ATA/659/2018

1) Le recours est dirigé contre la loi 11’985 modifiant les limites de zones sur le territoire de Bernex (création d'une zone de développement 3 au lieu-dit « Vailly-Sud – Route de Chancy » conformément au plan n° 29’955-507. Cette loi, adoptée par le Grand Conseil 11 mai 2017, constitue une mesure d'aménagement du territoire au sens de l'art. 12 LaLAT.

2) Selon l'art. 35 LaLAT, la décision par laquelle le Grand Conseil adopte un plan d'affectation du sol visé à l'art. 12 LaLAT peut fait l'objet d'un recours à la chambre administrative (al. 1). Le délai pour recourir est de trente jours dès la publication de l'arrêté de promulgation de la loi (al. 2). Le recours n'est par ailleurs recevable que si la voie de l'opposition a été préalablement épuisée (al. 4). La loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10) est applicable pour le surplus (al. 5).

En l'espèce, le recours a été interjeté en temps utile devant la juridiction compétente et est donc recevable de ces points de vue.

3) Selon l’art. 35 al. 4 LaLAT, le recours n'est recevable que si la voie de l'opposition a été préalablement épuisée.

En l'occurrence, tant Mme Lauren BADDELEY que Mme Margareta BADDELEY ont formé opposition contre la modification de zone litigieuse, de sorte que le recours est recevable de ce point de vue également.

4) À teneur de l’art. 60 let. b LPA, les parties à la procédure qui a abouti à la décision attaquée et toute personne qui est touchée directement par une décision et a un intérêt personnel digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée, sont titulaires de la qualité pour recourir (ATA/632/2011 du 11 octobre 2011). S'agissant des voisins, la jurisprudence a indiqué que seuls ceux dont les intérêts sont lésés de façon directe et spéciale ont l’intérêt particulier requis. Cette lésion directe et spéciale suppose qu’il y ait une communauté de faits entre les intérêts du destinataire de la décision et ceux des tiers. La qualité pour recourir est en principe donnée lorsque le recours émane du propriétaire ou du locataire d’un terrain directement voisin de la construction ou de l’installation litigieuse (ATA/577/2014 du 29 juillet 2014). Les voisins peuvent ainsi recourir en invoquant des règles qui ne leur donnent aucun droit et qui ne sont pas directement destinées à protéger leurs intérêts (ATF 110 Ib 398 consid. 1b p. 400 ; du 5 novembre 2002 ; ATA/35/2002 du 15 janvier 2002 et les références citées).

En l’espèce, les recourantes sont propriétaire, respectivement locataire, de la parcelle n° 7'126 jouxtant la parcelle n° 2'408, qui se trouve en zone agricole et est classée en zone de développement 3 par le projet de loi litigieux. Leur qualité pour recourir doit ainsi être reconnue.

5) a. Le recours peut être formé pour violation du droit y compris l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (art. 61 al. 1 let. a et b LPA et 35 al. 5 LaLAT). Les juridictions administratives n'ont pas de compétence pour apprécier l'opportunité de la décision attaquée, sauf exception prévue par la loi (art. 61 al. 2 LPA).

b. Le pouvoir d'examen juridictionnel à propos des décisions appliquant les principes essentiels d'aménagement du territoire doit être reconnu de façon assez large, dans la mesure où la transgression de ces principes n'est pas seulement inopportune, mais constitue également une violation du droit (office fédéral de l'aménagement du territoire, Études relatives à la LAT, 1981, p. 93). Cependant, la présence dans la LAT d'un nombre important de notions juridiques indéterminées laisse à la chambre de céans une marge d'appréciation limitée seulement, en fin de compte, par l'excès ou l'abus de celle-ci (ATA/557/2015 du 2 juin 2015 consid. 4 et les références citées).

