Sachversicherung

I.

1.

Am 1. Januar 2011 trat das Gesetz über die Kantonale Sachversicherung Glarus vom 2. Mai 2010 (Sachversicherungsgesetz, SachVG) in Kraft, welches in Art. 17 Abs. 2 die gegenseitige Abgeltung von Leistungen zwischen der Kantonalen Sachversicherung Glarnersach und anderen Verwaltungsstellen vorsieht. Ab dem Jahr 2012 versuchten sich Vertreter der Glarnersach und des Kantons Glarus über die Höhe der Leistungsabgeltung zu einigen. Da die Gespräche erfolglos blieben, beschloss der Regierungsrat am 11. August 2015, dass die gegenseitige Abgeltung von Leistungen zwischen der Glarnersach und anderen Verwaltungsstellen gestützt auf Art. 17 Abs. 2 SachVG per Saldo aller Ansprüche auf Fr. 500'000.- zu Gunsten des Kantons Glarus festgesetzt werde.

2.

2.1

Dagegen erhoben die Glarnersach und A.______ als Versicherter der Glarnersach, beide vertreten durch Fürsprecher C.______, am 14. September 2015 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragten die Aufhebung des Regierungsratsbeschlusses vom 11. August 2015. Die Leistungsabgeltung der Glarnersach sei für die Periode 2015 bis 2018 auf den jährlichen Betrag von Fr. 168'595.- festzulegen, unter Vorbehalt der Abänderung, wenn eine konkrete Leistung seitens der Glarnersach nicht mehr vom Kanton oder anderen Behörden bezogen werde oder nicht mehr an den Kanton oder anderen Behörden erbracht werde. Eventualiter sei der jährliche Betrag auf Fr. 283'894.- festzulegen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des Regierungsrats.

2.2

Der Regierungsrat beantragte am 13. November 2015, dass auf die Beschwerde von A.______ nicht einzutreten sei, eventualiter sei diese abzuweisen. Die Beschwerde der Glarnersach sei, soweit darauf eingetreten werden könne, abzuweisen. Eventualiter sei die Leistungsabgeltung der Glarnersach auf den jährlichen Betrag von Fr. 400'000.- oder subeventualiter für die Periode 2015 bis 2018 auf den jährlichen Betrag von Fr. 500'000.- oder Fr. 400'000.- festzusetzen. Subsubeventualiter sei der Betrag auf Fr. 250'000.- festzusetzen unter gleichzeitiger Feststellung der Zulässigkeit einer Gewinnabgabe nach Art. 14 Abs. 2 lit. c SachVG; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Glarnersach und von A.______.

2.3

Im Rahmen der jährlichen Wahl gemäss Art. 5 SachVG wählte der Regierungsrat am 15. Dezember 2015 zwei bisherige und vier neue Verwaltungsräte der Glarnersach, obwohl sich sämtliche bisherigen Verwaltungsräte zur Wiederwahl gestellt hatten.

2.4

In ihrer Replik vom 21. Dezember 2015 hielten die Glarnersach und A.______ sinngemäss an ihren Anträgen fest. Am 6. Januar 2016 ersuchten die Glarnersach und A.______ das Verwaltungsgericht um Sistierung des Verfahrens zwecks Aufnahme von Gesprächen. Am 7. Januar 2016 sistierte das Verwaltungsgericht das Verfahren unter Vorbehalt eines anderslautenden Antrags des Regierungsrats einstweilen bis zum 30. Juni 2016.

2.5

Am 22. Februar 2016 zeigte Fürsprecher C.______ dem Verwaltungsgericht an, dass er die Glarnersach und A.______ ab sofort nicht mehr vertrete. Am 3. März 2016 teilte Rechtsanwalt B.______ dem Verwaltungsgericht mit, dass ihn A.______ mit der Wahrung seiner Interessen beauftragt habe, und beantragte die Aufhebung der Sistierung sowie die Fortsetzung des Verfahrens.

