ATA/818/2023

A.

a. La société A______ SA (ci-après : A______), inscrite au registre du commerce en 1957, avait pour but initial l’exploitation d’une sablière sise au C______ sur la commune de D______, le transport et la vente de sables et de graviers ainsi que toutes opérations s'y rattachant. Depuis 2016, son but social inclut la production de sables, le recyclage, le transport et la vente de sables et de graviers ainsi que toutes opérations s’y rattachant.

b. L’entreprise E______ SA (ci-après : E______), créée en 2019, est active dans le transport et la location de véhicules, l’exploitation de garages, le commerce et la représentation de matériaux de construction.

B.

a. Par décision du 13 mai 1958, le département des travaux publics (devenu par la suite le département de l’aménagement, du logement et de l’énergie [ci-après : DALE]) a autorisé la A______ à construire, sur la parcelle n° 463, feuille ______, (lieu-dit « F______ »), de la commune B______ (ci-après : la commune), un silo, une installation de triage et de lavage, ainsi qu’un système de filtration des eaux de lavage.

b. À partir du 15 novembre 1958, la commune, propriétaire de la parcelle n° 463, a loué cette dernière à la A______, avec autorisation d’y construire les installations précitées. Le contrat de bail, résilié par la commune pour le 30 juin 1996, a été prolongé à l’issue d’une procédure judiciaire jusqu’au 31 décembre 2002.

c. Dès 2003, la A______ a cessé toute activité sur cette parcelle.

C.

a. Le 6 janvier 1983, le département de l’intérieur et de l’agriculture (devenu par la suite le département de l’environnement, des transports et de l’agriculture [ci-après : DETA)] a autorisé la A______ à exploiter une gravière sur la parcelle n° 85, feuille __, de la commune, avec remise en culture en 1990. Cette parcelle, sise en zone agricole, a par la suite été acquise par E______, alors administrateur

b. Le 15 décembre 1983, le DETA a délivré à la A______ une autorisation d’exploiter une gravière sur les parcelles nos 86 et 87 de la commune, en zone agricole et propriétés de E______, prévoyant une remise en culture en 1994.

c. Dans un avenant du 11 octobre 1985, le DETA a étendu la validité de l’autorisation du 15 décembre 1983, aux mêmes conditions et charges, sur une partie des parcelles nos 1'899 et 2'969, contigües à la parcelle no 87.

d. Par avenant du 29 juillet 1986, le DETA a autorisé la A______ à utiliser une station mobile de lavage de matériaux graveleux sur les parcelles nos 85, 86 et 87 (lieu-dit « G______ »). Cette autorisation prévoyait que la date pour le remblayage et la remise en culture des parcelles restait inchangée et que l’installation devrait être déplacée dans une autre gravière en temps utile.

e. Le 3 mai 1993, la A______ a demandé au DALE une autorisation de construire à titre définitif une installation fixe de recyclage, de concassage et de lavage de matériaux, ainsi qu’un radier, sur les parcelles nos 86 et 87 (DD 1______).

f. Le 29 juin 1993, la A______ a sollicité du DETA la prolongation de « 5 ans », « soit jusqu’en 1999 », des autorisations et selon avenant de 1983 et 1986, précisant avoir déposé une demande d’autorisation de construire afin de pouvoir conserver à long terme l’installation de recyclage et de récupération.

g. Par courrier du 21 juillet 1993, le DETA lui a répondu être « disposé » à lui « accorder une prolongation des délais pour les autorisations » et que « les nouveaux délais seraient définis, d’entente avec les autorités communales », dès que le DALE « aurait statué sur la requête DD 1______ qui faisait l’objet d’une enquête publique en dérogation de destination ».

h. Par décision du 15 janvier 1996, le DALE a délivré à la A______ l’autorisation de construire DD 1______.

i. Le 3 septembre 1996, la commission de recours en matière de constructions (ci-après : la commission de recours, devenue depuis lors le Tribunal administratif de première instance [ci-après : le TAPI]) a annulé l’autorisation précitée. Par arrêt du 5 août 1997, le Tribunal administratif (désormais la chambre administrative de la Cour de justice [ci-après : la chambre administrative]) a rejeté le recours interjeté contre cette décision par la A______ (ATA/442/1997). Cet arrêt est devenu définitif suite au rejet du recours formé à son encontre (arrêt du Tribunal fédéral 1A.242/1997 du 13 février 1998).

D.

a. Le 4 juin 1998, le DALE a entamé une procédure de modification des limites de zones sur le territoire de la commune afin notamment de mettre les parcelles nos 85, 86 et 87 en zone industrielle et artisanale (ci-après : ZIA).

b. Interpellé par la commune qui lui demandait de mettre un terme à l’activité illicite de la A______, le DALE a confirmé à celle-ci à plusieurs reprises qu’il n’entendait pas prendre de mesures, compte tenu de la procédure susmentionnée en cours.

c. Le 12 avril 2001, le DALE a informé la A______ que, face au préavis défavorable de la commune, le Conseil d’État ne poursuivrait pas la procédure de modification des limites de zones. Cependant, un déclassement d’importantes surfaces de terrain sur la commune de H______, au lieu-dit « I______ », serait prochainement mis à l’enquête publique et devrait permettre de reloger son exploitation.

d. La A______ n’a pas déménagé dans cette zone industrielle, créée en 2007.

