1C_649/2025

1.

Gemäss Art. 1 des Meliorationsgesetzes des Kantons Graubünden vom 5. April 1981 (MelG; BR 915.100) gelten als Meliorationen Massnahmen, Werke und landwirtschaftliche Hoch- und Tiefbauten, die den Zweck haben, die Ertragsfähigkeit des Bodens zu erhalten oder zu steigern, seine Bewirtschaftung zu erleichtern oder ihn vor Verwüstung oder Zerstörung durch Naturereignisse zu schützen. Inhalt und Regelungsgegenstand des MelG bilden insbesondere landwirtschaftliche Güterzusammenlegungen und die Gesamtmeliorationen (Art. 2 lit. a MelG) sowie andere gemeinschaftliche Bodenverbesserungen (Art. 2 lit. c MelG), zu denen namentlich Strassen und Wege zählen (Art. 45 Abs. 1 lit. a MelG). Das MelG findet dabei auf alle Grundstücke im Beizugsgebiet Anwendung (Art. 2 Abs. 2 MelG). Die streitbetroffenen Güterstrassen fallen damit ohne Weiteres in den Anwendungsbereich des MelG. Gegen ein Auflageprojekt kann innert der Auflagefrist gemäss Art. 44 Abs. 4 i.V.m. Art. 44bis ff. MelG beim zuständigen Departement, vorliegend beim Beschwerdegegner, Einsprache erhoben werden. Dieses entscheidet gemäss Art. 44quater MelG über die Projekteinsprachen und genehmigt das Auflageprojekt (vgl. zum Ganzen Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden R 11 29 vom 16. August 2011 E. 1a). Dieser Entscheid des Beschwerdegegners ist am 12. Februar 2024 ergangen (vgl. act. B.1, D.5). Dagegen hat der Beschwerdeführer vor dem damaligen Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden Beschwerde erhoben (vgl. act. A.1).

2.

Das Obergericht des Kantons Graubünden, auf das die hängigen Verfahren des früheren Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden übertragen worden sind (vgl. Art. 122 Abs. 5 GOG [BR 173.000]), prüft seine Zuständigkeit und die weiteren Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen (vgl. Art. 4 Abs. 2 VRG [BR 370.100]).

2.1

Gemäss Art. 49 Abs. 1 lit. c VRG beurteilt das Obergericht Beschwerden gegen Entscheide der kantonalen Departemente, soweit diese nicht nach kantonalem oder eidgenössischem Recht endgültig sind oder bei einer anderen Instanz angefochten werden können. Der angefochtene Entscheid des Beschwerdegegners vom 12. Februar 2024 (üB 9/19 und üB 7/20) ist weder endgültig noch kann er bei einer anderen Instanz angefochten werden. Damit stellt der angefochtene Entscheid ein zulässiges Anfechtungsobjekt dar. Mit der vorliegenden Beschwerde wird gleichzeitig auch die Departementsverfügung des DVS betreffend den Entscheid über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) sowie die Genehmigung des Auflageprojekts vom März 2019 sowie der Änderungen vom Januar 2020 vom 12. Februar 2024 (ALG 51/24; act. D.5) angefochten (vgl. act. A.4, Ziff. II.A.2).

2.2

Die Beurteilung der Beschwerde fällt in die Zuständigkeit der dritten verwaltungsrechtlichen Kammer des Obergerichts (vgl. Art. 2 Abs. 2 lit. a Ziff. 3 OGV [BR 173.010]). Auf Anordnung der Vorsitzenden entscheidet die zuständige Kammer in Fünferbesetzung (Art. 43 Abs. 2 lit. d VRG).

2.3

Zur Beschwerde ist nach Art. 50 Abs. 1 VRG legitimiert, wer durch den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an seiner Aufhebung oder Änderung hat oder wer durch besondere Vorschrift dazu ermächtigt ist. Wie der Beschwerdegegner zu Recht anerkennt (vgl. act. A.4, Ziff. 3), ist die Beschwerdelegitimation des Beschwerdeführers nach Art. 50 Abs. 1 VRG ohne Weiteres erstellt.

2.4

Mit der Beschwerde können gemäss Art. 51 Abs. 1 VRG Rechtsverletzungen einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens (lit. a) sowie unrichtige oder unvollständige Feststellungen des rechtserheblichen Sachverhalts (lit. b) geltend gemacht werden. Die Rüge der Unangemessenheit ist unzulässig.

2.5

Unter Vorbehalt zulässiger Beschwerdegründe ist auf die gemäss Art. 52 Abs.1 VRG frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde einzutreten.

3.

Erster Streitgegenstand der vorliegenden Beschwerde bildet die Befestigung und die Wahl der Fahrbahnoberfläche der Güterstrasse Nr. 2 zwischen "D._____/C._____" und "F._____" sowie der Güterstrasse Nr. 16.1. Während der angefochtene Entscheid vorsieht, dass diese beiden Teilstrecken mit Betonspuren befestigt werden sollen, ist der Beschwerdeführer der Ansicht, dass die Betonspuren nicht notwendig seien. Umstritten ist mithin die Wahl der Fahrbahnoberfläche der bereits bestehenden Strassen. Zweiter Streitgegenstand der vorliegenden Beschwerde bildet die neue Errichtung eines Grünwegs von "H._____" bis "I._____" als Teilstrecke der Güterstrasse Nr. 16.2. Während der angefochtene Entscheid vorsieht, dass eine neue Güterstrasse gebaut werden soll, ist der Beschwerdeführer der Ansicht, dass dies nicht notwendig und daher darauf zu verzichten sei. Es ist dabei für jede Güterstrasse gesondert zu prüfen, ob die Befestigung mit Betonspuren bzw. die Erstellung eines Grünwegs rechtmässig ist.

4.1

Alle drei Strassenabschnitte liegen ausserhalb der Bauzonen. Die Einschränkung der Siedlungstätigkeit ausserhalb der Bauzonen ist ein zentrales Anliegen des RPG (SR 700). Der Trennungsgrundsatz verlangt die Trennung des Baugebiets vom Nichtbaugebiet (Art. 1 Abs. 1 Satz 1 RPG). Dementsprechend sind die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen und die Erteilung von Ausnahmebewilligungen bundesrechtlich geregelt (BGE 128 I 254 E. 3.8.4). Damit besteht – entgegen der Ansicht des Beschwerdegegners (vgl. act. A.4, Ziff. 3a) – kein Ermessensspielraum der Behörde bei der Frage, ob eine Güterstrasse mit Betonspuren befestigt oder ob eine Güterstrasse überhaupt errichtet werden kann. Sie hat diese Bauvorhaben mit den bundesrechtlichen Vorgaben, welche zwingender Natur sind, abzustimmen.

4.2

Das Gebiet ausserhalb der Bauzonen gilt grundsätzlich als Nichtbaugebiet. Dies bedeutet allerdings nicht, dass ausserhalb der Bauzonen keinerlei Bautätigkeit stattfindet. Einerseits gibt es – insbesondere im Zusammenhang mit der Landwirtschaft – zonenkonforme Bauten und Anlagen, die mittels einer ordentlichen Baubewilligung im Sinne von Art. 22 RPG bewilligt werden können (vgl. Art. 16a RPG). Andererseits sind gewisse zonenwidrige Bauten und Anlagen einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 ff. RPG zugänglich. Allerdings ist zu beachten, dass im Rahmen von Meliorationsverfahren für die in der rechtskräftigen Genehmigung des Auflageprojekts enthaltenen Bauten, Anlagen und sonstigen Massnahmen keine Baubewilligung mehr erforderlich ist; die Projektgenehmigung ersetzt mithin die Baubewilligung (Art. 44quinquies Abs. 1 MelG).

4.3

Zu berücksichtigen ist ferner die Waldgesetzgebung, sofern einer dieser Strassenabschnitte als Waldstrasse zu qualifizieren ist. Denn gemäss Art. 18 Abs. 3 RPG ist das Waldareal durch die Forstgesetzgebung umschrieben und geschützt (zur bundesrechtlichen Definition des Waldes vgl. BGE 124 II 85 E. 3), wobei Waldareale immer Nichtbaugebiet sind und das Erstellen von Bauten und Anlagen grundsätzlich verboten ist (Jäger/Bühler, Schweizerisches Umweltrecht, 2016, Rz. 901 und 905).

5.