2.6

Die Glarnersach teilte dem Verwaltungsgericht am 7. März 2016 mit, dass sie dem Regierungsrat angeboten habe, nochmals nach einer einvernehmlichen Lösung zu suchen, und ersuchte das Verwaltungsgericht um Ansetzung einer Referentenaudienz. Am 9. März 2016 beantragte sie, das Verfahren sistiert zu halten. Denselben Antrag stellte der Regierungsrat am 9. März 2016. Mit Präsidialverfügung vom 10. März 2016 wies das Verwaltungsgericht das Gesuch von A.______ um Wiederaufnahme des Verfahrens ab.

2.7

Am 30. März 2016 fand eine Referentenaudienz im Beisein der Glarnersach und des Regierungsrats statt. In der Folge teilte der Regierungsrat dem Verwaltungsgericht am 24. Mai 2016 mit, dass er sich mit der Glarnersach aussergerichtlich geeinigt habe. Er habe seinen Beschluss vom 11. August 2015 am 24. Mai 2016 widerrufen und beantrage die Abschreibung des Verfahrens infolge Gegenstandslosigkeit. Die Verfahrenskosten seien je zur Hälfte dem Kanton und der Glarnersach aufzuerlegen. Die Glarnersach habe sich im Rahmen des Vergleichs bereit erklärt, ihre Parteikosten selber zu tragen.

2.8

Die Glarnersach zeigte sich am 2. Juni 2016 mit dem vom Regierungsrat beantragten Vorgehen einverstanden. A.______ beantragte am 14. Juni 2016 die Abweisung des Gesuchs um Abschreibung des Verfahrens. Es sei der Regierungsrat aufzufordern, ihm eine Kopie der mit der Glarnersach abgeschlossenen Vereinbarung herauszugeben; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des Regierungsrats.

II.

1.

1.1

Gemäss Art. 70 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 4. Mai 1986 (VRG) sind zunächst die Voraussetzungen zum Eintreten zu prüfen. Ist eine der Eintretensvoraussetzungen nicht erfüllt, ist auf Nichteintreten zu entscheiden (Art. 70 Abs. 2 VRG).

1.2

Das Verwaltungsgericht ist gemäss Art. 105 lit. a VRG zur Behandlung der vorliegenden Beschwerden zuständig.

1.3

1.3.1

Der Beschwerdegegner beantragt, auf die Beschwerde des Beschwerdeführers 2 sei nicht einzutreten. Würde nämlich ein Versicherungsverhältnis mit der Beschwerdeführerin 1 alleine zur Begründung der Beschwerdelegitimation ausreichen, so würde dies bedeuten, dass aufgrund des Zusammenhangs zwischen der Beschwerdelegitimation nach Art. 88 VRG und der Parteistellung nach Art. 15 VRG sämtliche Versicherungsnehmer der Beschwerdeführerin 1 vor dem Erlass des angefochtenen Entscheids hätten angehört werden müssen. Darüber hinaus wären wohl auch sämtliche potentiellen Versicherungsnehmer in das Verfahren einzubeziehen gewesen, da sie als mögliche künftige Vertragspartner der Beschwerdeführerin 1 ebenfalls vom Entscheid hätten berührt sein können. Aus dem Umstand, wonach der Beschwerdeführer 2 in einem bzw. mehreren Versicherungsvertragsverhältnissen zur Beschwerdeführerin 1 stehe, ergebe sich keine besonders beachtenswert nahe Beziehung zum Streitgegenstand. Dafür sei vorausgesetzt, dass der Drittperson durch die strittige Verfügung ein unmittelbarer Nachteil drohe. Blosse mittelbare, faktische Interessen an der Aufhebung oder Änderung der Verfügung reichten zur Begründung der Beschwerdebefugnis nicht aus. Da die Interessen des Beschwerdeführers 2 rein hypothetischer Natur seien, erleide er keinen unmittelbaren Nachteil und sei durch den angefochtenen Entscheid nicht stärker betroffen als die Allgemeinheit. Folglich sei auf seine Beschwerde nicht einzutreten.