c. Aux termes de l'art. 33 al. 2 LAT, le droit cantonal doit prévoir au moins une voie de recours contre les plans d’affectation. Parmi les autorités chargées de cette tâche, l'une d'elles au moins doit disposer d’un libre pouvoir d’examen (art. 33 al. 3 let. b LAT). Ce libre examen ne se réduit pas à un contrôle complet de la constatation des faits et de l'application du droit ; il comporte aussi un contrôle de l'opportunité (arrêt du Tribunal fédéral 1C_447/2009 du 11 mars 2010 consid. 2.1). L'autorité de recours au sens de l'art. 33 al. 3 let. b LAT ne doit pas nécessairement être une autorité de juridiction administrative chargée par le droit cantonal de statuer sur des recours stricto sensu. Une autorité compétente pour statuer sur des oppositions, par exemple un gouvernement cantonal, peut également satisfaire aux exigences du droit fédéral (ATF 127 II 238 consid. 3b/bb ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_447/2009 précité consid. 2.1).

d. Par ailleurs, la délimitation des zones est une question qui relève surtout de la politique générale de l'aménagement du territoire (ATF 127 II 238 consid. 3b/bb ; 108 Ib 479 consid. 3c) et le contrôle par le juge des choix opérés par le législateur dans ce domaine ne saurait par conséquent toucher aux pures questions d'opportunité (ATA/557/2015 précité ; ATA/397/2009 du 25 août 2009 ; ATA/621/2004 du 5 août 2004 ; ATA/286/2004 du 6 avril 2004 et les références citées). À cet égard, le Tribunal fédéral a rappelé à plusieurs occasions que le Grand Conseil, en tant qu'autorité cantonale supérieure de planification, possède un large pouvoir d'appréciation (arrêts du Tribunal fédéral 1C_447/2009 précité ;1C_161/2008 du 15 juillet 2008 consid. 2.2 ;1P.444/2001 du 29 novembre 2001 consid. 3b/bb ;1P.350/1998 du 27 septembre 2000 consid. 3).

La chambre de céans ne peut donc revoir un plan d'affectation que sous l'angle de la légalité, son opportunité étant examinée au stade de l'opposition, le Grand Conseil ayant un plein pouvoir d'examen (ATA/397/2009 précité ; Jean Charles PAULI, L'élargissement des compétences du Tribunal administratif [dont les compétences ont été reprises par la chambre de céans] en matière d'aménagement du territoire et ses premières conséquences sur la conduite des procédures à Genève, RDAF 2000 I p. 526 ; Thierry TANQUEREL, Le contentieux de l'aménagement du territoire, in 3ème journée du droit de la propriété, 2000, p. 10). Elle ne peut en particulier revoir le choix de l'autorité intimée de déclasser un terrain plutôt qu'un autre, et doit se borner à examiner si la solution adoptée est conforme à la loi (ATA/495/2018 du 22 mai 2018 consid. 7c ;

6) Selon l’art. 1 al. 1 LAT, la Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire. Les plans d’affectation règlent le mode d’utilisation du sol (art. 14 al. 1 LAT). Ils délimitent en premier lieu les zones à bâtir (définies aux art. 15 et 15a LAT), les zones agricoles (art. 16 ss LAT) et les zones à protéger (art. 17 LAT). Le droit cantonal peut prévoir d’autres zones d’affectation (art. 18 al. 1 LAT). Il peut régler le cas des territoires non affectés ou de ceux dont l’affectation est différée (art. 18 al. 2 LAT).

7) a. À teneur de l’art. 12 LaLAT, pour déterminer l’affectation du sol sur l’ensemble du territoire cantonal, celui-ci est réparti en zones, dont les périmètres sont fixés par des plans annexés à la présente loi (al. 1). Les zones instituées à l’alinéa 1 sont de 3 types : a) les zones ordinaires b) les zones de développement et c) les zones protégées (al. 2).

b. Parmi les zones ordinaires figurent notamment les zones à bâtir (art. 19 al. 1 à 7 LaLAT), la zone agricole (art. 20 et 21 LaLAT), la zone de bois et forêts (art. 23 LaLAT) et les zones de verdure et de délassement (art. 24 et 25 LaLAT).