E.

a. En 2010, des députés du Grand Conseil ont présenté une proposition de motion (M 2______) pour un plan directeur visant à régulariser la situation de la

b. En 2011, des habitants de la commune ont déposé une pétition concernant l’implantation de la A______.

c. La commission de l’environnement et de l’agriculture a recommandé le dépôt de la pétition au Grand Conseil et le renvoi au Conseil d’État d’une version modifiée de la motion M 2______ datée du 10 janvier 2012.

d. Par courrier du 25 septembre 2012, la commune a indiqué au Conseil d’État qu’elle souhaitait faire preuve de pragmatisme, reconnaissant à l’activité de recyclage déployée par la A______ une incontestable importance économique et une dimension écologique, dès lors que des matériaux de démolition et d’excavation, naguère enfouis dans le sous-sol des gravières et qui ne trouvaient plus de place, pouvaient ainsi être réutilisés à des fins de construction. Si le Conseil d’État décidait de déclasser les terrains concernés afin de régulariser la situation, il serait opportun d’imposer des conditions à l’entrepreneur, en subordonnant un déclassement à un rachat par la commune des terrains, qui seraient mis en droit de superficie. Cette solution permettrait de rassurer sa population et celle des environs, en donnant aux autorités la haute main sur l’affectation de ces terrains.

e. En novembre 2012, le Conseil municipal de la commune a refusé tout nouveau projet de déclassement des parcelles nos 85, 86 et 87. Il a demandé au Conseil d’État de prendre toutes les mesures requises pour faire déménager la A______ dans une zone industrielle.

f. Le Conseil d’État lui a répondu qu’il avait initié un projet de loi de modification des limites de zones afin de créer une ZIA sur les parcelles de la A______, dont l’affectation serait restreinte aux activités de recyclage de matériaux minéraux.

g. Le 25 juillet 2013, le Conseil d’État a soumis un rapport en réponse à la motion M 2______. La A______ revêtant une importance stratégique en matière de valorisation des déchets de chantier minéraux dans le contexte cantonal, les démarches visant au classement en zone industrielle des terrains nécessaires à son activité allaient être poursuivies. La concertation à ce sujet continuait avec la commune. Cette option avait par ailleurs déjà été retenue dans le cadre de l’élaboration du projet de plan directeur cantonal (ci-après : PDC) 2030 (« Mise en conformité d’une installation de traitement et recyclage de déchets minéraux de chantier [commune B______] »), fiche D06 (« Gérer et valoriser les déchets »).

h. Par la suite, la commune a indiqué à réitérées reprises au DALE qu’elle s’opposait à la modification des limites de zones et réclamait l’abandon du projet de déclassement en zone industrielle des parcelles nos 85, 86 et 87, requérant qu’un délai soit fixé à la A______ pour remettre les parcelles en conformité à l’affectation de la zone agricole, puisque ses activités n’étaient pas autorisées.

i. Le DALE lui a confirmé que le Conseil d’État entendait régulariser la situation par la modification de zones, solution expressément inscrite dans le PDC 2030.

j. Le 21 septembre 2016, le Conseil d’État a saisi le Grand Conseil d’un projet de loi (PL 11'976) modifiant les limites de zones sur le territoire de la commune par la création d’une ZIA affectée à des activités de recyclage de matériaux minéraux au lieu-dit « G______ ».

k. Le 2 novembre 2018, le Grand Conseil a adopté la loi 11'976 et rejeté les oppositions formées à cette modification des limites de zones.

l. Lors des votations du 29 novembre 2020 faisant suite au référendum s’opposant à la loi 11'976, les genevois ont refusé de déclasser ces terrains agricoles en ZIA.

F.

a. Dans un courrier du 1er avril 2015, la commune a requis du DETA qu’il soit constaté que le maintien des installations et des activités de la A______ sur les parcelles nos 85, 86 et 87 était illicite et qu’il soit ordonné à celle-ci de suspendre ses activités et évacuer les parcelles de ses installations et constructions dans un délai de 60 jours, d’entreprendre les opérations de remblayage desdites parcelles dans un délai d’un an et de les remettre en culture dans un délai de six mois.

b. Par décision du 4 juin 2015, le DETA a refusé de donner suite à cette demande. L’illégalité des activités de la A______ était connue et des démarches visant à une modification de zones des parcelles concernées étaient en cours. Le déclassement du périmètre faisait également partie intégrante du PDC 2030. Quand bien même les activités de la A______ n’étaient pas réglementées de façon satisfaisante, elles étaient nécessaires pour assurer le traitement efficace et écologique de matériaux de démolition et d’excavation générés par les chantiers genevois, pour les recycler et ainsi pallier l’épuisement des ressources en graves naturelles régionales. Les zones industrielles étaient en l’état insuffisantes dans le canton et l’évacuation des installations de traitement des déchets et la remise en état des parcelles concernées ne pouvaient être entreprises.