Betrachte man die Rügen der Beschwerdeführerin 1, so sei ersichtlich, dass sie im Wesentlichen eine Autonomieverletzung geltend mache. Inwieweit die Beschwerdeführerin 1 über die Autonomiebeschwerde von Art. 113 VRG hinaus gleich wie ein Privater in eigenen schutzwürdigen Interessen oder in eigenen öffentlichen Interessen betroffen sei, werde in der Beschwerde nicht genügend substantiiert ausgeführt, weshalb ihr die Beschwerdelegitimation abzusprechen sei.

1.3.2

Der Beschwerdeführer 2 macht geltend, aufgrund der Abwahl eines Teils des Verwaltungsrats der Beschwerdeführerin 1 komme seiner Beschwerdebefugnis grösste Bedeutung zu. Werde diese verneint und die Beschwerde der Beschwerdeführerin 1 zurückgezogen, führe dies dazu, dass der Rechtsweg zur Überprüfung des Entscheids komplett versperrt sei, was rechtsstaatlich äusserst bedenklich wäre und sich weder mit der verfassungsrechtlich geschützten Rechtsweggarantie noch mit dem durch Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention vom 4. November 1950 (EMRK) garantierten Recht auf ein faires Verfahren vereinbaren liesse. Ökonomisch betrachtet seien die Versicherten die Eigner der Beschwerdeführerin 1. Wenn nun der Beschwerdegegner in die Reserven des Wettbewerbsbereichs eingreife, so schädige er die Versicherten und damit auch ihn, den Beschwerdeführer 2, direkt. Ausserdem habe eine Gewinnabgabe von Fr. 331'405.- pro Jahr Auswirkungen auf die Prämien im Wettbewerbsbereich. Er könne sich auch nicht mehr darauf verlassen, dass im Schadenfall die Versicherungsleistungen erbracht werden könnten. Vielmehr sei mangels finanzieller Mittel mit Leistungskürzungen zu rechnen oder schlicht mit einem Ausfall der Versicherungsleistung. Daraus folge, dass er unabhängig von einer allfälligen Prämienerhöhung in jedem Fall direkt geschädigt werde. Schliesslich sei zu berücksichtigen, dass das Bundesgericht die Beschwerdelegitimation bei Beeinträchtigung vertraglicher Verhältnisse in zahlreichen Fällen bejaht habe.

1.3.3

Die Beschwerdeführerin 1 macht geltend, dass sie mit ihrer Beschwerde weit mehr als nur die Verletzung ihrer Autonomie rüge. Öffentlich-rechtliche Institutionen hätten regelmässig ein schutzwürdiges Interesse, wenn sie über eigene Rechtspersönlichkeit verfügten und in gleicher oder ähnlicher Weise betroffen seien wie ein Privater. Letzteres sei der Fall, wenn die Institution in ihren Vermögensinteressen betroffen sei. Sie sei vom Entscheid wie ein Privater bzw. wie ein privates Unternehmen betroffen.

1.3.4

Gemäss Art. 88 Abs. 1 lit. a VRG ist zur Beschwerde berechtigt, wer ein eigenes schutzwürdiges Interesse an der Änderung oder Aufhebung des angefochtenen Entscheids hat. Eine Gemeinde, andere Körperschaft oder Anstalt des öffentlichen Rechts ist zur Wahrung der von ihr vertretenen öffentlichen Interessen zur Beschwerdeerhebung befugt (Art. 88 Abs. 1 lit. b VRG).