Zunächst ist zu prüfen, ob die Befestigung der streitbetroffenen Teilstrecke der Güterstrasse Nr. 2 mit Betonspuren rechtmässig ist. Der Beschwerdeführer ersucht, dass die von "J._____" herkommende Güterstrasse Nr. 2, welche im Wald als Naturstrasse belassen wird, bei "D._____", im Bereich seines Stalles auf Grundstück Nr. Z.1._____, als Naturstrasse weiterzuführen sei und erst beim Anstieg nach B._____, beim Erreichen einer Längsneigung von 12 % und mehr, mit Betonspuren zu befestigen sei (vgl. act. A.1; A.5).

5.1

Dieser betreffende Abschnitt der Güterstrasse Nr. 2 liegt in der Landwirtschaftszone im Sinne von Art. 32 KRG (BR 801.100). Gemäss dessen Abs. 2 ist für die Beurteilung der Zonenkonformität von Bauten und Anlagen in der Landwirtschaftszone das Bundesrecht massgebend. Sind die Betonspuren zonenkonform, so ist eine ordentliche Bewilligung nach Art. 22 RPG zu erteilen. Im Verneinungsfalle ist zu prüfen, ob eine Ausnahmebewilligung gestützt auf Art. 24 ff. RPG erteilt werden kann.

5.2

Gemäss Art. 22 Abs. 1 RPG dürfen Bauten und Anlagen nur mit behördlicher Bewilligung errichtet oder geändert werden. Nach Abs. 2 ist Voraussetzung einer Bewilligung, dass die Bauten und Anlagen dem Zweck der Nutzungszone entsprechen (lit. a) sowie das Land erschlossen ist (lit. b). Die übrigen Voraussetzungen des Bundesrechts und des kantonalen Rechts bleiben vorbehalten (Abs. 3). Zunächst gilt es daher die Frage der Zonenkonformität zu prüfen.

5.3.1

In der Landwirtschaftszone sind Bauten und Anlagen zonenkonform, die zur landwirtschaftlichen Bewirtschaftung oder für den produzierenden Gartenbau nötig sind (Art. 16a Abs. 1 RPG). Nach Art. 34 Abs. 4 RPV (SR 700.1) darf die Bewilligung nur erteilt werden, wenn die Baute oder Anlage für die in Frage stehende Bewirtschaftung nötig ist (lit. a), der Baute oder Anlage am vorgesehenen Standort keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (lit. b) und der Betrieb voraussichtlich längerfristig bestehen kann (lit. c).

5.3.2

Unbestritten ist, dass die Befestigung der Güterstrasse Nr. 2 im betreffenden Abschnitt mit Betonspuren der landwirtschaftlichen Bewirtschaftung dient und die landwirtschaftlichen Betriebe, welche die Güterstrasse Nr. 2 mit ihren landwirtschaftlichen Motorfahrzeugen befahren, voraussichtlich längerfristig bestehen können. Fraglich ist jedoch, ob das Bauvorhaben für die Bewirtschaftung nötig ist und am vorgesehenen Standort keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (Art. 34 Abs. 4 lit. a und b RPV).

5.3.3

An die Zonenkonformität von in der Landwirtschaftszone gelegenen Weg- oder Strassenanlagen werden grundsätzlich die gleichen Anforderungen gestellt wie bei (landwirtschaftlichen) Gebäuden. Nach der Rechtsprechung stimmt bei Landwirtschaftsbetrieben (vgl. Art. 16a RPG) wie auch bei forstlichen Bauten und Anlagen im Wald (vgl. Art. 18 Abs. 3 RPG) der Begriff der Zonenkonformität im Wesentlichen mit jenem der Standortgebundenheit nach Art. 24 lit. a RPG überein (BGE 123 II 499 E. 3b.cc), 122 II 160 E. 3a, 121 II 307 E. 3b; Urteile des Bundesgerichts 1C_561/2012 vom 4. Oktober 2013 E. 3.1,1A.312/2005 vom 27. September 2006 E. 6.1). Das heisst aber nicht, dass solche Bauten und Anlagen einer Ausnahmebewilligung bedürfen, sondern bloss, dass für sie in ähnlicher Weise wie bei der Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG der Nachweis eines objektiven Bedürfnisses für Standort, Umfang und Ausgestaltung zu erbringen ist (Urteile des Bundesgerichts 1C_144/2013 vom 29. September 2014 E. 4.2,1C_567/2015 vom 29. August 2016 E. 6). Das gilt sinngemäss auch für die mit einem besonderen Planungsverfahren – wie der Gesamtmelioration – in der Nichtbauzone festgelegten Infrastrukturen (Urteil des Bundesgerichts 1C_604/2014 vom 12. Mai 2015, E. 2.1). Auch dies ist eine Konsequenz des Trennungsgrundsatzes und des daraus abzuleitenden Prinzips, dass die Landwirtschaftszone weitgehend von Überbauungen freigehalten werden soll (vgl. Muggli, in: Aemissegger et al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG. Bauen ausserhalb der Bauzone, 2017, Art. 24 N 7). Somit ist bereits im Rahmen der Prüfung von Art. 22 RPG die Frage der Standortgebundenheit nach Art. 24 lit. a RPG zu prüfen.

5.3.4

Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung gilt eine Baute oder Anlage dann als standortgebunden, wenn sie aus technischen oder betriebswirtschaftlichen Gründen oder wegen der Bodenbeschaffenheit auf einen Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen ist. Die Voraussetzungen sind nach objektiven Massstäben zu beurteilen. Bei landwirtschaftlichen Bauten und Anlagen hängt die Frage der Notwendigkeit namentlich von der bestellten Oberfläche, von der Art des Anbaus und der Produktion sowie von der Struktur, Grösse und Erforderlichkeit der Bewirtschaftung ab (Urteile des Bundesgerichts 1C_589/2022 vom 4. Juli 2023 E. 4.2,1C_247/2020 vom 12. Mai 2021 E. 3.2,1C_240/2020 vom 26. Februar 2021 E. 2.1,1C_567/2015 vom 29. August 2016 E. 4.1). Auf subjektive Vorstellungen und Wünsche des Einzelnen kann es ebenso wenig ankommen wie auf die persönliche Zweckmässigkeit oder Bequemlichkeit. Generell ist bei der Beurteilung der Voraussetzungen ein strenger Massstab anzulegen, um der Zersiedlung der Landschaft entgegen zu wirken. Denn das Bauen ausserhalb der Bauzonen soll nach Absicht des Gesetzgebers die Ausnahme bleiben, beschränkte er doch die Ausnahmegründe auf eng begrenzte sachliche Umstände (vgl. BGE 136 II 214 E. 2.1; Urteile des Bundesgerichts 1C_604/2014 vom 12. Mai 2015 E. 2.3,1C_877/2013 vom 31. Juli 2014 E. 3.1.1,1C_89/2009 vom 11. Juni 2009 E. 2.2,1A.256/2004 vom 31. August 2005 E. 5, je m.H.).

5.3.5

Die Standortgebundenheit einer Erschliessungsanlage kann nicht ohne den Zweck beurteilt werden, den sie erfüllen soll. Die für die Erschliessung von Feld und Wald ausserhalb der Bauzone notwendigen Verkehrsanlagen sind grundsätzlich standortbedingt. Das gilt aber nur, wenn und soweit sie hinsichtlich Standort und Ausgestaltung in einer unmittelbaren funktionellen Beziehung zum Landwirtschaftsbetrieb oder zum Wald stehen und sie in ihrer konkreten Ausgestaltung für eine zweckmässige Bewirtschaftung des Bodens am vorgesehenen Standort notwendig und nicht überdimensioniert sind (Urteil des Bundesgerichts 1A.63/1998 vom 3. September 1998 E. 5b). Nicht entscheidend ist, ob die Baute oder Anlage die Bewirtschaftung erleichtert oder verbessert. Vielmehr hat sich die Baute oder Anlage auf das für die vorgesehene Nutzung objektiv Nötige zu beschränken (Urteil des Bundesgerichts 1C_589/2022 vom 4. Juli 2023 E. 4.4).