c. Par jugement du 26 mai 2016 (JTAPI/520/2016), le TAPI a admis le recours de la commune contre cette décision. Toute exploitation d’une gravière devait être dûment autorisée par le DETA, qui ne jouissait d’aucun pouvoir d’appréciation et ne pouvait tolérer une exploitation sans délivrer une autorisation en bonne et due forme, après analyse des conditions. L’exploitation de la gravière était donc illégale et ne pouvait être tolérée plus longtemps. Elle ne pourrait par ailleurs pas être autorisée en l’état, les parcelles sur lesquelles elle se situait étant en zone agricole. La décision devait être annulée et le dossier renvoyé au DETA pour qu’il rende une décision de cessation de l’exploitation de la gravière et de remise en état immédiate des parcelles.

d. Par arrêt du 26 juin 2018 (ATA/657/2018), la chambre administrative a admis les recours de la A______ et du DETA (devenu le département du territoire [ci-après : le département]) et rétabli la décision de ce dernier. L’exploitation de la gravière ne reposait que sur une autorisation du 15 décembre 1983 censée être valable jusqu’en 1994, ainsi que sur un courrier du DETA du 21 juillet 1993 prévoyant le prononcé d’une décision ultérieure, lorsque le DALE aurait statué sur la requête en autorisation de construire DD 1______. Or, malgré le refus de cette dernière, consacré par l’arrêt du Tribunal fédéral du 13 février 1998, le DETA n’avait pas renouvelé ou étendu l’autorisation d’exploitation et avait refusé de manière constante de prendre des mesures administratives à l’encontre de la A______. Ainsi, la gravière n’était pas exploitée sur la base d’une autorisation, mais d’une simple tolérance de la part du DETA. Toutefois, le TAPI avait conclu à tort que la cessation de l’exploitation et la remise en état des parcelles s’imposaient automatiquement, sans examen des conditions requises pour la mise en conformité. Compte tenu du fait que le maintien de l’exploitation était projeté par la fiche D06 du PDC 2030 et figurait sur la carte annexe n° 11 (« Gestion des ressources, des déchets et des eaux usées »), que la modification de zones (« G______ ») faisait partie des planifications qui pourraient être mises en vigueur d’ici à la prochaine adaptation du PDC 2030, il fallait considérer, dans ces circonstances exceptionnelles et quand bien même on pouvait regretter l’écoulement du temps et les ajournements des autorités cantonales concernant le déclassement des parcelles en cause, que l’intérêt public de la commune à la cessation de l’exploitation litigieuse sur son territoire et au rétablissement d’une situation conforme au droit devait céder le pas devant l’intérêt privé de la A______ à continuer ses activités et surtout l’intérêt public à ce que le projet de loi PL 11'976 puisse être mené à terme.

e. Saisi par la commune d’un recours en matière de droit public contre l’arrêt du 26 juin 2018 (cause 1C_423/2018), le Tribunal fédéral a suspendu l’instruction jusqu’à droit connu sur le référendum cantonal précédemment évoqué (ordonnance du 7 février 2019, confirmée par ordonnances des 10 juillet et 13 décembre 2019). Suite à la votation populaire du 29 novembre 2020, l’instruction a été reprise (ordonnance du 9 décembre 2020).

Le Tribunal fédéral a suspendu à nouveau la procédure jusqu’à droit connu dans la présente cause (ordonnance du 6 avril 2022), puis repris l’instruction en demandant à la commune et à la A______ de se déterminer sur la question de l’intérêt actuel et pratique à l’annulation de la décision attaquée du 4 juin 2015 (ordonnance du 3 mai 2023). Cette procédure est toujours en cours.

G.

a. Par courriers des 6 et 27 mai 2021, l’office cantonal de l’environnement du département a informé la A______ que, conformément à ce qui lui avait été indiqué le 18 mars 2021, le département allait délivrer une décision de remise en état avec restitution des terrains à l’agriculture au 31 décembre 2023.

b. Le 9 juillet 2021, la A______ a fait valoir ses observations.

c. Par décision du 1er octobre 2021, le département a ordonné la cessation des activités de la A______ sur les terrains indiqués par la carte géographique annexée selon le planning suivant : 31 décembre 2021 pour l’interdiction de reprise de nouveaux déchets ; 31 décembre 2022 pour la fin du traitement des matériaux bruts présents sur site ; 31 juillet 2023 pour la fin de l’évacuation des matériaux recyclés présents sur site et le démantèlement des installations ; 31 décembre 2023 pour la fin de la phase de reconstitution des sols conformément à la carte géographique annexée ; 31 décembre 2026 pour la fin de la phase transitoire de remise en culture et la restitution des terrains à l’agriculture (ch. 1 let. a à e).