1.3.5

1.3.5.1

Das Verwaltungsgericht orientiert sich bei der Anwendung der Legitimationsvor-aussetzungen von Art. 88 VRG aus Gründen der Verfahrenseinheit an der bundesgerichtlichen Praxis zu Art. 89 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG). Will ein Dritter einen den Verfügungsadressaten belastenden Entscheid anfechten, kommt ein Beschwerderecht nur in Betracht, wenn der Dritte ein selbständiges, eigenes Rechtsschutzinteresse an der Beschwerdeführung für sich in Anspruch nehmen kann. Ob diese Voraussetzung im Einzelfall erfüllt ist, beurteilt sich grundsätzlich selbständig und unabhängig davon, ob der Verfügungsadressat selbst ebenfalls Beschwerde ergreift oder aber auf ein Rechtsmittel verzichtet. Der blosse Umstand, dass der angefochtene Entscheid Rückwirkungen auf ein Vertragsverhältnis zwischen dem Verfügungsadressaten und dem Dritten zeitigen kann, vermag allein noch nicht zu genügen, um für diesen ein schutzwürdiges Interesse und damit die Beschwerdelegitimation zu begründen. Für die erforderliche Beziehungsnähe zur Streitsache wird vielmehr vorausgesetzt, dass dem Dritten durch den strittigen Entscheid ein unmittelbarer Nachteil entsteht. Blosse mittelbare, faktische Interessen an der Aufhebung oder Änderung eines Entscheids reichen hingegen nicht aus (Bernhard Waldmann, in Basler BGG-Kommentar, 2. A., 2011, Art. 89 N. 28 f.). Greift die angefochtene Anordnung jedoch direkt in die vertraglichen Rechte und Pflichten ein bzw. löst sie eine vertragliche Wirkung aus und entsteht dadurch dem Dritten ein Schaden, sollte die Beschwerdelegitimation bejaht werden (Martin Bertschi, in Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich/Basel/Genf 2014, § 21 N. 88).

In der Praxis wurde beispielsweise einzelnen Genossenschaftern einer Alpgenossenschaft die Legitimation abgesprochen, sich gegen eine an die Genossenschaft gerichtete Abgabeverfügung des Milchverbandes zu wehren (Beschwerdeentscheid der Rekurskommission EVD vom 31. August 1994, VPB 59.105 E. 4.2). Sodann ist der Allein- oder Mehrheitsaktionär nicht allein wegen seiner Stellung und des damit verbundenen wirtschaftlichen Interesses berechtigt, einen Entscheid anzufechten, der die von ihm beherrschte Gesellschaft betrifft (BGer-Urteil 2C_1158/2012 vom 27. August 2013 E. 2.3.3, mit Hinweisen). Ferner ist der Arbeitgeber nicht bereits zur Beschwerdeerhebung gegen die einen Rentenanspruch seines Arbeitsnehmers verneinende Verfügung der IV-Stelle befugt, weil die Zusprechung einer Rente seine Lohnfortzahlungspflicht reduzieren würde oder er die Drittauszahlung verlangen könnte (BGE 130 V 560 E. 4). Schliesslich sind auch die Arbeitnehmenden und Lieferanten eines im Submissionsverfahren unterlegenen Anbieters nicht zur Anfechtung des Zuschlags legitimiert (BGer-Urteil 2P.42/2001 vom 8. Juni 2001 E. 2e/bb).

Bejaht wurde hingegen die Beschwerdelegitimation einer Grundstücksverkäuferin gegen die Verweigerung der Rodungsbewilligung, weil der Käufer einen Grundlagenirrtum geltend machen könnte (BGE 98 Ib 368 E. 1). Daneben wurde auch der SBB AG Parteistellung in einem Verfahren zwischen Gewerkschaften und Bahnhofsläden um die Bewilligungspflicht für Sonntagsarbeit zuerkannt, weil der Verfahrensausgang unmittelbare Auswirkungen auf die mietrechtlichen Beziehungen der SBB AG zu den beschwerdeführenden Betrieben habe (BGer-Urteil 2A.256/2001 E. 1.2).