5.4.1

Im angefochtenen Entscheid hat der Beschwerdegegner den Bau von Betonspuren auf der Güterstrasse Nr. 2 bewilligt und festgehalten, dass das Bauvorhaben aus rechtlicher Sicht nicht zu beanstanden sei, ohne allerdings die Voraussetzungen nach Art. 34 RPV zu prüfen. Es verwies dabei auf die Überlegungen der Beschwerdegegnerin, wonach die Güterstrasse Nr. 2 Hauptwegcharakter aufweise und namentlich im Frühjahr bei nassen Bodenverhältnissen genutzt würde. Eine Naturstrasse sei dann zu wenig tragfähig und würde Schaden erleiden. Dennoch pflichtete der Beschwerdegegner dem Beschwerdeführer bei, dass das flache Gelände gegen den Ausbau mit Betonspuren spreche (vgl. act. B.1, E. 6a).

5.4.2

Der Beschwerdeführer rügt, dass für die landwirtschaftliche Bewirtschaftung der Ausbau der Güterstrasse Nr. 2 im betreffenden Abschnitt mit Betonspuren nicht notwendig sei. Es fehle an der erforderlichen Längsneigung und die Güterstrasse Nr. 2 befinde sich an einem trockenen Standort. Für die Befestigung von Güterstrassen mit Betonspuren gebe es Richtlinien, welche im vorliegenden Fall gegen eine Befestigung mit Betonspuren sprechen würden. So sehe es auch das BAFU, welches die Ansicht vertrete, dass bei Güterstrassen mit einer Längsneigung von unter 12 % generell auf eine Befestigung mit Betonspuren zu verzichten sei. Im Grenzbereich von 8–12 % habe eine Beurteilung aufgrund der konkreten Situation zu erfolgen (vgl. act. A.1). Daher ersucht der Beschwerdeführer, dass auf den Ausbau mit Betonspuren bei einer Längsneigung von unter 12 % verzichtet wird (vgl. act. A.5).

5.4.3

Die Beschwerdegegnerin entgegnet, dass die Güterstrasse Nr. 2 als Haupterschliessung für das Gebiet "C._____" diene. Im Frühjahr diene sie zudem als Erschliessung für das Gebiet "K._____", da die Güterstrasse Nr. 1 wesentlich später schneefrei sei. Der Weg nach C._____ sei heute sehr steil, schmal und in einem schlechten Zustand. Die Fahrt mit landwirtschaftlichen Maschinen nach C._____ sei heute je nach Witterung gefährlich und risikoreich. Die Güterstrasse Nr. 2 soll ausgebaut werden können, um die Zufahrt zu den landwirtschaftlichen Flächen zu erleichtern. Bei der Entscheidung über die Befestigung einer Güterstrasse sei neben der Längsneigung auch das Verkehrsaufkommen, der Niederschlag und die Besonnung zu beachten. Kieswege im Wald seien weit besser vor der Witterung geschützt als auf offenem Feld. Im offenen Gelände sehe das Projekt aufgrund der Witterungseinflüsse und der hohen Belastung die Betonspuren bis zum Waldrand vor (vgl. act. A.3). Der Beschwerdegegner ergänzt in seiner Vernehmlassung, dass die Fachbehörden, die die Einhaltung der geltenden Regeln in ihren Fachbereichen zu prüfen haben, keine Einwände gegen die Befestigung der streitbetreffenden Teilstrecke gehabt hätten. Weiter würde die Güterstrasse Nr. 2 selbst bei Gutheissung der Beschwerde grösstenteils mit Betonspuren ausgebaut werden, wodurch nicht ersichtlich sei, inwiefern der Verzicht von Betonspuren auf diesem Abschnitt in landschaftlicher Hinsicht etwas bringen würde. Im Übrigen stelle bereits eine Betonspurstrasse gegenüber einer vollflächigen Befestigung einen Kompromiss in Bezug auf den Landschaftsschutz dar (vgl. act. A.4, Ziff. 3).

5.5

Gestützt auf die ins Recht gelegten Akten lässt sich feststellen, dass die Güterstrasse Nr. 2 nach Verlassen des Waldes auf einer Strecke von über 100 Metern relativ eben verläuft und dann Richtung B._____ mit einer Längsneigung von 12 % und mehr ansteigt (vgl. act. C.1). Exakte Angaben zu Länge und Längsneigung des betreffenden Strassenabschnitts lassen sich den Akten allerdings nicht entnehmen.

5.6

Der Beschwerdeführer bringt zu Recht vor, dass das BAFU in seiner Stellungnahme beantragt hat, bei Wegen mit einer Längsneigung von unter 12 % auf eine Befestigung zu verzichten. Im Grenzbereich von 8–12 % habe eine Beurteilung und Begründung auf Grund der konkreten Situation zu erfolgen (vgl. act. B.3, Antrag 3). Im Einzelnen hat das BAFU ausgeführt, dass das Anfallen von Unterhaltskosten allein noch kein Argument für den Einbau von Betonspuren sein könne. Weiter seien Kriterien des Landschafts- und Naturschutzes zu gewichten und zu berücksichtigen. Dies gelte insbesondere für Längsneigungen von 8–12 % (vgl. act. B.3, S. 3). Auch das ASTRA beantragt in seiner Stellungnahme, dass bei einer Längsneigung unter 12 % auf eine Befestigung zu verzichten sei (vgl. act. D.6/10). Das Bundesamt für Landwirtschaft (BWL) hat im Übrigen in seinem verbindlichen Mitbericht nach Art. 22 UVPV in Bezug auf die Längsneigung festgehalten, dass Projektierungselemente Gegenstand der Normen des Amts für Geoinformation und Landwirtschaft des Kantons Graubünden (ALG) als auch des Kreisschreibens Güterwege des BWL seien. Diese verbindlichen Vorgaben würden projektweise geprüft und könnten als erfüllt betrachtet werden (act. D.6/11, S. 6 f.).

5.7

Für die Gestaltung der Fahrbahnoberfläche von Wald- und Güterstrassen gibt es verschiedene Bewertungsschemata. Das BWL verweist in seinem verbindlichen Mitbericht auf das Kreisschreiben 01/2023 betreffend Grundsätze zur Subventionierung von Güterwegen vom 8. Mai 2023 (nachfolgend: Kreisschreiben Güterwege). Darin ist das Bewertungsschema nach Hirt aus dem Jahr 1977 abgebildet (Kreisschreiben Güterwege, S. 24). Die Praxishilfe "Geometrische Richtwerte von Waldwegen und Waldstrassen" des Bundesamts für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) aus dem Jahre 1999 (nachstehend: Praxishilfe) hat auch bereits auf dieses Bewertungsschema verwiesen (S. 18), in seinen Schlussfolgerungen aber anerkannt, dass das Bewertungsmodell von Hirt für die Wahl der Deckschicht die unterschiedlichen Einflüsse der einzelnen Faktoren nicht in einer Form wiederzugeben vermöge, wie sie aufgrund von quantitativen Untersuchungen der Schadensentwicklung an Naturstrassen erforderlich wäre (Praxishilfe, S. 35). Die Praxishilfe stützt sich daher auf ein neueres Bewertungsmodell, welches dem Bewertungsmodell nach Hirt ähnlich ist. Dabei bilden die Längsneigung, die Gestaltung des Querprofils, die Umweltbedingungen (wie Niederschlag und Kronenschluss) sowie die zu erwartende Verkehrsfrequenz relevante Kriterien zur Beurteilung, ob eine Kiessand-Deckschicht oder eine bituminöse Deckschicht geeignet ist (vgl. Praxishilfe, S. 34). Der Grenzwert von 12 % für die Längsneigung von Wald- und Güterstrassen, auf welchen sich die Bundesämter stützen, ist seit jeher anerkannt. Dabei soll dieser Grenzwert aber flexibel gehandhabt werden (vgl. Praxishilfe, S. 35). Auch auf kantonaler Ebene wurden unter anderem Normen in Bezug auf die Wahl der Fahrbahnoberfläche ausgearbeitet. Auch das BWL verweist in seinem verbindlichen Mitbericht darauf (vgl. act. D.6/11, S. 6 f.). Die Projektierungsrichtlinien Tiefbau des Amts für Landwirtschaft und Geoinformation des Kantons Graubünden vom 22. September 2023 (nachfolgend: Projektierungsrichtlinien ALG) stützen sich auf das Kreisschreiben Güterwege des BWL. Nach den Projektierungsrichtlinien ALG, S. 7 ist ab 8–10 % Längsneigung der Einbau eines Hartbelags zu prüfen. Die Befestigung bei einer Längsneigung von weniger als 8 % sei nicht ausgeschlossen (je nach Verkehr, Niederschlag, Besonnung, Anteil Schmelzwasser/Oberflächenwasser der oberhalb angrenzenden Fläche etc.).