Il a indiqué les exigences de réalisation relatives à la reconstitution des sols et à la remise transitoire en culture (ch. 2) et précisé les mesures pour la reconstitution de sols agricoles (ch. 3). Il a dit que les travaux de remise en état devaient faire l’objet d’un suivi pédologique par un spécialiste de la protection des sols reconnu par le canton (ch. 4) et demandé la transmission de plusieurs documents (ch. 5). Enfin, il a constaté qu’aucune indemnité n’était due par l’État à la A______ (ch.6).

H.

a. Le 2 novembre 2021, la A______ a recouru auprès du TAPI contre cette décision du 1er octobre 2021, concluant à son annulation et à ce qu’il soit dit que l’État de Genève avait l’obligation de trouver une parcelle de remplacement conforme à son activité de recyclage, d’une taille équivalente, et qu’aucune mesure de remise en état ne pouvait être prise à son encontre dans cette attente. Subsidiairement, un délai de dix ans devait lui être accordé pour mettre fin à son activité sur le site « G______ » et remettre les parcelles en conformité à un usage agricole.

b. Le département a conclu au rejet du recours.

c. Par décision du 25 janvier 2022 (DITAI/3______/2022), le TAPI a admis la demande d’intervention de la commune.

d. La commune a conclu préalablement au retrait de l’effet suspensif au recours et principalement à son rejet.

e. Par décision du 7 juin 2022 (DITAI/4______/2022), le TAPI a rejeté la demande de retrait de l’effet suspensif au recours. Compte tenu du projet de relocalisation en cours déjà bien avancé, de l’intérêt public et privé à la poursuite de l’activité de la A______ jusqu’à son déplacement sur le nouveau site et de l’absence de préjudices imminents et irrémédiables pour la commune et ses habitants, l’intérêt au maintien de la situation actuelle devait primer sur celui de la commune à voir la décision du 1er octobre 2021 immédiatement exécutée, et ce jusqu’à ce qu’il soit statué sur le bien-fondé du recours.

Par arrêt du 23 août 2022 (ATA/832/2021), la chambre administrative a déclaré irrecevable le recours interjeté par la commune contre la décision précitée, au motif que l’effet suspensif au recours ne causait pas de préjudice irréparable et que l’admission du recours ne mettrait pas fin au litige.

Le recours contre cet arrêt a été rejeté par le Tribunal fédéral (arrêt 1C_5______/2022 du 16 janvier 2023).

f. La A______ a indiqué au TAPI que des discussions avancées étaient en cours avec le département et la Fondation pour les terrains industriels de Genève (ci-après : FTI) au sujet de son installation sur une parcelle de remplacement et que des projets de convention étaient à l’étude. Une promesse de droit de superficie sur la parcelle n° 4'629 de la commune de K______ était sur le point d’être signée.

g. Dans le cadre de l’instruction de la cause, le TAPI a entendu les parties et J______, directeur général de la FTI.

h. Par jugement du 22 février 2023, le TAPI a partiellement admis le recours (ch. 2) et dit que les échéances de la décision du 1er octobre 2021 étaient reportées de deux ans (ch. 3).

Les autorisations avaient pris fin à l’échéance des délais initialement fixés dans les décisions de 1983, faute d’avoir été prolongées. Le courrier du 21 juillet 1993, qui avait pour seul but d’informer la A______ des conditions auxquelles le département entrerait en matière sur l’octroi de la prolongation des autorisations demandée, ne pouvait être qualifié de décision. Les conditions préalables n’ayant jamais été remplies, le service n’avait pas eu à entrer en matière sur la prolongation. Il n’y avait donc pas lieu d’examiner si les conditions d’une révocation étaient remplies et les éventuelles conséquences qui en découleraient.

La non-conformité de l’activité litigieuse à la zone était connue de la A______, qui n’était au bénéfice d’aucune autorisation d’exploiter. Les démarches initiées par le département en 1998 en vue d’un déclassement des parcelles nos 85, 86 et 87 n’avaient pas abouti. Entre 1998 et les votations de novembre 2020 faisant suite au référendum s’opposant à la loi 11'976, l’activité de la A______ avait néanmoins été tolérée, les autorités soulignant son intérêt public et se refusant à y mettre un terme aussi longtemps que la procédure de modification de zones serait en cours, tout en reconnaissant l’illégalité des activités. La commune avait pour sa part régulièrement demandé au département de faire cesser l’activité illicite. Partant, la A______ exploitait en l’état des installations sur des parcelles non conformes à leur affectation et sans autorisation d’exploiter, violant ainsi la loi sur les gravières et exploitations assimilées du 28 octobre 1999 (LGEA - L 3 10) et la loi sur la gestion des déchets du 20 mai 1999 (LGD - L 1 20).

Concernant la validité de l’ordre de mise en conformité, les parcelles et installations concernées se trouvaient en zone agricole, de sorte que la prescription trentenaire ne leur était pas applicable.