1.3.5.2

Der Beschwerdeführer 2 macht vorliegend geltend, er sei durch den angefochtenen Entscheid unmittelbar betroffen, weil dieser eine Erhöhung der Prämien im Wettbewerbsbereich zur Folge habe. Ob durch die beschlossene Leistungsabgeltung eine Prämienerhöhung erforderlich sein wird, ist jedoch völlig offen. Der Entscheid des Beschwerdegegners zeitigt für den Beschwerdeführer 2 jedenfalls keine unmittelbaren Folgen, da er nicht direkt in die vertraglichen Rechte und Pflichten zwischen der Beschwerdeführerin 1 und dem Beschwerdeführer 2 eingreift. Letzterer hat höchstens ein mittelbares Interesse daran, dass der Beschwerdeführerin 1 kein Geld entzogen wird. Insofern verhält es sich gleich wie bei der Abgabeverfügung des Milchverbandes, welche durch einzelne Genossenschafter nicht anfechtbar war. Daran ändert auch der Hinweis des Beschwerdeführers 2 auf BGE 124 I 11 nichts. In jenem Fall ging es um die Ablieferung eines Überschusses einer im Monopolbereich tätigen Gebäudeversicherungsanstalt, wobei der private Beschwerdeführer insbesondere rügte, der sozialpolitische Zweck werde durch einen fiskalischen Zweck ergänzt, während vorliegend der Beschwerdeführer 2 eine verdeckte Gewinnabgabe im Wettbewerbsbereich beklagt. Sodann war in BGE 124 I 11 eine Gesetzesänderung im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle zu beurteilen, nicht wie hier ein konkreter Entscheid einer Behörde. Schliesslich lässt sich die Legitimation des Beschwerdeführers 2 auch nicht daraus ableiten, dass der Beschwerdegegner einen Teil des Verwaltungsrats der Beschwerdeführerin 1 nicht wiederwählte. Dies ergibt sich bereits daraus, dass die Legitimations-voraussetzungen schon bei Beschwerdeerhebung erfüllt sein müssen, in jenem Zeitpunkt aber eine Nichtwiederwahl einzelner Verwaltungsräte noch nicht zur Diskussion stand.

Zusammenfassend ergibt sich, dass der angefochtene Beschluss keine direkte Auswirkungen auf das Vertragsverhältnis zwischen der Beschwerdeführerin 1 und ihren Versicherten zeitigt. Damit wird der Beschwerdeführer 2 allein aufgrund seiner Versicherteneigenschaft durch den Beschluss nicht unmittelbar berührt, weshalb er nicht zur Beschwerdeerhebung befugt war. Demgemäss ist auf seine Beschwerde nicht einzutreten.

1.3.6

Grundsätzlich einzutreten ist hingegen auf die Beschwerde der Beschwerdeführerin 1, welcher eigene Rechtspersönlichkeit zukommt (Art. 1 SachVG). Anders als in Fällen, in welchen die Legitimation verneint wurde, weil die finanziellen Auswirkungen lediglich Folge der Verwaltungstätigkeit waren (vgl. etwa BGE 141 II 161 E. 2.3), wird durch den angefochtenen Beschluss der Beschwerdeführerin 1 unmittelbar eine Leistungsabgeltung auferlegt. Damit ist sie vom Beschluss ähnlich wie ein privates Unternehmen betroffen, welches staatliche Leistungen abzugelten hat. Insofern ergibt sich die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführerin 1 bereits aus Art. 88 Abs. 1 lit. a VRG.

2.

Der Beschwerdegegner nahm seinen angefochtenen Beschluss am 24. Mai 2016 zurück. Damit entfiel im vorliegenden Verfahren der Streitgegenstand und folglich auch das aktuelle und praktische Rechtsschutzinteresse der Beschwerdeführerin 1 an der Behandlung der vorliegenden Beschwerde. Das Verfahren ist deshalb – wie von ihr und dem Beschwerdegegner beantragt – als gegenstandslos geworden abzuschreiben (vgl. Alain Griffel, in Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich/Basel/Genf 2014, § 28 N. 25).

3.

