Ordonnance de non-entrée en matière (art. 310 CPP)

1.

1.1

En application des art. 310 al. 2, 322 al. 2 et 393 al. 1 let. a CPP, ainsi que de l'art. 85 al. 1 de la loi du 31 mai 2010 sur la justice (LJ ; RSF 130.1), la voie du recours à la Chambre pénale du Tribunal cantonal (ci-après : la Chambre) est ouverte contre une ordonnance de non-entrée en matière.

1.2

Selon les art. 322 al. 2 et 396 al. 1 CPP, le recours est adressé par écrit dans le délai de dix jours à l'autorité de recours. En l’espèce, le recours déposé le 20 novembre 2025 contre l’ordonnance de non-entrée en matière du 7 novembre 2025 l’a été en temps utile.

1.3

Le recourant, en qualité de partie plaignante (cf. art. 118 al. 2 CPP) et titulaire des biens juridiquement protégés dont il prétend qu’ils ont été atteints par le comportement reproché, est directement touché par la décision refusant d’entrer en matière sur sa plainte et dispose ainsi d’un intérêt juridiquement protégé à ce qu’elle soit annulée. Sa qualité pour recourir est partant donnée (art. 104 al. 1 let. b et 382 al. 1 CPP).

1.4

Le recours doit être motivé (art. 396 al. 1 CPP) et indiquer précisément les motifs qui commandent une autre décision (art. 385 al. 1 let. b CPP). Tel est le cas en l’espèce.

1.5

La Chambre dispose d'une pleine cognition en fait et en droit (art. 393 al. 2 CPP) et statue sans débats (art. 397 al. 1 CPP). Elle peut prendre en considération des faits nouveaux (ATF 141 IV 396 consid. 4.4).

2.

2.1

A teneur de l'art. 309 al. 1 let. a CPP, le ministère public ouvre une instruction lorsqu'il ressort du rapport de police, des dénonciations ou de ses propres constatations des soupçons suffisants laissant présumer qu'une infraction a été commise. D'après l'art. 309 al. 4 CPP, le ministère public renonce à ouvrir une instruction lorsqu'il rend immédiatement une ordonnance de non-entrée en matière ou une ordonnance pénale.

Selon l'art. 310 al. 1 CPP, le ministère public rend immédiatement une ordonnance de non-entrée en matière s'il ressort de la dénonciation ou du rapport de police que les éléments constitutifs de l'infraction ou les conditions à l'ouverture de l'action pénale ne sont manifestement pas réunis (let. a), qu'il existe des empêchements de procéder (let. b), ou encore que les conditions mentionnées à l'art. 8 CPP imposent de renoncer à l'ouverture d'une poursuite pénale (let. c).

Une procédure pénale peut ainsi, conformément à l'art. 310 al. 1 CPP, être liquidée par ordonnance de non-entrée en matière lorsque la situation est claire sur le plan factuel et juridique. Tel est le cas

lorsque les faits visés ne sont manifestement pas punissables, faute, de manière certaine, de réaliser les éléments constitutifs d'une infraction, ou encore lorsque les conditions à l'ouverture de l'action pénale font clairement défaut. Au stade de la non-entrée en matière, on ne peut admettre que les éléments constitutifs d'une infraction ne sont manifestement pas réalisés que lorsqu'il n'existe pas de soupçon suffisant conduisant à considérer un comportement punissable ou lorsqu'un éventuel soupçon initial s'est entièrement dissipé. En revanche, si le rapport de police, la dénonciation ou les propres constatations du ministère public amènent à retenir l'existence d'un soupçon suffisant, il incombe alors à ce dernier d'ouvrir une instruction (art. 309 al. 1 let. a CPP). Les indices relatifs à la commission d'une infraction impliquant l'ouverture d'une instruction doivent toutefois être importants et de nature concrète. De simples rumeurs ou de simples suppositions ne suffisent pas. Le soupçon initial doit au contraire reposer sur une base factuelle plausible, laissant apparaître la possibilité concrète qu'une infraction ait été commise (ATF 150 IV 239 consid. 3.2 ; arrêt TF 7B_87/2025 du 2 juin 2025 consid. 3.1.1). Dans le doute, lorsque les conditions d'une non-entrée en matière ne sont pas réalisées avec une certitude absolue, l'instruction doit être ouverte (arrêt TF 6B_196/2020 précité consid. 3.1 et les arrêts cités ; cf. ATF 143 IV 241 consid. 2.2.1). Le principe « in dubio pro duriore » ne trouve ensuite application que lorsque, sur la base des éléments à disposition, il existe un doute sur le fait de savoir si l'existence d'un soupçon est étayée, au point de justifier une mise en accusation, respectivement de rendre vraisemblable une condamnation (arrêt TF 6B_196/2020 précité consid. 3.1 et les arrêts cités).