Weder dem angefochtenen Entscheid noch den ins Recht gelegten Akten lässt sich entnehmen, auf welches Bewertungsdiagramm sich der Beschwerdegegner bei seiner Beurteilung, ob die betreffende Teilstrecke der Güterstrasse Nr. 2 mit Betonspuren zu versehen sei, stützt.

5.8

Die betreffende Teilstrecke der Güterstrasse Nr. 2 (unterer Teil des Abschnitts "F._____"/"D._____"/"C._____"), welche mehrheitlich eben verläuft, weist damit eine Längsneigung auf, die weit unterhalb des anerkannten Grenzwerts liegt. Das anerkennt auch der Beschwerdegegner im angefochtenen Entscheid (vgl. act. B.1, E. 6a). Würde beim in der Praxishilfe dargestellten Bewertungsdiagramm auf die von den Beschwerdegegnern in ihrer Argumentation sinngemäss verwendeten Kriterien – Starkniederschlag und offenes Land sowie hohe Verkehrsintensität (mehrmals täglich) – abgestellt, dann wäre eine bituminöse Deckschicht trotzdem nicht notwendig. Das Bewertungsdiagramm gibt klar an, dass eine Kiessand-Deckschicht ausreicht. Berücksichtigt man ferner, dass die betreffende Teilstrecke nicht kurvenreich ist, was gegen eine Befestigung mit Betonspuren spricht (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Solothurn VWBES.2018.445 vom 11. Februar 2020 E. 5.7.3), so erscheint der Ausbau der streitbetroffenen Teilstrecke der Güterstrasse Nr. 2 noch weniger statthaft. Es mag sein, dass durch die durchgehende Befestigung der Güterstrasse Nr. 2 mit Betonspuren die Zufahrt zu den landwirtschaftlichen Flächen erleichtert würde, wie von der Beschwerdegegnerin vorgebracht (vgl. act. A.3). Eine erleichterte Zufahrt gründet aber letztlich auf persönlicher Zweckmässigkeit und Bequemlichkeit und vermag deswegen die Betonspuren nicht zu rechtfertigen (vgl. Urteil des Obergerichts Appenzell Ausserrhoden O4V 21 36 vom 25. August 2022 E. 3.3). Für die Bewirtschaftung notwendig sind die Betonspuren auf der betreffenden Teilstrecke daher nicht. Somit lässt sich festhalten, dass die Errichtung von Betonspuren auf der betreffenden Teilstrecke der Güterstrasse Nr. 2 (unterer Teil des Abschnitts "F._____"/"D._____"/"C._____") nicht standortgebunden und damit nicht zonenkonform ist. Mangels Zonenkonformität kann folglich für die Errichtung von Betonspuren auf diesem Abschnitt keine ordentliche Baubewilligung nach Art. 22 RPG erteilt werden.

5.9

Somit ist zu prüfen, ob für diese Teilstrecke der Güterstrasse Nr. 2 eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG erteilt werden kann. Der Bau bzw. der Ausbau einer zonenfremden Strasse kann nur bewilligt werden, wenn der Zweck der Anlage einen Standort ausserhalb der Bauzone erfordert (Standortgebundenheit) und keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (Art. 24 RPG). Wie bereits vorstehend in E. 5.3.3 erwähnt, stimmt der Begriff der Zonenkonformität bei Wald- und landwirtschaftlichen Erschliessungsstrassen, wie der im vorliegenden Streitfall betreffenden Güterstrasse Nr. 2, im Wesentlichen mit jenem der Standortgebundenheit nach Art. 24 lit. a RPG überein. Es wird daher auf die Ausführungen in E. 5.3.3 ff. verwiesen. Mangels Standortgebundenheit kann auf der streitbetroffenen Teilstrecke der Güterstrasse Nr. 2 auch eine ausserordentliche Bewilligung nach Art. 24 RPG für die Errichtung von Betonspuren erteilt werden. Zu prüfen bleibt, ob das Bauvorhaben allenfalls der Erteilung einer Ausnahmebewilligung gestützt auf die Ausnahmeregelungen von Art. 24a ff. RPG zugänglich ist, wobei sich die Prüfung auf die Vorgaben von Art. 24c RPG beschränken kann.

5.10

Gemäss Art. 24c RPG werden bestimmungsgemäss nutzbare Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen, die nicht mehr zonenkonform sind, in ihrem Bestand grundsätzlich geschützt (Abs. 1). Solche Bauten und Anlagen können mit Bewilligung der zuständigen Behörde erneuert, teilweise geändert, massvoll erweitert oder wiederaufgebaut werden, sofern sie rechtmässig erstellt oder geändert worden sind (Abs. 2). In jedem Fall bleibt die Vereinbarkeit mit den wichtigen Anliegen der Raumplanung vorbehalten (Abs. 5).

5.10.1

Der Anwendungsbereich von Art. 24c RPG wird in Art. 41 RPV konkretisiert. Gemäss Art. 41 Abs. 1 RPV ist Art. 24c RPG anwendbar auf Bauten und Anlagen, die rechtmässig erstellt oder geändert worden sind, bevor das betreffende Grundstück Bestandteil des Nichtbaugebiets im Sinne des Bundesrechts wurde (altrechtliche Bauten und Anlagen). Er ist nicht anwendbar auf allein stehende, unbewohnte landwirtschaftliche Bauten und Anlagen (Abs. 2). Die nach Art. 24c Abs. 2 RPG zulässigen Änderungen werden in Art. 42 RPV konkretisiert. Eine Änderung gilt als teilweise und eine Erweiterung als massvoll, wenn die Identität der Baute oder Anlage einschliesslich ihrer Umgebung in den wesentlichen Zügen gewahrt bleibt. Verbesserungen gestalterischer Art sind zulässig (Abs. 1). Massgeblicher Vergleichszustand für die Beurteilung der Identität ist der Zustand, in dem sich die Baute oder Anlage im Zeitpunkt der Zuweisung zum Nichtbaugebiet befand (Abs. 2). Ob die Identität im Wesentlichen gewahrt bleibt, ist unter Würdigung der gesamten Umstände zu beurteilen (Abs. 3 Satz 1). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist darauf abzustellen, ob die Änderung bei einer Gesamtbetrachtung untergeordneter Natur ist. Die Wesensgleichheit der Baute oder Anlage muss hinsichtlich Umfang, äusserer Erscheinung sowie Zweckbestimmung gewahrt werden und es dürfen keine wesentlichen neuen Auswirkungen auf die Nutzungsordnung, Erschliessung und Umwelt geschaffen werden (vgl. BGE 132 II 21 E. 7.1.1, 127 II 215 E. 3a; Urteile des Bundesgerichts 1C_154/2020 vom 13. Juli 2021 E. 6.1,1C_9/2019 vom 4. Oktober 2019 E. 3.3,1C_350/2014 vom 13. Oktober 2015 E. 4.1). Gefordert ist nicht völlige Gleichheit von Alt und Neu; die Identität bezieht sich vielmehr auf die "wesentlichen Züge", also die aus raumplanerischer Sicht wichtigen Merkmale des Objekts (Urteile des Bundesgerichts 1C_626/2017,1C_628/2017 vom 16. August 2018 E. 6.3).