Auch wenn auf die Beschwerde des Beschwerdeführers 2 nicht einzutreten ist, rechtfertigen sich einige Hinweise zu seinen Rügen. Zunächst erweist es sich als wesentlich, dass die Beschwerdeführerin 1 mit dem Beschwerdegegner einen aussergerichtlichen Vergleich abgeschlossen hat, was Art. 17 Abs. 2 SachVG nicht ausschliesst. Dem Verwaltungsgericht wurde lediglich der Beschluss des Regierungsrats eingereicht, mit welchem dieser den angefochtenen Beschluss in Wiedererwägung zog, nicht aber der geschlossene Vergleich. Es besteht nun keine Rechtsgrundlage dazu, den Beschwerdegegner zu verpflichten, die Vereinbarung dem Beschwerdeführer 2 zuzustellen. Wenn dieser wie dargelegt nicht dazu befugt ist, die angefochtene Anordnung anzufechten, kommt ihm auch keine Befugnis zu, gegen den geschlossenen Vergleich vorzugehen. Insofern besteht hinsichtlich des Vergleichs gestützt auf das Verwaltungsprozessrecht kein Einsichtsrecht. Ob er sich auf eine andere Rechtsgrundlage berufen und so die Kenntnisnahme des Vergleichs erzwingen kann, bildet hingegen nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Der Beschwerdeführer 2 müsste demnach ausserhalb dieses Verfahrens beim Beschwerdegegner um Einsichtnahme in den Vergleich ersuchen, wobei er darauf hinzuweisen ist, dass im Kanton Glarus das Öffentlichkeitsprinzip nicht gilt. Weil dem Verwaltungsgericht der Vergleich nicht eingereicht worden ist, bleibt diesem sodann eine (summarische) Prüfung der Vereinbarung verwehrt. Dies ist unter dem Gesichtspunkt der Dispositionsmaxime nicht zu beanstanden, namentlich ist das Verwaltungsgericht keine Oberverwaltungsbehörde (Marco Donatsch, in Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich/Basel/Genf 2014, § 63 N. 16). Schliesslich ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin 1 ohne Weiteres in der Lage ist, rechtsgeschäftlich aufzutreten. Es trifft zwar zu, dass beim Verwaltungsgericht ein Verfahren im Zusammenhang mit der Nichtwiederwahl eines (ehemaligen) Verwaltungsrats der Beschwerdeführerin 1 hängig ist. Allerdings beantragt der entsprechende nicht wiedergewählte Verwaltungsrat ausdrücklich nicht seine Wiedereinsetzung, weshalb der Wahlbeschluss des Beschwerdegegners ohne Weiteres rechtskräftig geworden ist.

III.

1.

Gemäss Art. 134 Abs. 1 lit. c VRG hat eine Partei im Beschwerdeverfahren grundsätzlich amtliche Kosten zu tragen, wenn sie unterliegt. Wird auf eine Beschwerde nicht eingetreten, hat dies im Hinblick auf die Kosten- und Entschädigungsfolgen als Unterliegen zu gelten. Insofern wäre dem Beschwerdeführer 2 ein Teil der Gerichtskosten aufzuerlegen. Die Beschwerdeführerin 1 und der Beschwerdegegner beantragen jedoch dem Verwaltungsgericht, ihnen die Gerichtskosten je zur Hälfte aufzuerlegen, weshalb es sich rechtfertigt, den Beschwerdeführer 2 von der Kostenpflicht zu befreien. Demgemäss ist die angemessen reduzierte pauschale Gerichtsgebühr von Fr. 1'000.- (vgl. Art. 136 Abs. 1 lit. c VRG) zur Hälfte der Beschwerdeführerin 1 aufzuerlegen und zur Hälfte auf die Staatskasse zu nehmen, da der Kanton für den Beschwerdegegner nicht kostenpflichtig ist (Art. 135 Abs. 1 VRG). Vom bereits geleisteten Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 5'000.- sind der Beschwerdeführerin 1 Fr. 4'500.- zurückzuerstatten.

2.

Die Beschwerdeführerin 1 und der Beschwerdegegner verzichten gegenseitig auf Parteientschädigungen. Dem Beschwerdeführer 2, auf dessen Beschwerde nicht einzutreten ist, steht eine solche mangels Obsiegens nicht zu (Art. 138 Abs. 3 lit. a VRG e contrario).