c. Les zones de développement ne sont pas soumises à la même réglementation que les zones ordinaires. À teneur de l’art. 12 al. 4 LaLAT, les zones de développement se définissent comme suit : « En vue de favoriser l’urbanisation, la restructuration de certains territoires, l’extension des villages ou de zones existantes, la création de zones d’activités publiques ou privées, le Grand Conseil peut délimiter des périmètres de développement, dits zones de développement, dont il fixe le régime d’affectation. Le Grand Conseil peut créer des zones de développement vouées à des affectations spécifiques qui précisent celles visées aux art. 19, 30 et 30A ou au besoin s’en écartent. À l’intérieur de ces périmètres, le Conseil d’État peut, en vue de la délivrance d’une autorisation de construire, autoriser le département à faire application des normes résultant de la zone de développement, en lieu et place de celles de la zone à laquelle elle se substitue ».

Selon l’art. 30 LaLAT, les zones de développement sont régies, selon leur affectation, par la loi générale sur les zones de développement du 29 juin 1957 (LGZD - L 1 35), et par la loi générale sur les zones de développement industriel ou d’activités mixtes du 13 décembre 1984 (LZIAM - L 1 45), cette dernière n’étant pas pertinente en l’espèce.

La LGZD fixe les conditions applicables à l’aménagement et l’occupation rationnelle des zones de développement affectées à l’habitat, au commerce et aux autres activités du secteur tertiaire, ainsi que les conditions auxquelles le Conseil d’État peut autoriser l’application des normes d’une telle zone. Le Conseil d’État peut également autoriser des activités artisanales dans les zones de développement précitées lorsqu’elles ne sont pas susceptibles de provoquer des inconvénients graves pour le voisinage ou le public (art. 1). Toutefois, en application de l’art. 2 al. 1 LGZD, la délivrance d’autorisations de construire selon les normes d’une zone de développement est subordonnée, sous réserve des demandes portant sur des objets de peu d’importance ou provisoires, à l’approbation préalable par le Conseil d’État d’un plan localisé de quartier (ci-après : PLQ) au sens de l’art. 3, assorti d’un règlement (let. a) et des conditions particulières applicables au projet (let. b).

8) Dans un premier grief, les recourantes se prévalent d'une violation de l'art. 4 al. 2 LAT, dès lors qu'il n'y aurait pas eu de véritable processus de concertation préalablement à l'adoption de la loi litigieuse.

9) a. En vertu de l'art. 4 LAT, les autorités chargées de l'aménagement du territoire renseignent la population sur les plans dont la loi prévoit l'établissement, sur les objectifs qu'ils visent et sur le déroulement de la procédure (al. 1) ; elles veillent à ce que la population puisse participer de manière adéquate à l'établissement des plans (al. 2) ; les plans prévus par la LAT peuvent être consultés (al. 3).

b. Le droit fédéral ne définit pas l'étendue de l'information et de la participation prévues à l'art. 4 LAT. Si l'organisation de séances d'information constitue un moyen efficace de mettre en œuvre cette disposition, il ne s'agit pas d'une obligation légale (DFJP/OFAT, Étude relative à la LAT, n. 7 ad art. 4). L'art. 4 al. 1 LAT implique ainsi que la collectivité publique fournisse à la population l'information qui lui est nécessaire pour se forger valablement une opinion (DFJP/OFAT, op.cit., n. 12 ad art. 4). Il est par exemple envisageable que la mise en consultation d'un dossier suffise à satisfaire aux exigences du droit d'information et de participation prévu par la législation fédérale. Les autorités compétentes disposent ainsi d'un large pouvoir d'appréciation dans l'application de l'art. 4 LAT (ATF 133 II 120 consid. 3.2 et les références citées ; ATA/436/2018 du 8 mai 2018 consid. 10b).