2.2

En l’occurrence, le Ministère public a considéré que les éléments constitutifs d’une infraction à l’honneur ne sont manifestement pas remplis. De l’avis de l’autorité intimée, rien ne permet de retenir que le Conseil d’Etat aurait traité A.________ d’escroc, ni même qu’il aurait tenu cette information pour vraie. Au contraire, selon le Ministère public, le Conseil d’Etat s’est contenté de reprendre, dans l’établissement des faits de la cause, ce qu’un député a déclaré et aucun élément de la décision querellée ne permet de retenir qu’il se rallie aux accusations proférées.

2.3

Dans un premier grief, le recourant reproche au Ministère public d’avoir constaté les faits de manière incomplète et erronée, en particulier en passant sous silence le dossier LResp, soit celui lié à ses prétentions. Ce faisant, il estime que le Conseil d’Etat, dans sa décision du 24 mars 2025, aurait dû à tout le moins rapporter également le contenu des déclarations de l’ancien Conseiller d’Etat N.________, qui contredit les paroles litigieuses du député O.________ qui ont été retranscrites au chiffre 22 de ladite décision. En omettant d’analyser cet élément, le Ministère public a ainsi, de l’avis du recourant, établi les faits de manière incomplète.

Il se plaint ensuite d’une violation du droit. Il estime notamment que l’art. 177 CP a été violé, dès lors que le Ministère public n’a pas analysé dans quelle mesure les conditions subjectives et objectives de l’infraction étaient données, se contentant de retenir que rien ne permet de dire que le Conseil d’Etat l’aurait traité d’escroc. De l’avis du recourant, le Conseil d’Etat a sciemment voulu reprendre l’accusation d’escroc telle quelle et la propager. Il estime également que les intimés ne sauraient se prévaloir de l’art. 14 CP, dès lors que les conditions ne sont selon lui pas remplies.

Le recourant estime également que le Conseil d’Etat a violé plusieurs règles relatives au Code de procédure et de juridiction administrative (CPJA ; RSF 150.1). Il reproche aussi au Ministère public d’avoir rendu une décision de non-entrée en matière plusieurs mois après le dépôt de sa plainte.

Enfin, il est d’avis que c’est à tort que le Ministère public n’a pas procédé à l’audition des Conseillers d’Etat. Selon lui, un tel acte d’instruction s’avère indispensable afin de déceler leur véritable

intention, estimant en particulier qu’il est extrêmement grave de reprendre des propos attentatoires à l’honneur, sans prendre la peine de vérifier leur exactitude.

2.4

2.4.1

Aux termes de l’art. 173 CP, quiconque, en s’adressant à un tiers, accuse une personne ou jette sur elle le soupçon de tenir une conduire contraire à l’honneur, ou de tout autre fait propre à porter atteinte à sa considération, quiconque propage une telle accusation ou un tel soupçon, est, sur plainte, puni d’une peine pécuniaire (al. 1). L’auteur n’encourt aucune peine s’il prouve que les allégations qu’il a articulées ou propagées sont conformes à la vérité ou qu’il a des raisons sérieuses de les tenir de bonne foi pour vraies (al. 2).