Les installations litigieuses n’étaient pas susceptibles d’être reconnues comme conformes au droit et leur démantèlement relevait d’un intérêt public majeur l’emportant sur l’intérêt privé purement financier de la A______. Si l’intérêt public au maintien de l’exploitation litigieuse devait être pris en compte, ce ne serait pas au détriment de l’intérêt public de rang constitutionnel lié au respect de la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire, de l’intérêt de la commune à la cessation d’une exploitation illicite sur son territoire et au respect de la volonté populaire. Dans la mesure où la A______ avait indiqué que des discussions étaient en cours avec le canton pour trouver une solution de remplacement pour son activité essentielle de recyclage, l’intérêt public à la poursuite de cette activité était dûment et suffisamment pris en compte. La volonté de l’État de régulariser la situation par la voie de la planification ne pouvait être comprise comme l’assurance que la A______ pourrait continuer à long terme son activité. En outre, cette société savait depuis de nombreuses années que sa situation était précaire et que même si le Conseil d’État essayait de la régulariser, cette décision ne dépendait pas que de lui, la loi modifiant les limites de zones sur le territoire de la commune devant d’abord être votée par le Grand Conseil puis passer le référendum. La A______ était malvenue d’invoquer le principe de la bonne foi, lequel devait au contraire lui être opposé, dans la mesure où elle avait pu bénéficier d’une tolérance des autorités depuis 1998 et qu’elle savait que la poursuite de son activité requérait que la procédure de modification de zone aboutisse.

Concernant les délais impartis pour la remise en l’état, il pouvait être tenu compte de la situation inhabituelle qui opposait deux intérêts publics importants, soit celui au maintien de l’affectation de la zone agricole et celui lié au recyclage des déchets, de la longue procédure de modification de zones qui n’avait finalement pas abouti, et de la tolérance de l’activité concernée en zone agricole durant plus de 20 ans. Compte tenu des intérêts privés de la A______ à ne pas devoir cesser définitivement l’activité et de ses employés à ne pas perdre leur emploi, des intérêts publics déjà mentionnés, de la volonté populaire de ne pas pérenniser l’exploitation illicite et des intérêts de la commune et de ses habitants à ne plus subir les nuisances, de la sécurité du droit à voir rétablie une situation conforme au droit, de l’urgence relative, des difficultés avérées à trouver un terrain de remplacement et des démarches déjà bien avancées aux fins de relocaliser la A______, il reportait au 31 décembre 2023 le délai d’exécution de la première étape du planning de la cessation des activités, et repoussait de deux ans les autres délais fixés afin de tenir compte de ce report.

I. a. Par acte du 20 mars 2023, la A______ a interjeté recours contre ce jugement pardevant la chambre administrative. Elle a conclu à l’annulation de celui-ci de même qu’à celle de la décision du 1er octobre 2021, à ce qu’il soit dit que l’État de Genève avait l’obligation de trouver une parcelle de remplacement conforme à son activité de recyclage et d’une taille équivalente, qu’en attente de cette solution aucune mesure de remise en état ne pourrait être prise à son encontre. Subsidiairement, elle a requis qu’il soit dit qu’un délai de 10 ans devait lui être accordé pour mettre fin à son activité sur le site de « G______ » et remettre les parcelles conformes à l’agriculture. Plus subsidiairement, elle a sollicité qu’il soit dit que les délais suivants lui étaient fixés dès l’entrée en force de l’autorisation de construire et d’exploiter la parcelle n° 4'629 de la commune de K______ : cessation de l’alimentation en matériaux de démolition du site de « G______ » : un an ; Fin du traitement des matériaux bruts présents sur le site : deux ans ; Fin de l’évacuation des matériaux recyclés présents sur le site et démantèlement des installations : trois ans ; Remise en culture des parcelles du site : six ans.

Son activité reposait sur le courrier du 21 juillet 1993, par lequel le DETA avait prolongé l’autorisation provisoire de 1986 d’exploiter une gravière et d’utiliser une station mobile de lavage, jusqu’à l’issue des démarches entreprises pour obtenir une autorisation définitive du DALE. Cette lettre créait donc bien des droits et reportait la décision éventuelle de démantèlement des installations sans en fixer le terme. Elle devait être qualifiée de décision administrative partielle admettant sur son principe le renouvellement des autorisations demandées, mais remettant à plus tard le prononcé d’une décision finale statuant sur les délais y afférents. La décision du 21 juillet 1993 n’était pas affectée, à tout le moins sous l’angle formel, par l’arrêt du Tribunal fédéral du 13 février 1998, qui confirmait l’annulation de l’autorisation de construire délivrée par le DALE et n’avait donc pas d’effet direct sur la procédure devant le DETA qui concernait l’exploitation de la gravière et les installations liées. Cette décision du 21 juillet 1993 n’avait jamais été révoquée par les autorités compétentes, de sorte qu’elle était toujours en force, ce qui l’autorisait à exploiter une gravière sur les parcelles nos 85, 86 et 87 et à utiliser l’installation mobile de lavage. Le département ne pouvait passer à une phase de mesures administratives, soit la fixation d’un délai pour la restitution des parcelles à l’agriculture, sans avoir préalablement pris une décision sur le sort de l’autorisation provisoire d’exploiter qui durait depuis 37 ans.