La participation des administrés doit intervenir dès la genèse de la planification, c'est-à-dire à un stade où celle-ci n'a pas encore de portée irréversible. Il s'agit non seulement d'asseoir la légitimité démocratique des outils de planification, mais aussi d'éviter autant que possible les diverses oppositions. En principe, toutes les personnes touchées sur le territoire concerné par la mesure d'aménagement doivent être informées, soit par le biais de séances d'information, voire par voie de publication officielle, soit par l'intermédiaire des médias. Toute personne peut par ailleurs demander des renseignements à titre individuel sans avoir à justifier d'un intérêt particulier. Le droit de participation prévu à l'art. 4 al. 2 LAT tend à éviter que les projets soient élaborés à huis clos ou que la population soit mise devant le fait accompli. Celle-ci doit disposer d'un moyen réel d'intervenir effectivement dans le processus, en exerçant une véritable influence sur le résultat à atteindre (DFJP/OFAT, op.cit., n. 3 ad art. 4 ; Peter HÄNNI, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 2016, p. 140). L'art. 4 al. 1 et 2 LAT donne ainsi un mandat législatif aux cantons, à qui il appartient de déterminer le type d'information et les autorités compétentes (ATF 135 II 286 consid. 4.1 p. 290 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_266/2016 du 14 juin 2017 consid. 2.1 ; ATA/436/2018 précité consid. 10b).

La participation au sens de l’art. 4 al. 2 LAT comprend toute activité dont le but est d’influencer la prise de décision aux différents niveaux du système politique, sans avoir d’effet contraignant. Elle doit être distinguée des instruments de la démocratie directe – au même échelon institutionnel que l’autorité décisionnelle – et de ceux de la protection juridique – en particulier la procédure d’opposition – ; son but est en effet différent : elle permet une large pesée des intérêts et est ainsi essentielle à la garantie d’une décision conforme aux buts et principes de l’aménagement du territoire. En tant que « garantie de qualité de la planification », la participation, comme l’information, doit être mise en œuvre avant la fin de la pesée globale des intérêts et la prise de décision définitive relative au plan (ATA/251/2018 du 20 mars 2018 consid. 5e ; ATA/170/2015 du 17 février 2015 consid. 7 ; Rudolf MUGGLI, commentaire de la LAT, 2010, n. 5 et 8 s. ad art. 4 LAT, avec référence au Message du Conseil fédéral du 27 février 1978 relatif à la LAT, in FF 1978 I 1007 ss, spéc. 1017 s.).

c. En l'espèce, il ressort du dossier que le projet de loi querellé a fait l'objet d'une enquête publique du 17 novembre au 17 décembre 2015, laquelle a donné lieu à dix observations émanant de la commune, de l'association « Bernex-Soleil » et de riverains, dont les recourantes. Par courriers séparés du 18 mars 2016, l’office de l’urbanisme a répondu personnellement aux différentes observations. Par la suite, une première, puis une deuxième procédure d’opposition ont été ouvertes, durant lesquelles toute personne ayant la qualité pour agir, a pu faire valoir ses observations sur le projet de loi querellé. Dès lors, la population de la commune, en particulier les propriétaires de parcelles sises dans le périmètre en cause, les voisins et les associations, ont pu faire valoir leurs positions respectives, leurs souhaits et arguments. La population a ainsi pu réellement influencer la pesée des intérêts effectuée par l'autorité avant sa décision, ce que reconnaissent implicitement les recourantes lorsqu'elles relèvent que les observations des riverains ont donné lieu à « quelques retouches insignifiantes ». À cet égard, il sera relevé que l’art. 4 LAT ne confère pas un droit à ce que les arguments soulevés dans le cadre de l’enquête publique conduisent nécessairement à une modification du plan litigieux.

Dès lors, l’art. 4 al. 2 LAT a été respecté et le grief des recourantes sera écarté.

10) Dans un second grief, les recourantes reprochent l'absence de réflexion sur un déclassement en zone 4, respectivement en zone de développement 4. Selon elles, ces dernières seraient plus adéquates dès lors qu'elles permettent la construction d'autant de logements tout en réduisant les gabarits autorisés, et seraient ainsi conformes tant au PDCn 2030 qu'au PDCom de Bernex.

a. En l'occurrence, les recourantes remettent implicitement en cause le choix d'un déclassement en zone de développement 3, plutôt qu'en zone 4, respectivement en zone de développement 4. Or, comme cela a été rappelé au consid. 5 du présent arrêt, la chambre de céans ne peut revoir une telle question que sous l’angle de la légalité, l’opportunité d’une telle modification devant être examinée au stade de l’opposition par le Grand Conseil, lequel dispose d’un plein pouvoir d’examen. L'opportunité du déclassement ne peut en conséquence être réexaminée par la chambre de céans.

b. Sous l'angle de la légalité, il apparaît que la loi litigieuse est conforme tant au PDCn 2030 qu'au PDCom de Bernex.