5.10.2

Die Güterstrasse Nr. 2 hat wohl wie viele andere Güterstrassen im Beizugsgebiet der Gesamtmelioration B._____ – namentlich in touristischer Hinsicht – schon immer Erschliessungsfunktion für Maiensässe bzw. Wohnbauten in ihrer näheren Umgebung gehabt. Es kann daher von einer bestehenden, teilweise zonenwidrigen Anlage ausserhalb der Bauzone im Sinne von Art. 24c RPG ausgegangen werden. Die Betonierung verändert aufgrund des Materialwechsels das Erscheinungsbild und die bauliche Qualität der Strasse massgeblich. Die Güterstrasse Nr. 2 wird damit im Ergebnis wesentlich verändert. Schon die fehlende Identität dürfte daher die Anwendbarkeit von Art. 24c RPG ausschliessen (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_154/2020 vom 13. Juli 2021 E. 6.4.1; Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Solothurn, VWBES.2018.445 vom 11. Februar 2020 E. 7.2). Die Errichtung von Betonspuren auf der Güterstrasse Nr. 2 verletzt zudem den sogenannten Trennungsgrundsatz. Die Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet ist jedoch einer der tragenden Gedanken des Raumplanungsrechts (vgl. BGE 141 II 245 E. 2, 132 II 21 E. 6.4). Er wird umgesetzt mit den Vorschriften über die Begrenzung der Bauzonen (Art. 15 RPG), dem Konzentrationsgrundsatz und mit einer restriktiven Ordnung von Ausnahmen für das Bauen ausserhalb der Bauzonen (Muggli, a.a.O., Vorbemerkungen zu den Art. 24 bis 24e und 27a N. 17). Schliesslich steht die Errichtung von Betonspuren im Spannungsverhältnis zum wichtigen raumplanerischen Anliegen, die natürlichen Lebensgrundlagen, namentlich Wald und Landschaft, zu schützen (vgl. Art. 1 Abs. 2 lit. a und Art. 3 Abs. 2 RPG; vgl. dazu Urteil des Bundesgerichts 1C_154/2020 vom 13. Juli 2021 E. 6.4.2). Eine Bewilligung gestützt auf Art. 24c RPG ist demnach nicht zulässig.

5.11

Nach dem Gesagten ist festzuhalten, dass die Befestigung mit Betonspuren der streitbetroffenen Teilstrecke der Güterstrasse Nr. 2 (unterer Teil des Abschnitts "F._____"/"D._____"/"C._____"), welche mehrheitlich eben verläuft, mit einer Länge von rund 100 Metern nicht zulässig ist. Erst nach der flachen, Streitgegenstand bildenden Teilstrecke, wo die Längsneigung der Güterstrasse Nr. 2 stark zunimmt, ist eine Befestigung mit Betonspuren zulässig. Damit ist die Beschwerde in diesem Punkt gutzuheissen. Den ins Recht gelegten Akten kann die exakte Längsneigung des betreffenden Abschnitts der Güterstrasse Nr. 2 nicht entnommen werden. Es liegt daher an der Beschwerdegegnerin, die jeweiligen Längsneigungen zu eruieren und gestützt auf die vorliegende Erkenntnis anhand der etablierten Bewertungsschemata (vgl. E. 5.7 hiervor) zu prüfen, welche Streckenabschnitte mit Betonspuren ausgebaut werden dürfen. Im Ergebnis ist die Beschwerde in diesem Punkt gutzuheissen und die Sache somit an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen.

6.

Zweitens ist zu prüfen, ob die Befestigung der Güterstrasse Nr. 16.1 mit Betonspuren rechtmässig ist. Der Beschwerdeführer ersucht, dass die gesamte Güterstrasse Nr. 16.1 nicht mit Betonspuren versehen werde. Dies sei nicht nötig (vgl. act. A.1).

6.1

Die Güterstrasse Nr. 16.1 durchquert sowohl die Landwirtschaftszone nach Art. 32 KRG als auch Wald im Sinne von Art. 13 des Bundesgesetzes über den Wald vom 4. Oktober 1991 (Waldgesetz; WaG; SR 921.0). Für die Beurteilung, ob die Errichtung von Betonspuren namentlich auf Güterstrassen im Wald zulässig ist, ist somit nebst der Raumplanungsgesetzgebung auch die Waldgesetzgebung massgebend. Anwendbares Recht ist nebst dem WaG die Verordnung über den Wald vom 30. November 1992 (WaV; SR 921.01). Als kantonales Ausführungsrecht ist das KWaG sowie die KWaV (BR 920.110) anwendbar.

6.2

Gemäss Art. 4 lit. a WaV, dessen gesetzliche Grundlage sich neben den Art. 4 und 12 WaG auch in Art. 2 Abs. 2 lit. b WaG befindet, können forstliche Bauten und Anlagen im Wald ohne Rodungsbewilligung errichtet werden. Nach den materiell anwendbaren waldrechtlichen Bestimmungen ist die forstliche Natur für Bauten und Anlagen dann zu bejahen, wenn sie den Zwecken des Waldes dienen und für seine Bewirtschaftung notwendig sind (vgl. Art. 2 Abs. 2 lit. b, Art. 11 und 16 WaG; Art. 4 und 14 WaV; vgl. BGE 123 II 499 E. 1a, 122 II 274 E. 1a). Nach Art. 12 KWaV gelten insbesondere Waldstrassen als forstliche Bauten und Anlagen. Wie das Amt für Wald und Naturgefahren des Kantons Graubünden (AWN) in seiner Stellungnahme ausführt, betrifft die Güterstrasse Nr. 16 Wald (vgl. act. D.6/7). Die Güterstrasse Nr. 16.1 dient damit ohne Weiteres den Zwecken des Waldes und ist für seine Bewirtschaftung notwendig. Folglich ist die Güterstrasse Nr. 16.1 als forstliche Baute und Anlage im waldrechtlichen Sinne zu qualifizieren. Auf eine Rodungsbewilligung hat der Beschwerdegegner – entsprechend dem Hinweis des AWN (vgl. act. D.6/7) – im angefochtenen Entscheid daher zu Recht verzichtet.

6.3

Dessen ungeachtet ist für die Errichtung einer forstlichen Baute oder Anlage gemäss Art. 13a Abs. 1 WaG eine raumplanerische Bewilligung gemäss Art. 22 RPG bzw. Art. 24 ff. RPG erforderlich (BGE 123 II 499 E. 2; Urteil des Bundesgerichts 1A.173/2001 vom 26. April 2002 E. 3.1). Hinsichtlich der raumplanerischen Bewilligung gibt es damit keinen Unterschied, ob die Güterstrasse im Wald oder in der Landwirtschaftszone liegt. Mit dem Entscheid des Beschwerdegegners betreffend Projektgenehmigung und Kantonsbeitrag in Bezug auf das Projekt "Gesamtmelioration B._____, Teil Landwirtschaft" und "Änderungen des Auflageprojekts, Teil Landwirtschaft" vom 12. Februar 2024 hat der Beschwerdegegner unter anderem die erforderliche raumplanerische Bewilligung für die Errichtung einer Betonspur auf der Güterstrasse Nr. 16.1 erteilt (vgl. act. B.1). Zu prüfen ist daher, ob diese Bewilligung rechtmässig ist.

6.4

Gemäss Art. 22 Abs. 1 RPG dürfen Bauten und Anlagen nur mit behördlicher Bewilligung errichtet oder geändert werden. Nach Abs. 2 ist Voraussetzung einer Bewilligung, dass die Bauten und Anlagen dem Zweck der Nutzungszone entsprechen (lit. a) sowie das Land erschlossen ist (lit. b). Die übrigen Voraussetzungen des Bundesrechts und des kantonalen Rechts bleiben vorbehalten (Abs. 3). Zunächst gilt es, die Frage der Zonenkonformität der Güterstrasse Nr. 16.1 im Wald zu prüfen. Erst in einem zweiten Schritt ist auch die Teilstrecke in der Landwirtschaftszone in die Prüfung miteinzubeziehen. Die Frage der Zonenkonformität richtet sich dabei nach Art. 16a RPG (vgl. E. 5.3.1 ff. hiervor).

6.4.1

Im Wald zonenkonform und mit einer ordentlichen Baubewilligung nach Art. 22 RPG bewilligungsfähig sind forstliche Bauten und Anlagen, die für eine zweckmässige Bewirtschaftung des Waldes am vorgesehenen Standort notwendig und nicht überdimensioniert sind, ausserdem dürfen keine überwiegenden öffentlichen Interessen gegen ihre Errichtung vorliegen (BGE 123 II 499 E. 2).