Pour apprécier si une déclaration est attentatoire à l'honneur, il faut se fonder non pas sur le sens que lui donne la personne visée, mais sur une interprétation objective selon la signification qu'un destinataire non prévenu doit, dans les circonstances d'espèce, lui attribuer. Aussi, il est constant qu'en matière d'infractions contre l'honneur, les mêmes termes n'ont pas nécessairement la même portée suivant le contexte dans lequel ils sont employés (ATF 148 IV 409 consid. 2.3.2). Pour qu'il y ait diffamation, il n'est pas nécessaire que l'auteur ait affirmé des faits qui rendent méprisable la personne visée ; il suffit qu'il ait jeté sur elle le soupçon d'avoir eu un comportement contraire aux règles de l'honneur ou qu'il propage - même en citant sa source ou en affirmant ne pas y croire - de telles accusations ou de tels soupçons (ATF 117 IV 27 consid. 2c ; arrêt 6B_621/2025 du 9 février 2026 consid. 2.2).

Du point de vue subjectif, il suffit que l'auteur ait eu conscience du caractère attentatoire à l'honneur de ses propos et qu'il les ait néanmoins proférés ; il n'est pas nécessaire qu'il ait eu la volonté de blesser la personne visée (ATF 137 IV 313 consid. 2.1.6 ; arrêt 6B_621/2025 précité consid. 2.2.3).

2.4.2

Selon l’art. 174 al.1 CP, quiconque, connaissant la fausseté de ses allégations et en s’adressant à un tiers, accuse une personne ou jette sur elle le soupçon de tenir une conduite contraire à l’honneur, ou de tout autre fait propre à porter atteinte à sa considération, quiconque propage de telles accusations ou de tels soupçons, alors qu’il en connaît l’inanité, est, sur plainte, puni d’une peine privative de liberté de trois ans au plus ou d’une peine pécuniaire.

2.4.3

Enfin, aux termes de l’art. 177 al. 1 CP, quiconque, de toute autre manière, attaque autrui dans son honneur par la parole, l’écriture, l’image, le geste ou par des voies de fait, est, sur plainte, puni d’une peine pécuniaire de 90 jours-amende au plus.

2.5

L'art. 14 CP prévoit que quiconque agit comme la loi l'ordonne ou l'autorise se comporte de manière licite, même si l'acte est punissable en vertu du présent code ou d'une loi. Ce fait justificatif doit en principe être examiné avant la question des preuves libératoires prévues par l'art. 173 a. 2 CP (ATF 135 IV 177 consid. 4 ; arrêt TF 6B_621/2025 précité consid. 2.3).

2.5.1.Selon la jurisprudence, cette norme peut dès lors, dans certaines hypothèses, exclure la culpabilité en cas d'atteinte à l'honneur. Il en va notamment ainsi du juge ou du fonctionnaire qui s'expriment dans le cadre de leur devoir de motiver une décision, de la partie à un procès en tant qu'elle supporte le fardeau de l'allégation, sous certaines conditions de l'avocat représentant une partie, du témoin qui déclare ce qu'il tient pour vrai, ou de la personne entendue à titre de renseignement. Le critère de délimitation pour l'applicabilité du motif justificatif de l'art. 14 CP n'est pas seulement de savoir si la personne concernée est tenue de s'exprimer sur le comportement d'autres personnes impliquées dans la procédure, mais il peut suffire à cet effet qu'elle soit

simplement autorisée à déposer, comme c'est le cas, par exemple, de la partie à un procès, en tant qu'elle supporte le fardeau de l'allégation. En effet, selon le libellé de l'art. 14 CP, se comporte de manière licite quiconque agit comme la loi l'ordonne, mais aussi quiconque agit comme la loi l'autorise (cf. ATF 135 IV 177 consid. 4). Ainsi, des déclarations objectivement attentatoires à l'honneur peuvent être justifiées par le devoir d'alléguer des faits dans le cadre d'une procédure judiciaire. Tant la partie que son avocat peuvent se prévaloir de l'art. 14 CP à condition de s'être exprimé de bonne foi, de s'être limité à ce qui est nécessaire et pertinent et d'avoir présenté comme telles de simples suppositions. Dans ces limites, il convient de reconnaître aux parties une certaine liberté rhétorique qui leur permet également d'exprimer des évaluations quelque peu exagérées, voire des provocations, dans la mesure où leurs déclarations n'apparaissent pas totalement dénuées de pertinence ou inutilement blessantes (ATF 135 IV 177 consid. 4 ; arrêt TF 6B_621/2025 du 9 février 2026 consid. 2.3.1 et les arrêts cités).