La fiche A05 du PDCn 2030, qui traite de la mise en œuvre des extensions urbaines en zone agricole, précise qu'en périphérie de la structure urbaine, une densité élevée doit le plus souvent être recherchée dans les extensions urbaines sur la zone agricole afin d’en limiter l’emprise (p. 77). La fiche P04 du PDCn 2030, relative au « grand projet Bernex », prévoit notamment, au titre des objectifs d’aménagement, de développer une urbanisation compacte, avec une densité élevée et des formes urbaines diversifiées (p. 302).

Le PDCom de Bernex prévoit que le périmètre visé par la loi litigieuse est un secteur stratégique à valoriser avec l'arrivée du TCOB en 2013 pour constituer une interface de qualité « tram/bus/mobilités douces ». Le plan de synthèse urbanisation/transport/paysage du PDCom de Bernex prévoit un développement à court terme pour le secteur de Vailly, soit à l'horizon 2015-2020. S'il relève encore que la planification d'un P+R provisoire de trois cents places à l'arrivée du tram n'est pas un dispositif satisfaisant pour la commune (fiche 5.4 du PDCom de Bernex), il ne contient aucun élément s'opposant à un déclassement en zone de développement 3. Il sera encore relevé que la portée du PDCom de Bernex doit de toute manière être relativisée dès lors qu'il devait, au plus tard en avril 2018, faire l'objet d'un réexamen, conformément à l'art. 10 al. 9 LaLAT.

Par ailleurs, contrairement à ce que relèvent les recourantes, la CMNS s'est explicitement prononcée sur le projet litigieux dans son préavis du 13 avril 2015. Après s'être interrogée sur le type de zone proposé, elle s'est déclarée favorable au projet, à condition de suivre les recommandations énoncées par l'office de l'urbanisme dans le cadre du « grand projet Bernex ». Enfin, tant la commission de l'urbanisme que la direction de la planification cantonale et régionale ont émis des préavis favorables, cette dernière relevant notamment que le choix de la zone de développement 3 permettait de garantir une utilisation optimale des SDA et que le périmètre retenu figurait parmi ceux retenus dans le programme de législature et communiqués à la Confédération en vue de l'approbation du PDCn 2030.

En l'état, l'adoption de la loi litigieuse – laquelle ne préjuge pas du type de constructions qui prendront place sur le périmètre en question – est conforme au droit et ne viole, en particulier, ni le PDCn 2030 ni le PDCom de Bernex.

Partant, ce grief sera également écarté.

11) Dans un dernier grief, les recourantes exposent que la loi litigieuse violerait plusieurs principes de la LAT (notamment ceux figurant aux art. 1 et 3 LAT) et de la LaLAT, dès lors que la création d'une zone urbaine comprenant des bâtiments hauts et massifs, grâce au déclassement en zone de développement 3, ne permettrait pas la bonne intégration du nouveau quartier dans l'environnement construit.

a. À teneur de l'art. 1 al. 2 LAT, la Confédération, les cantons et les communes soutiennent par des mesures d'aménagement les efforts qui sont entrepris notamment aux fins d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée (let. a bis) et de créer un milieu bâti compact (let. b). Il convient notamment de réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier les SDA, et de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage (art. 3 al. 2 let. a et b LAT). Les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée (art. 3 al. 3 LAT).

Les art. 1 à 3 LAT ne sont pas directement applicables. Ils contiennent des principes, obligatoires pour les autorités, qu'il y a lieu de prendre en compte lors de l'élaboration des plans d'aménagement et de la prise de décision. Il s'agit donc de normes programmatiques, les décisions proprement dites étant prises sur la base du droit cantonal (ATA/197/2014 du 1er avril 2014 consid. 10b ; ATA/473/2009 du 29 septembre 2009 consid. 3a et les références citées ; ATA/441/2006 du 31 août 2006 ; ATA/618/2003 du 26 août 2003 ; Pierre TSCHANNEN, Commentaire LAT, art. 1 n. 3 et art. 3 n. 9 et 10).

