuables, dont les attributions ont passé au Conseil général avec l'adoption de la LCo le 25 septembre 1980, était l'organe législatif compétent pour fixer le tarif des taxes de remplacement pour les places de stationnement et les places de jeux. Dans la mesure où aucun acte n'est venu postérieurement modifier ces tarifs, ceux-ci ont été adoptés conformément à l'ordre légal et sont toujours applicables.

2.3

La recourante critique également l'application et l'interprétation de l'art. 220ter RCU par les autorités communales et préfectorales. Selon son raisonnement, puisqu'elle possède un immeuble dont la SBP est de 600 m2, elle ne serait tenue qu'au "barème d'une deuxième place". Dès lors que l'immeuble possède déjà plus que 2 places de stationnement, soit actuellement 6 places de stationnement pour voitures et 3 places pour deux-roues, elle ne devrait pas être assujettie à une taxe compensatoire pour 3 places de stationnement.

Le barème de l'art. 220ter al. 1 RCU prévoit que pour les habitations collectives, une place de stationnement est nécessaire par logement d'une SBP inférieure à 120 m2, une deuxième place en cas d'une SBP supérieure à 120 m2; 10 % de places de supplémentaires pour les visiteurs.

Force est de constater que la recourante fait une lecture erronée de la disposition précitée. En effet, au sein d'une habitation collective telle qu'un immeuble, chaque logement d'une SBP inférieure à 120 m2 nécessite l'aménagement de 1,1 places de stationnement et chaque logement dont la SBP est supérieure à 120 m2 nécessite l'aménagement de 2,2 places de stationnement.

En l'occurrence, compte tenu de l'aménagement de deux nouveaux logements d'une SBP de moins de 120 m2 dans les combles de l'habitation collective de la recourante, du barème de 1,1 places par nouveau logement d'une SBP inférieure à 120 m2 et de l'arrondi au chiffre supérieur, A.________ est tenue à une taxe compensatoire de CHF 7'500.- (CHF 2'500.- x 3) pour la dispense d'aménager les 3 places de stationnement nécessaires sur son fonds privé (1,1 places x 2 logements).

Au demeurant, même s'il fallait effectuer un calcul global pour l'ensemble de l'immeuble, le résultat serait identique. En effet, après l'aménagement des deux nouveaux logements, les plans indiquent que l'habitation collective de la recourante comporte au total 8 appartements d'une SBP de moins de 120 m2. Ainsi, l'immeuble devrait disposer de 9 places de stationnement (1,1 places x 8 logements) au lieu des 6 places existantes.

2.4

La recourante invoque encore une violation du principe de couverture des frais effectifs et du principe d'équivalence. Elle fait valoir que la Ville de Fribourg et le Préfet ne donnent aucune motivation précise à ce sujet et qu'en tout état de cause, les frais seraient largement couverts puisque la Ville de Fribourg perçoit au moins 5 millions par an sur les places de parc.

En vertu du principe de couverture des frais, les contributions causales doivent en principe être calculées d'après la dépense à couvrir et répercutées sur les contribuables proportionnellement à la valeur des prestations fournies ou des avantages économiques retirés conformément au principe d'équivalence (ATF 143 I 220 consid. 5.2).

Selon le principe d'équivalence, qui concrétise ceux de proportionnalité et de l'interdiction de l'arbitraire (art. 5 al. 2 et 9 Cst.), le montant de chaque redevance doit être en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie et rester dans des limites raisonnables. La valeur de la prestation se mesure soit à son utilité pour le contribuable, soit à son coût par rapport à l'ensemble des dépenses administratives en cause. L'avantage économique retiré par chaque bénéficiaire d'un service public est souvent difficile, voire impossible à déterminer en pratique. Pour cette raison, la jurisprudence admet un certain schématisme dans la détermination des taxes et de leur montant. Il est ainsi possible de recourir à des critères normatifs fondés sur des moyennes résultant de l'expérience et faciles à utiliser (arrêt TF 2C_816/2009 du 3 octobre 2011 consid. 5.1). Les contributions doivent toutefois être établies selon des critères objectifs et s'abstenir de créer des différences qui ne se justifieraient pas par des motifs pertinents (ATF 128 I 46 consid. 4a).

En l'espèce, le Préfet a constaté à juste titre que les coûts réels engendrés par la construction de places de stationnement en milieu urbain ainsi que l'aménagement de places de jeux dépassent largement les montants des contributions compensatoires, soit CHF 2'500.- par place de stationnement et CHF 25.- par mètre carré de place de jeux à aménager. En effet, il faut notamment tenir compte des coûts de la main d'œuvre, des matériaux et des machines nécessaires. En outre, la Commune de Fribourg a expliqué chacun des postes indispensables à la création de place de stationnement et place de jeux. Dans sa décision du 28 février 2018, elle a notamment expliqué que l'aménagement de places de stationnement en milieu urbain se faisait en plusieurs étapes comprenant entre autres le fait de creuser, coffrer, stabiliser le terrain et drainer l'eau de surface. Concernant les coûts liés à l'aménagement de places de jeux, elle a indiqué dans ses observations du 3 mai 2018 qu'au vu des dernières places de jeux aménagées sur le territoire communal, leur coût réel – comprenant notamment les frais d'étude, de planification et d'aménagement – était d'environ CHF 300.- par mètre carré. Elle a également souligné que la plupart des communes fribourgeoises perçoivent un montant de CHF 100.- par mètre carré à titre de taxe compensatoire pour place de jeux ce qui constitue un montant 4 fois supérieur à celui prévu par le Règlement de la Ville de Fribourg. Force est de constater que les principes de couverture des frais effectifs et d'équivalence sont dès lors respectés.

Au vu de ce qui précède, le grief de la recourant doit également être rejeté. A.________ est tenue au paiement d'une taxe compensatoire pour places de stationnement de CHF 7'500.- et d'une une taxe compensatoire pour place de jeux de CHF 507.50, soit au paiement d'un montant total de CHF 8'007.50.

3.

3.1

Conformément à l'art. 131 CPJA, en cas de recours, la partie qui succombe supporte les frais de la procédure. Le montant de l'émolument est fixé compte tenu du temps et du travail requis, de l'importance de l'affaire ainsi que, dans les affaires de nature pécuniaire, de la valeur litigieuse en cause (art. 2 du Tarif du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative: Tarif JA; RSF 150.12). Il peut être compris entre CHF 100.- et CHF 50'000.- (art. 1 Tarif JA).

En l'espèce, il se justifie de mettre à la charge de la recourante un émolument de CHF 800.-.

3.2

Vu le sort du recours, il n'est pas alloué de dépens.

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