2.5.2

En d'autres termes celui qui, à l'occasion d'une procédure judiciaire, tient des propos attentatoires à l'honneur, peut se prévaloir - en plus de la preuve libératoire prévue à l'art. 173 al. 2 CP - des dispositions de la procédure applicable (par exemple l'obligation d'exposer les faits et de les motiver), pour autant que ses propos soient en rapport avec la question à juger et qu'ils ne sortent pas du nécessaire, que l'auteur n'ait pas eu connaissance de la fausseté de ses allégations et qu'il désigne comme tels de simples soupçons. Dans ces limites, de tels propos sont en principe couverts par l'art. 14 CP, en lien avec les règles correspondantes du droit de procédure applicable. Savoir jusqu'où s'étend l'impunité dans un cas donné dépend, en plus, du contenu concret du droit de procédure (CR CP I – MONNIER, 2e éd. 2021, no 11 ad art. 14 CP ; cf. aussi ATF 135 IV 177 consid. 4 ; arrêt TF 6B_621/2025 précité consid. 2.3.2).

2.6

En l’espèce, il convient en priorité d’examiner si les conditions de l’art. 14 CP sont réalisées, dès lors que les propos litigieux ont été retranscrits dans le cadre d’une décision judiciaire. Le propre d’une telle décision est de contenir un exposé complet des faits. Il est en effet dans la nature même d’une décision judiciaire de rapporter les éléments à charge et à décharge, voire parfois des accusations infondées. En conséquence, des éventuels propos attentatoires à l’honneur et simplement rapportés doivent en principe être couverts par l’art. 14 CP. En effet, les autorités sont amenées à rédiger un nombre très important de décisions, dans lesquelles peuvent se trouver un certain nombre de propos attentatoires à l’honneur. Les cas dans lesquels l’art. 14 CP ne pourrait pas s’appliquer devraient être limités à ceux assez choquants, en particulier si les propos rapportés ne présentent aucune pertinence avec la cause à juger. En revanche, on ne saurait exiger que les propos rapportés soient toujours absolument nécessaires pour la cause à juger, dès lors que cela entraînerait une paralysie de l’activité judiciaire. Il faut donc faire preuve d’une certaine souplesse lorsqu’il s’agit d’examiner dans quelle mesure les propos sont couverts par l’art. 14 CP.

En l’occurrence, les propos litigieux ont été retranscrits dans une décision qui devait traiter les requêtes de prétentions formulées par A.________ et analyser dans quelle mesure ce dernier avait éventuellement subi une atteinte à son honneur, et déterminer ensuite si celle-ci revêtait l’intensité suffisante pour justifier une indemnité pour tort moral. Ce faisant, et dans le cadre de l’établissement des faits, les intimés ont versé au dossier plusieurs articles de journaux en lien avec H.________, ces événements étant à l’origine de la demande des prétentions formulées par le recourant. Ils ont également retranscrit les propos tenus par un député du Grand Conseil à l’époque, ceux-ci faisant l’objet de la présente procédure. Dans le contexte concret, il était utile de rappeler les différentes problématiques liées aux surcoûts de H.________ pour se prononcer sur les requêtes du recourant, et les faits rapportés présentent un lien suffisant avec la cause qui devait être jugée. Par ailleurs, les

propos rapportés ne sont pas dénués de pertinence, de sorte que l’art. 14 CP est manifestement applicable au cas d’espèce.

Ainsi, et dans la mesure où les propos rapportés sont couverts par l’art. 14 CP, c’est à juste titre que le Ministère public n’est pas entré en matière sur la plainte du recourant. En conséquence, il n’est pas utile d’examiner si les conditions objectives et subjectives des infractions attentatoires à l’honneur sont remplies. Il ne saurait dès lors pas non plus être reproché au Ministère public d’avoir renoncé à entendre les intimés.