Les activités des autorités qui ont des effets sur l'organisation du territoire doivent être guidées par les buts et les principes qui régissent l'aménagement du territoire. Les principes énoncent un ensemble de valeurs ou de critères qui doivent guider les autorités chargées de l'aménagement du territoire dans les décisions à prendre, vu qu'elles disposent dans ce domaine d'une marge d'appréciation relativement grande (Piermarco ZEN-RUFFINEN/Christine GUY-ÉCABERT, Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, p. 50 et 53). Selon le Tribunal fédéral, ces principes constituent des éléments d'appréciation et des critères de décision (ATF 115 Ia 353 consid. 3d). Ils servent exclusivement à protéger des intérêts publics (ATF 117 Ia 307 consid. 4b). Ils sont tous de même rang, car la loi n'établit pas de hiérarchie. Ils peuvent se contredire, ce qui oblige alors à apprécier les principes en cause en fonction de leur importance respective dans le cas concret. Les principes n'ont pas, en euxmêmes, une portée absolue : ils n'affectent en rien la répartition des compétences ou la législation et ne peuvent pas abroger les plans d'affectation en vigueur (Piermarco ZEN-RUFFINEN/Christine GUY-ECABERT, op. cit., p. 54 et 55 ; FF 1978 I 1007 ad art. 3 p. 1017).

Les autorités cantonales et communales veillent, dans les limites de leurs compétences, à coordonner leurs efforts pour atteindre les buts fixés par la législation fédérale et cantonale sur l’aménagement du territoire (art. 2 al. 1 LaLAT). Leurs actions se fondent sur les principes énoncés à l’art. 3 LAT (art. 2 al. 3 LaLAT).

b. Conformément à l'art. 11 al. 1 LaLAT, les autorités cantonales et communales appliquent les principes et les objectifs du PDCn, notamment en veillant à ce que les plans d'affectation du sol soient conformes au PDCn et à son concept de l'aménagement cantonal.

c. En l'occurrence, la loi 11’985 vise la création d'une zone de développement 3 au lieu-dit « Vailly-Sud – Route de Chancy » en lieu et place d'une zone agricole. Comme susmentionné au consid. 10b, ce déclassement est conforme tant au PDCn 2030 qu'au PDCom de Bernex. Le plan litigieux est d'ailleurs expressément listé en pages 29 et 30 du rapport d’examen de l’ARE du 13 avril 2015 annexé au PDCn 2030.

Par ailleurs, les recourantes semblent perdre de vue que le plan querellé est un plan d’affectation général au sens de l’art. 12 LaLAT, et non un PLQ au sens de l’art. 13 al. 1 let. a LaLAT. Il ne contient aucune planification de détail (implantation des bâtiments, volume et destination des constructions, accès, équipements, etc. ; ATA/642/2004 du 24 août 2004 consid. 5). Dès lors, les arguments relatifs à la mauvaise intégration du quartier projeté dans l'environnement construit ne pourront être invoqués, cas échéant, que dans le cadre d’une éventuelle procédure de recours contre le(s) projet(s) de PLQ qui concrétiseront les objectifs de la zone, ainsi que lorsque des autorisations de construire seront sollicitées. À ce stade, rien ne permet de retenir que la modification de limites de zones litigieuse violerait les dispositions et principes susmentionnés. En particulier, tant la direction de la planification cantonale et régionale, que la commission de l'urbanisme et la CMNS ont préavisé favorablement, respectivement favorablement sous conditions, ce projet.

Mal fondé, ce grief sera ainsi écarté.

12) En tous points mal fondé, le recours sera rejeté.

13) Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1'000.- sera mis à la charge des recourantes, prises conjointement et solidairement, qui succombent (art. 87 al. 1 LPA). Il ne sera pas alloué d’indemnité de procédure (art. 87 al. 2 LPA). *****