6.4.2

Der Gesetzgeber hat diese Voraussetzungen nachträglich in Art. 13a WaV normiert. Demnach dürfen forstliche Bauten und Anlagen, wie zum Beispiel Waldstrassen, mit behördlicher Bewilligung nach Art. 22 RPG errichtet oder geändert werden (Abs. 1). Nach Art. 13a Abs. 2 WaV ist Voraussetzung einer Bewilligung, dass die Bauten und Anlagen der regionalen Bewirtschaftung des Waldes dienen (lit. a), für diese Bauten und Anlagen der Bedarf ausgewiesen, ihr Standort zweckmässig und ihre Dimensionierung den regionalen Verhältnissen angepasst ist (lit. b) und ihr keine überwiegenden öffentlichen Interessen entgegenstehen (lit. c). Für Bauten und Anlagen wie die streitbetroffene Güterstrasse ist somit in ähnlicher Weise wie bei einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG der Nachweis eines objektiven Bedürfnisses für Standort, Umfang und Ausgestaltung zu erbringen (Urteil des Bundesgerichts 1C_154/2020 vom 13. Juli 2021 E. 4.1; vgl. ferner BGE 123 II 499 E. 2 m.H.; Muggli, a.a.O., Art. 24 N. 7 RPG). Die übrigen Voraussetzungen des Bundesrechts und des kantonalen Rechts bleiben vorbehalten (Art. 13a Abs. 3 WaV).

6.4.3

Waldstrassen dürfen – vorbehältlich vom Bundesrat festgelegter, hier nicht interessierender Ausnahmen für militärische und andere öffentliche Aufgaben (vgl. dazu Art. 13 Abs. 1 WaV) – grundsätzlich nur zu forstlichen Zwecken befahren werden (Art. 15 Abs. 1 WaG), denn sie gelten rechtlich als Waldareal (vgl. Art. 2 Abs. 2 lit. b WaG). Weder im Waldgesetz noch in der Waldverordnung wird der Begriff "forstliche Zwecke" definiert. Von einem forstlichen Zweck ist immer dann auszugehen, wenn die Nutzung im Zusammenhang mit der Bewirtschaftung und Pflege des Waldes sowie dem Holzverkauf und der Holzabfuhr steht. Die Nutzung ist in diesem Fall als zonenkonform anzusehen. Zu denken ist dabei an das Befahren mit Maschinen und Geräten der Waldwirtschaft, mit Transportfahrzeugen für die Abfuhr von Holz, für den Transport von Forstpersonal an den Arbeitsplatz sowie zu Aufsichts- und Kontrollzwecken innerhalb des Waldes (vgl. zum Ganzen Botschaft vom 29. Juni 1988 zu einem Bundesgesetz über Walderhaltung und Schutz vor Naturereignissen [Waldgesetz, WaG], BBl 1988 III 173, S. 197; Botschaft vom 28. Februar 2012 der Regierung des Kantons Graubünden an den Grossen Rat zur Totalrevision des kantonalen Waldgesetzes, Heft Nr. 15/2011–2012 1639 ff., S. 1664; Rudin/Vonlanthen-Heuck, in: Abt et al. [Hrsg.], Kommentar zum Waldgesetz/Commentaire de la loi sure les forêts, 2022, Art. 15 N. 22). Nicht gemeint sind damit Bauten und Anlagen, die nicht der zweckmässigen Bewirtschaftung und Erhaltung des Waldes, sondern anderen Zwecken wie zum Beispiel der Landwirtschaft, dem Tourismus, der Energieversorgung oder der Abfallentsorgung dienen (BGE 111 Ib 45 E. 3c, 106 Ib 141 E. 4).

6.4.4

Die Kantone können aber das Befahren zu weiteren Zwecken zulassen, wenn nicht die Walderhaltung oder andere öffentliche Interessen dagegen sprechen (Art. 15 Abs. 2 WaG). Gemäss kantonalem Recht ist das Befahren von Waldstrassen im Rahmen des Bundesrechts sowie für landwirtschaftliche Zwecke und zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben ohne Bewilligung zulässig (Art. 34 Abs. 2 KWaG). Darüber hinaus werden die Gemeinden ermächtigt, weitere Ausnahmen vorzusehen und diese der Bewilligungspflicht zu unterstellen (Art. 34 Abs. 3 KWaG). Die Delegation in Art. 7 Abs. 1 des Einführungsgesetzes zum Bundesgesetz über den Strassenverkehr des Kantons Graubünden vom 11. Juni 2008 (EGzSVG; BR 870.100), wonach die Gemeinden den örtlichen Verkehr auf den Gemeindestrassen regeln (vgl. Art. 3 Abs. 2 Satz 2 SVG), umfasst damit auch die Waldstrassen, sofern durch die Waldgesetzgebung nicht bereits Vorgaben bestehen (vgl. Crameri, Gemeinden im Kanton Graubünden – Aufgaben und Autonomie, 2019, S. 370; Departement für Justiz, Sicherheit und Gesundheit Graubünden, Erläuterungen zum Reglement für das Befahren von Alp-, Feld- und Waldstrassen durch Motorfahrzeuge vom 2. August 2013, S. 5 <https://www.gr.ch/DE/institutionen/verwaltung/djsg/kapo/service/reglementeundgesetze/Documents/Erläuterungen%20zum%20Musterreglement%20Wald-%20Alpstrassen%20Version%20August%202013.pdf> [besucht am 13. August 2025; nachfolgend: DJSG, Erläuterungen]). Die Gemeinde Domleschg hat dies mit der Verordnung für das Befahren von Alp-, Feld-, Güter- und Waldstrassen mit Motorfahrzeugen vom 1. Januar 2019 getan. Gemäss Art. 3 dieser Verordnung dienen die Waldstrassen mit Ausnahmebewilligung nebst der Forst- und Landwirtschaft auch noch weiteren Zwecken. Bei diesen Strassen dürfen als Ausnahme vom Motorfahrzeugverbot Bewilligungen namentlich an Eigentümer, Pächter oder Dauermieter von Liegenschaften, die nur über die betreffende Waldstrasse erreicht werden können, sowie an Tagestouristen und Gäste erteilt werden (Art. 6 Abs. 1 und Abs. 2 der Verordnung für das Befahren von Alp-, Feld-, Güter- und Waldstrassen mit Motorfahrzeugen der Gemeinde Domleschg). Diese Strassen dürfen danach unter bestimmten Voraussetzungen auch zu touristischen Zwecken genutzt werden, allerdings ist dafür eine Bewilligung erforderlich. Die Güterstrasse Nr. 16.1 stellt eine Waldstrasse mit Ausnahmebewilligung gemäss Art.

3 der Verordnung für das Befahren von Alp-, Feld-, Güter- und Waldstrassen mit Motorfahrzeugen der Gemeinde Domleschg dar und darf demnach mit Ausnahmebewilligung auch für touristische Zwecke genutzt werden (vgl. Art. 6 Abs. 3 i.V.m. Anhang der Verordnung für das Befahren von Alp-, Feld-, Güter- und Waldstrassen mit Motorfahrzeugen der Gemeinde Domleschg).

6.4.5

Die Güterstrasse Nr. 16.1 dient einerseits als Zufahrt zu den Maiensässflächen "H._____" und "L._____", und damit touristischen Zwecken, andererseits auch landwirtschaftlichen Zwecken, indem sie insbesondere die landwirtschaftlich bewirtschafteten Gebiete "H._____" und "M._____" erschliessen (vgl. act. D.3, Technischer Bericht zum Auflageprojekt, Anhang 1, S. 13; vgl. act. B.1, E. 6l). Sie erschliesst eine landwirtschaftliche Nutzfläche von rund 18 Hektaren (vgl. act. A.3, S. 3). Die Nutzung erscheint damit recht intensiv (vgl. act. D.3, Technischer Bericht zum Auflageprojekt, Anhang 1, S. 13). Daneben dürfte auch die regionale Bewirtschaftung des Waldes von Bedeutung sein, auch wenn sich das aus der Aktenlage nicht direkt ergibt. Ein Teil der abzuführenden Holzmenge dürfte die Güterstrasse Nr. 16.1 passieren. Die Güterstrasse Nr. 16.1 hat damit ohne Weiteres den Charakter einer Haupterschliessungsstrasse. Weiter wird die Güterstrasse Nr. 16.1 durch Erholungssuchende genutzt, sei es zu Fuss oder mit einem Fahrzeug. Die Intensität der touristischen Nutzung entzieht sich der Kenntnis des Obergerichts. Aufgrund des Umstands, dass es in der Umgebung der Güterstrasse Nr. 16.1 einige Maiensässe bzw. Wohnbauten hat, dürfte aber auch der touristische Motorfahrzeugverkehr von Bedeutung sein und die Güterstrasse Nr. 16.1 entsprechend genutzt werden, zumal gestützt auf Art. 6 Abs. 1 und 2 der Verordnung für das Befahren von Alp-, Feld-, Güter- und Waldstrassen mit Motorfahrzeugen der Gemeinde Domleschg einem grossen Kreis Personen eine touristische Nutzung ermöglicht wird.