L’intérêt public à la sécurité du droit, le principe de la confiance, l’intérêt public important lié au traitement des déchets de chantier du canton de Genève, reconnu par le PDC, les autorités législatives et la Cour de justice dans son arrêt du 26 juin 2018, ainsi que son intérêt privé à la poursuite de l’activité s’opposaient à la révocation de la décision.

L’écoulement du temps, l’inaction et les refus répétés des autorités cantonales d’ordonner la remise en état, et l’existence d’une autorisation formellement valide avaient légitimement fait naître chez elle une confiance dans la légalité de ses activités, ou du moins dans la pérennité de sa situation. De plus, l’arrêt des activités de recyclage mettrait en difficulté la gestion cantonale des déchets. Il existait donc un intérêt tant public que privé à leur maintien. Dans la mesure où les décisions litigieuses avaient été rendues il y avait plus de 37 ans (pour l’autorisation d’utiliser une station mobile de lavage) et 30 ans (pour la décision prolongeant l’autorisation d’exploiter une gravière), le droit d’invoquer des irrégularités était désormais prescrit. La prescription était aussi acquise en faisant courir le délai depuis l’arrêt du Tribunal fédéral de 1998.

Aucun intérêt public évident ne semblait requérir une remise en état immédiate, sinon le souci de respecter la volonté populaire, et une remise en état progressive à moyen terme lui permettrait de minimiser les conséquences économiques liées à l’arrêt de son activité sur les parcelles concernées et permettrait à l’État de Genève de bénéficier du temps nécessaire pour adapter sa stratégie de gestion des déchets de chantier. Un délai de dix ans était nécessaire pour écouler le stock, démonter les installations et remettre la terre cultivable. Les délais très courts fixés par le département puis par le TAPI violaient le principe de la proportionnalité puisqu’ils signifiaient l’arrêt immédiat de son activité de recyclage et la perte d’importants emplois pour l’ensemble du groupe E______.

En outre, sa bonne foi devait être protégée. Depuis l’arrêt du Tribunal fédéral de 1998, le canton de Genève avait toujours indiqué qu’il entendait régulariser ses activités de recyclage. Tant sous l’aspect du classement de la zone que sous celui de la tolérance de la situation, les assurances données par les autorités cantonales compétentes apparaissaient dignes de foi. Sa confiance avait été renforcée par le comportement de l’autorité, qui avait entamé une procédure de planification et refusé d’ordonner la remise en état des parcelles pendant plus de 20 ans. Les autorités communales avaient changé plusieurs fois d’avis, en renonçant à solliciter le démantèlement des installations au début des années 2000 et allant jusqu’à recommander au canton de faciliter le déplacement de ses activités par un subventionnement, voire en acceptant le changement de zones sous réserve de la maîtrise foncière des parcelles. En raison des exigences découlant de la législation sur l’environnement, elle avait procédé à des investissements importants, consentis sur la base de l’assurance de la pérennité de son activité. L’argumentation du TAPI faisait fi de la longue tolérance dont elle avait joui et de la reconnaissance par toutes les instances du caractère essentiel de son activité pour l’économie et l’écologie genevoise. Les promesses de l’État et l’assurance d’une pérennité de l’activité reconnue d’intérêt public créaient pour l’État une obligation de rechercher avec elle une solution permettant la continuation de l’activité, si nécessaire sur un autre site. Tant que cette solution ne serait pas trouvée, l’État ne pourrait exiger son départ, qui équivaudrait à l’extinction de l’entreprise et le chômage de 45 personnes.

L’attitude des autorités cantonales à son égard depuis 35 ans pouvait être assimilée à un contrat de planification conclu tacitement ou par actes concluants. Les autorités cantonales s’étaient engagées à pérenniser ses activités, en particulier à classer les parcelles sur lesquelles elle se situait en ZIA. En contrepartie, elle s’était engagée à continuer ses activités de recyclage de déchets de chantier et à investir des sommes importantes pour rendre l’exploitation conforme aux normes environnementales. L’existence d’un contrat de planification ou d’un quasi-contrat impliquait que l’obligation de l’État à trouver un lieu pour qu’elle puisse continuer son activité, obligation qui rendait impossible l’exigence d’un départ aussi longtemps qu’une solution de remplacement ne serait pas trouvée. L’inexécution ou l’exécution partielle des obligations découlant d’un contrat de droit administratif ouvrait par ailleurs la voie à une indemnisation par le mécanisme de la responsabilité contractuelle, questions qui n’avaient pas été examinées par le TAPI.