2.7

2.7.1

Sous les lettres A à C de son recours, le recourant reproche en substance au Ministère public d’avoir passé sous silence certains éléments du dossier LResp et d’avoir ainsi constaté les faits de manière inexacte. Or, de nombreuses critiques soulevées par le recourant concernent la décision rendue par le Conseil d’Etat en date du 24 mars 2025, et non pas l’ordonnance de non-entrée en matière querellée et objet de la présente procédure. En particulier, il n’appartenait pas au Ministère public d’analyser dans quelle mesure les faits figurant dans la décision du 24 mars 2025 sont pertinents, complets ou encore exacts. Son rôle se limitait en effet à examiner s’il existait des soupçons suffisants de la commission d’une infraction par les Conseillers d’Etat.

2.7.2

Dans son recours, A.________ s’est également plaint d’une violation des règles du CPJA. Or, la Chambre de céans n’est pas compétente pour traiter ces griefs, cette compétence ressortant en l’espèce, au vu de la procédure pendante, à la Ière Cour administrative du Tribunal cantonal saisie du recours contre dite décision. Son grief est donc irrecevable.

2.7.3

Le recourant a encore fait valoir qu’au vu du texte de loi, une ordonnance de non-entrée en matière aurait dû être rendue immédiatement. C’est donc selon lui à tort que le Ministère public a rendu une telle ordonnance plusieurs mois après le dépôt de plainte.

L’article 310 al. 1 CPP précise que le ministère public doit rendre immédiatement l’ordonnance de non-entrée en matière. Le code ne spécifiant pas de délai plus précis, le ministère public doit uniquement veiller à ne pas violer le principe de célérité (art. 5 CPP). Le terme « immédiatement » ne veut pas dire que le seul fait que du temps ait passé depuis la dénonciation ou du rapport de police équivaut à l’ouverture de l’instruction interdisant ainsi le prononcé d’une ordonnance de nonentrée en matière. Cela signifie seulement que le ministère public ne peut procéder à aucun acte d’instruction avant une telle décision (PC CPP, 3e éd. 2025, art. 310 n. 10).

En l’occurrence, il n’est pas déterminant que l’ordonnance de non-entrée en matière ait été rendue plusieurs mois après le dépôt de plainte. Le Ministère public n’ayant procédé à aucun acte d’instruction, il pouvait, en l’espèce, sans violer l’art. 310 CPP, rendre l’ordonnance querellée quelques mois après le dépôt de plainte.

2.7.4

À toutes fins utiles, le recourant semble également se plaindre d’une violation de son droit d’être entendu dès lors qu’il indique que l’ordonnance querellée n’est pas suffisamment motivée. S’il est constaté que celle-ci est effectivement assez brève, en revanche il ressort des nombreux griefs soulevés par le recourant que celui-ci a compris que le Ministère public a finalement estimé que les éléments subjectifs des infractions à l’honneur n’étaient pas remplis, et cela même si les normes pertinentes n’ont pas été discutées. Quoiqu’il en soit, une éventuelle violation de son droit d’être entendu sur ce point a dans tous les cas été réparée par la Chambre de céans, qui dispose d’un plein pouvoir d’examen en fait et en droit, et qui a procédé à un examen complet.

3.

Au vu de ce qui précède, le recours est rejeté dans la mesure de sa recevabilité et l’ordonnance attaquée confirmée.

4.

4.1

Les frais de la procédure de recours, arrêtés à CHF 500.- (émolument : CHF 400.- ; débours : CHF 100.-) sont mis à la charge de A.________ qui succombe (art. 428 al 1 CPP). Ces frais sont prélevés de l’avance fournie.

4.2

Aucune indemnité de partie n’est accordée au recourant qui succombe et à qui incombent les frais de la procédure. Les intimés n’ayant pas été invités à se déterminer dans le cadre de la présente procédure de recours, il n’y a pas lieu de leur allouer d’indemnité.