6.4.6

Es ist daher festzuhalten, dass die Güterstrasse Nr. 16.1 im Wald mit der bestehenden Fahrbahnoberfläche hinsichtlich forstlicher und landwirtschaftlicher Nutzung zonenkonform ist. Die forstliche Nutzung der Güterstrasse Nr. 16.1 ist gestützt auf Bundesrecht und die landwirtschaftliche Nutzung gestützt auf kantonales Recht zonenkonform. Weiter stellt die Güterstrasse Nr. 16.1 nach kommunalem Recht eine Waldstrasse mit Ausnahmebewilligung gemäss Art. 3 der Verordnung für das Befahren von Alp-, Feld-, Güter- und Waldstrassen mit Motorfahrzeugen der Gemeinde Domleschg dar und darf demnach auch in bestimmtem Umfang für touristische Zwecke genutzt werden (vgl. Art. 6 Abs. 3 i.V.m. Anhang ebendieser Verordnung; vgl. E. 5.4.4. hiervor). Weiter liegt auf der Güterstrasse Nr. 16.1 ein Wanderweg. Eine Waldstrasse zu rein touristischen Zwecken ist jedoch nicht zulässig. Denn bei Alp-, Forst-, Wald- und ausgesprochenen Güterwegen liegt die Zweckbestimmung bei deren Erstellung nicht darin, sie einem unbeschränkten Verkehr zu überlassen. Sie werden vielmehr für die Erschliessung und Bewirtschaftung der Alpen, Maiensässe, Wälder und für die Bebauung der landwirtschaftlichen Güter erstellt. Diese Wege sind meistens schmal, steil und weisen vielfach einen Naturbelag auf und verfügen über wenig Ausstell- und Wendeplätze. Jedenfalls werden sie nicht als Touristenstrassen konzipiert (DJSG, Erläuterungen, S. 6 f.). Entsprechend ist die Zonenkonformität der Güterstrasse Nr. 16.1 im Wald hinsichtlich touristischer Nutzung zu verneinen.

6.5

In der Folge ist daher zu prüfen, ob bezüglich forstlicher und landwirtschaftlicher Nutzung die Errichtung einer Betonspur auf der im Wald verlaufenden Teilstrecke der Güterstrasse Nr. 16.1 noch zonenkonform ist. Gleichzeitig ist zu prüfen, ob die Errichtung von Betonspuren auf der Teilstrecke der Güterstrasse Nr. 16.1, welche die Landwirtschaftszone passiert, zonenkonform im Sinne von Art. 16a RPG ist. Wird dies verneint, so ist die Bewilligungsfähigkeit nach Art. 24 ff. RPG zu prüfen.

6.5.1

Wie bereits vorstehend dargelegt worden ist, stimmt sowohl bei Landwirtschaftsbetrieben (vgl. Art. 16a RPG) als auch bei forstlichen Bauten und Anlagen im Wald (Art. 18 Abs. 3 RPG) der Begriff der Zonenkonformität im Wesentlichen mit jenem der Standortgebundenheit nach Art. 24 lit. a RPG überein (BGE 123 II 499 E. 3b.cc), 122 II 160 E. 3a, 121 II 307 E. 3b; Urteile des Bundesgerichts 1C_561/2012 vom 4. Oktober 2013 E. 3.1,1A.312/2005 vom 27. September 2006 E. 6.1). Die Kriterien, ob die Güterstrasse 16.1 mit Betonspuren standortgebunden und damit zonenkonform sind, sind daher für die Teilstrecken im Wald und in der Landwirtschaftszone dieselben. Es kann somit vollumfänglich auf die vorstehenden Ausführungen im Rahmen der Prüfung der Güterstrasse Nr. 2 verwiesen werden (vgl. E. 5.3.3 ff. hiervor).

6.5.2

Im angefochtenen Entscheid hat der Beschwerdegegner erkannt, dass die Längsneigung der Güterstrasse Nr. 16.1 im Durchschnitt rund 10 % betrage. Diese Strecke werde intensiv genutzt. Sie tangiere keine Biotope und wirke sich nicht landschaftsprägend aus. Eine Befestigung mit Betonspuren sei daher entsprechend den Projektierungsrichtlinien des Amts für Landwirtschaft und Geoinformation des Kantons Graubünden (ALG) durchaus gerechtfertigt (act. B.1, E. 6l).

6.5.3

Der Beschwerdeführer rügt, dass der Ausbau der Güterstrasse Nr. 16.1 mit Betonspuren nicht notwendig sei. Das BAFU beantrage entsprechend in seiner Stellungnahme vom 21. Juni 2018, dass bei Güterstrassen mit einer Längsneigung von unter 12 % auf eine Befestigung mit Betonspuren zu verzichten sei; im Grenzbereich von 8–12 % habe eine Beurteilung aufgrund der konkreten Situation zu erfolgen. Nach Ansicht des Beschwerdeführers treffe kein Argument zu, wonach Betonspuren angebracht seien. Insbesondere treffe es nicht zu, dass der Abschnitt intensiv genutzt werde, im technischen Bericht werde die Nutzung lediglich als "recht intensiv" beschrieben. Aus eigener Erfahrung wisse der Beschwerdeführer, dass die Güterstrasse Nr. 16.1 sehr selten genutzt werde. Im besten Fall könne von einigen wenigen Fahrten pro Tag im Sommerhalbjahr ausgegangen werden. Der Weg sei zudem ein beliebter Wanderweg (act. A.1). Weiter sei die Güterstrasse Nr. 16.1 erst kürzlich instand gestellt worden und sei in tadellosem Zustand. Sie weise durchgehend die Normbreite von 3 Metern auf. Zwar gebe es einige etwas steilere Stellen, dies sei jedoch gerade bei diesem beliebten Wanderweg kein stichhaltiges Argument. Die obere Hälfte des Weges habe zudem Waldcharakter, wonach gemäss Argumentation der Fachleute sowieso keine Betonspuren notwendig seien, da der Wald die Güterstrasse besser vor Witterungseinflüssen schütze (act. A.5).

6.5.4

Die Beschwerdegegnerin entgegnet, dass die Längsneigung im Auflageprojekt falsch angeben sei. Sie betrage nicht 10, sondern 12 %. Darauf entgegnet der Beschwerdeführer, dass die Längsneigungen der Güterstrassen im Auflageprojekt korrekt sein sollten, dass aber auch eine Längsneigung von 12 % ein Grenzfall für eine Befestigung mit Betonspuren darstelle, vor allem in touristisch sensiblen Gebieten wie B._____ (act. A.5). Weiter führt die Beschwerdegegnerin aus, dass die Güterstrasse eine landwirtschaftliche Nutzfläche von rund 18 Hektaren erschliesse. Der Bedarf für eine zweckmässige landwirtschaftliche Erschliessung sei damit gegeben. Aufgrund der Längsneigung, der Belastung und der Witterung soll diese Güterstrasse wie vorgesehen mit Betonspuren befestigt werden (act. A.3).

6.5.5

Der Beschwerdegegner ergänzt in seiner Stellungnahme, dass der Auflageplan zeige, dass durch die Güterstrasse Nr. 16.1 eine grössere landwirtschaftliche Nutzfläche von "M._____" bis "H._____" erschlossen werde. Entsprechend könne keine Rede von einer bloss geringfügigen Nutzung sein. Im Übrigen sei im Rahmen der Ämterkonsultation der Ausbaustandard als Betonspurweg nicht beanstandet worden. Es sei daher festzuhalten, dass keine Gründe gegen die Genehmigung der Betonspuren auf der Güterstrasse Nr. 16.1 sprechen würden, zumal der Beschwerdeführer nicht darzulegen vermöge, inwiefern ihm der Verzicht auf Betonspuren einen konkreten Vorteil brächte (act. A.4, Ziff. 4).

6.6

Gestützt auf die ins Recht gelegten Akten lässt sich feststellen, dass die Länge der Güterstrasse Nr. 16.1 rund 440 Meter und die Längsneigung bis zu 12 % beträgt, gewisse Teilstrecken aber mehrheitlich eben sind, namentlich die letzten rund 80 Meter der Güterstrasse Nr. 16.1 (vgl. act. C.2). Exakte Angaben zu der Längsneigung der einzelnen Teilstrecken lassen sich den Akten jedoch auch hier nicht entnehmen.