Un contrat de promesse de droit de superficie était sur le point d’être signé avec la FTI, développé en partenariat avec L______, pour un nouveau projet de recyclage sur une parcelle à K______ qui convenait aux autorités et était conforme à la zone. Un dossier d’autorisation de construire et d’exploiter avait été déposé auprès du département le 2 mars 2023, après consultation de tous les services et de la commune de K______. Il prévoyait la construction d’une halle et d’autres installations pour un coût de plus de CHF 11'000'000.- qu’elle était prête à financer. Un tel déménagement n’avait de sens que si son activité pouvait se dérouler sans interruption et un délai au 31 décembre 2023 était trop court, puisque le site de K______ pourrait être disponible seulement à fin 2025 en principe, si aucun recours n’était déposé. L’État avait pris ses responsabilités en lui proposant une parcelle de remplacement, mais il devait encore faire en sorte que la vie de l’entreprise puisse continuer jusqu’au déménagement.

Comme toute collectivité publique, une commune ne pouvait pas constamment changer de position au risque de violer le principe de la confiance. En l’occurrence, elle l’avait poussée à rassembler ses activités sur le site de « G______ » afin de libérer la parcelle qu’elle lui louait précédemment. En 1993, elle avait appuyé sa demande d’autorisation définitive pour les installations de recyclage, avant de recourir contre l’autorisation octroyée. Suite à l’arrêt du Tribunal fédéral de 1998, elle avait demandé la cessation de l’activité, s’opposant au projet de déclassement du département, avant de renoncer à exiger son départ après l’abandon du projet de loi. En 2001, elle avait salué le caractère d’intérêt public de son activité et suggéré une subvention étatique afin de faciliter son déménagement au « I______ », qui n’avait pas eu lieu car aucune proposition de relogement ne lui avait été faite par la FTI. Entre 2001 et 2012, la commune n’avait plus rien entrepris à l’encontre de son activité, à l’instar de l’État. En 2012, elle avait appuyé la motion du Grand-Conseil demandant la formalisation de son activité par le biais d’une loi de changement de zones, puis avait requis la cessation de l’activité. Ces changements d’attitude avaient été causés par les changements au sein du Conseil municipal et de l’exécutif.

Il fallait enfin se demander si la commune avait un droit propre d’exiger de l’État, seul compétent en la matière, des mesures contre une personne considérée comme « perturbatrice » qui pourrait aller au-delà de la position du département compétent. Ce point était important car le département s’était opposé à la levée de l’effet suspensif du recours et n’avait pas recouru contre la décision du TAPI du 7 juin 2022. La commune avait le rôle de dénonciateur, lequel n’avait aucun droit à ce que sa dénonciation soit suivie d’effets, sauf si ses intérêts étaient directement touchés par la situation dénoncée et la décision requise de l’autorité administrative, ce qui n’était en l’occurrence pas le cas. La commune ne jouissait d’aucune compétence dans le domaine de l’aménagement du territoire. La question se posait donc de savoir si la commune avait un intérêt digne de protection à obtenir des mesures immédiates à son encontre.

b. Par écriture du 5 mai 2023, la commune a conclu, préalablement, au retrait de l’effet suspensif du recours concernant le ch. 3 du dispositif du jugement attaqué dans la mesure où il renvoyait au ch. 1 let. a de la décision du 1er octobre 2021, de sorte que l’interdiction de reprise de nouveaux déchets à compter du 31 décembre 2023 soit immédiatement exécutoire. Principalement, elle a conclu au rejet du recours.

Elle avait un intérêt légitime à ce que la recourante réduise le volume de nouveaux déchets, notamment en raison du trafic de poids lourds. Le retrait partiel de l’effet suspensif au recours empêcherait le stockage et le traitement des matériaux de manière illégale, tout en laissant le temps à l’autorité judiciaire de contrôler les autres points de la décision.

Depuis les autorisations de 1983 et 1986, la recourante n’avait jamais obtenu d’autre autorisation, que ce soit pour modifier l’installation mobile ou construire de nouvelles installations, exploiter une gravière ou recycler des déchets. Définitivement fixée depuis l’arrêt du Tribunal fédéral de 1998 sur le fait que ses installations, et donc ses activités, ne pourraient pas être autorisées en zone agricole, elle n’avait entrepris aucune démarche sérieuse en vue de les déplacer sur un terrain adapté, avait choisi de demeurer dans l’illégalité et même investi dans de nouvelles installations. Ce n’était qu’en janvier 2021, soit après la votation populaire du 20 novembre 2020, qu’elle avait pris contact avec la FTI pour trouver un site de remplacement. Le 2 mars 2023, soit quelques jours seulement avant le dépôt de son recours, elle avait déposé une demande d’autorisation de construire et d’exploiter sur la parcelle n° 4'629 de la commune de K______, appartenant à la FTI. Le projet de transfert de ses activités comportait de très nombreuses incertitudes et au vu de ses conclusions, la recourante entendait maintenir son activité de recyclage illicite le plus longtemps possible, au préjudice de la commune et de ses habitants. Le recours était une démarche dilatoire visant à gagner dix ans supplémentaires.

c. Dans son écriture du 5 mai 2023, l’autorité intimée a conclu au rejet du recours.

Le courrier du 21 juillet 1993 ne pouvait pas être considéré comme une décision. Cela étant, même en l’admettant, la demande de prolongation de l’autorisation d’exploiter portait sur une durée de cinq ans, ce qui aurait de toute façon fait échoir l’autorisation au plus tard en 1999, sans qu’une nouvelle demande de prolongation n’ait été requise par la recourante.

Selon ses estimations, le volume de matériaux bruts stockés sur le site de la recourante représentait environ une année de capacité de traitement de l’entreprise. Les travaux de démolition à entreprendre étaient relativement modestes et une partie des installations avait un caractère mobile ou déplaçable. Les délais figurant dans le planning proposé par la recourante étaient trop longs et insuffisamment motivés. Il n’était pas vraisemblable qu’elle ait besoin de dix ans pour une remise en état. Le retour des parcelles à l’agriculture se faisait en plusieurs phases, à savoir le démantèlement des installations et l’évacuation des matériaux bruts et recyclés présents sur site (environ un an et demie), la reconstitution des sols (environ quatre mois), la période transitoire de remise en culture (environ trois ans).

La situation avait peu évolué depuis le prononcé du jugement litigieux dès lors que le contrat constitutif de droit de superficie était toujours en attente d’être signé par les parties et que les requêtes d’autorisation relatives à la nouvelle exploitation n’étaient pas en possession des autorités cantonales.

d. Le 31 mai 2023, la recourante a conclu à ce que la commune soit déboutée de sa demande de levée de l’effet suspensif au recours. Elle a sollicité que soient entendus M______, l’un de ses administrateurs, N______, architecte, O______, ingénieur civil, et P______, ingénieur en environnement, et que soit désigné un expert pour analyser les effets d’une interruption de son activité sur elle-même et sur la société E______.

La chambre administrative avait déjà statué dans la même procédure sur la demande de la commune de lever l’effet suspensif du recours par arrêt du 23 août

2022, confirmé par le Tribunal fédéral, et rien ne permettait de juger en l’état différemment.

Elle offrait de prouver par les actes d’instruction requis les délais nécessaires à l’obtention des autorisations de construire et d’exploiter et à la construction de la halle fermée, et que toute interruption de son activité avant le démarrage de l’exploitation du site de K______ aurait un effet délétère sur elle-même et sur

Son activité était intrinsèquement liée à celle de E______ qui transportait les matériaux et déchets de chantier et lui sous-traitait la partie tri, traitement et recyclage. Une cessation d’activité sur le site litigieux, avant même que la A______ puisse démarrer son activité à K______ porterait atteinte aux deux sociétés qui seraient dans l’obligation de licencier de nombreux collaborateurs, voire de déposer leur bilan.

Le contrat de promesse de droit de superficie avec la FTI devait être signé incessamment, ce qui lui permettrait de déposer sa requête en autorisation de construire et d’exploiter, dont l’examen par l’administration devrait prendre six mois. La construction de la halle et des infrastructures connexes prendrait un an. Sous réserve d’un recours de tiers, l’exploitation à K______ ne pourrait pas commencer avant le début de l’année 2025.

Le canton avait privilégié la voie du déclassement depuis 1998 en essayant par deux fois de mettre sur pied une loi. Il n’avait pris aucune mesure à l’encontre de l’activité litigieuse, allant même jusqu’à s’opposer aux mesures réclamées par la commune à intervalles irréguliers. Elle comptait donc sur le canton pour obtenir une autorisation d’exploiter en bonne et due forme et s’était contentée, dans l’intervalle, de l’autorisation d’une station mobile provisoire accordée en 1986 et prolongée le 21 juillet 1993, tout en y apportant les améliorations commandées par les instances de protection de l’environnement.

Elle allait investir plus de CHF 13'000'000.- dans la nouvelle installation, de sorte que ses intérêts privés étaient très importants, de même que l’intérêt public à garder une entreprise qui gérait plus de 30% des déchets de chantier du canton.

e. Le 13 juin 2023, la recourante a transmis à la chambre de céans copie de la promesse de droit de superficie signée avec la FTI les 22 mai et 12 juin 2023, accompagnée de ses sept annexes. Il était indispensable que des délais suffisants lui soient accordés pour lui permettre d’obtenir une autorisation de construire et d’exploiter, et de construire les bâtiments nécessaires à l’exploitation fermée du site. Le dossier de requête en autorisation allait être déposé.

f. Sur ce, la cause a été gardée à juger sur les demandes d’actes d’instruction et sur le fond.

g. Le 27 juin 2023, la recourante a envoyé à la chambre de céans l’avis de réception de l’autorisation de construire DD 6______ du 26 juin 2023.