6.7

Der Beschwerdeführer bringt zu Recht vor, dass das BAFU in seiner Stellungnahme beantragt hat, bei Wegen mit einer Längsneigung von unter 12 % auf eine Befestigung zu verzichten. Im Grenzbereich von 8–12 % habe eine Beurteilung und Begründung auf Grund der konkreten Situation zu erfolgen (vgl. act. B.3, Antrag 3). Im Einzelnen hat das BAFU ausgeführt, dass das Anfallen von Unterhaltskosten allein noch kein Argument für den Einbau von Betonspuren sein könne. Weiter seien Kriterien des Landschafts- und Naturschutzes zu gewichten und zu berücksichtigen. Dies gelte insbesondere für Längsneigungen von 8–12 % (vgl. act. B.3, S. 3). Das ASTRA stimmt in Bezug auf die Güterstrasse Nr. 16.1 dem Einbau von Betonspuren "im Sinne eines Kompromisses" zu, es sei aber auf eine Befestigung mit Betonspuren bei einer Längsneigung unter 12 % zu verzichten (act. D.6/10). Das Bundesamt für Landwirtschaft (BWL) hat im Übrigen in seinem verbindlichen Mitbericht nach Art. 22 UVPV in Bezug auf die Längsneigung festgehalten, dass Projektierungselemente Gegenstand der Normen des Amts für Geoinformation und Landwirtschaft des Kantons Graubünden (ALG) als auch des Kreisschreibens Güterwege des BWL seien. Diese verbindlichen Vorgaben würden projektweise geprüft und könnten als erfüllt betrachtet werden (act. D.6/11, S. 6 f.). Das Amt für Wald und Naturgefahren des Kantons Graubünden (AWN) hat in seiner Stellungnahme festgehalten, dass die Güterstrasse Nr. 16.1 Wald durchquere. Dabei bevorzuge es den Bau von Naturstrassen. Lediglich im konkreten Fall der Güterstrassen Nr. 1, 11 und 15 bestünden aufgrund der Längsneigung, der Umgebungsbedingungen und der Verkehrsfrequenz durchaus plausible Gründe für eine Befestigung der Güterstrassen (act. D.6/7). Damit spricht sich das AWN – zumindest indirekt – gegen den Ausbau der Güterstrasse Nr. 16.1 mit Betonspuren im Wald aus. Das Amt für Natur und Umwelt des Kantons Graubünden (ANU) hingegen hat explizit festgehalten, dass aus Sicht des ANU der Ausbau der Güterstrasse Nr. 16.1 zu keinen Bemerkungen Anlass gebe (vgl. act. D.6/8).

6.8

Für die Gestaltung der Fahrbahnoberfläche von Wald- und Güterstrassen gibt es verschiedene Bewertungsschemata. Diese wurden bereits vorstehend eingehend erörtert. Darauf kann verwiesen werden (vgl. E. 5.7 hiervor).

6.9

Entgegen der Darstellung des Beschwerdegegners liegt es nicht am Beschwerdeführer zu begründen, inwiefern ihm der Verzicht auf Betonspuren einen konkreten Vorteil brächte (vgl. act. A.4, Ziff. 4). Ob die Errichtung von Betonspuren zulässig ist, bestimmt sich nach objektiven Kriterien (vgl. E. 5.3.3 hiervor). Bei der Güterstrasse Nr. 16.1 gilt es zu differenzieren, ob sich die betreffende Teilstrecke im Wald oder auf offenem Feld befindet. Während die Besonnung und der Niederschlag die Güterstrasse auf offenem Feld weit mehr beeinträchtigen, haben die Witterungsverhältnisse im Wald eine weitaus geringere Auswirkung auf die Fahrbahnoberfläche einer Güterstrasse. Damit ist aus objektiven Gründen der Ausbau der Güterstrasse Nr. 16.1 mit Betonspuren auf offenem Feld bei geringerer Längsneigung eher notwendig und damit standortgebunden als im Wald. So sieht gerade das AWN die Voraussetzungen für die Errichtung von Betonspuren auf der Güterstrasse Nr. 16.1 im Wald als nicht gegeben an. Die Bundesämter unterscheiden in ihren Empfehlungen nicht zwischen Güterstrassen im Wald und auf offenem Feld, legen aber als Grenzwert für die Befestigung einer Güterstrasse mit Betonspuren eine Längsneigung von 12 % fest. Da die Witterung die Güterstrasse Nr. 16.1 auf offenem Feld stärker beeinträchtigt, erscheint es angebracht, diesen Grenzwert bei Güterstrassen auf offenem Feld tiefer anzulegen, sofern keine objektiven Gründe dagegen sprechen. Liegt die Längsneigung unterhalb dieses Grenzwerts, sind die Bundesämter der Ansicht, dass auf den Ausbau der Strasse mit Betonspuren verzichtet werden sollte. Bei Längsneigungen von 8–12 % lassen die Bundesämter einen Spielraum, um den Bedürfnissen im konkreten Einzelfall gerecht zu werden. Dabei ist aber stets zu berücksichtigen, dass nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung ein strenger Massstab anzulegen ist (vgl. E. 5.3.4 hiervor). Die Güterstrasse Nr. 16.1 ist nicht kurvenreich. Das spricht insgesamt gegen eine Befestigung mit Betonspuren (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Solothurn, VWBES.2018.445 vom 11. Februar 2020 E. 5.7.3). Zudem ist zu berücksichtigen, dass mit der Änderung des Auflageprojekts die Güterstrasse Nr. 16.2, welche an die Güterstrasse Nr. 16.1 anschliesst, nicht mehr mit Betonspuren befestigt werden soll. Im ersten Auflageprojekt war die Befestigung mit Betonspuren hingegen noch vorgesehen.

Insbesondere die zweite Teilstrecke der Güterstrasse Nr. 16.2 soll nur als Grünweg ausgestaltet werden. Daher kann davon ausgegangen werden, dass die Güterstrasse Nr. 16 insgesamt weniger Verkehrsfrequenz aufweisen wird, zumal zu berücksichtigen ist, dass die Güterstrasse Nr. 20 als Zugang zur Alp nicht mehr über die Güterstrasse Nr. 16 erschlossen werden soll (vgl. act. B.1, S. 17 ff.). Dennoch wird die Güterstrasse Nr. 16.1 – zumindest aktuell – recht intensiv benutzt, wie der technische Bericht zum Auflageprojekt ausführt (vgl. act. D.3, Technischer Bericht zum Auflageprojekt, Anhang 1, S. 13). Den ins Recht gelegten Akten kann die Längsneigung der einzelnen Teilstrecken der Güterstrasse Nr. 16.1 nicht entnommen werden. Es ist einzig feststellbar, dass über die gesamte Güterstrasse Nr. 16.1 die Längsneigung im Durchschnitt rund 12 % beträgt (vgl. act. C.2), wobei allerdings die Unterlagen des Auflageprojekts noch eine Längsneigung von insgesamt 10 % angegeben haben (vgl. Auflageplan Gesamtmelioration B._____. Auflageprojekt. Güterstrassennetz. Situation 1:5000 vom 25. Februar 2019). Unter Berücksichtigung des eben Gesagten erscheint es als notwendig, zunächst die jeweiligen korrekten Längsneigungen zu eruieren und danach gestützt auf die vorliegende Erkenntnis anhand der etablierten Bewertungsschemata (vgl. E. 5.7 hiervor) zu prüfen, auf welchen Abschnitten der Güterstrasse Nr. 16.1 die Errichtung von Betonspuren standortbedingt und damit zonenkonform und bewilligungsfähig ist.

6.10

Somit lässt sich zusammenfassend festhalten, dass den ins Recht gelegten Akten die exakte Längsneigung des betreffenden Abschnitts der Güterstrasse Nr. 16.1 nicht entnommen werden kann. Es liegt daher an der Beschwerdegegnerin, die jeweiligen Längsneigungen zu eruieren und gestützt auf die vorliegende Erkenntnis anhand der etablierten Bewertungsschemata (vgl. E. 5.7 hiervor) zu prüfen, welche Streckenabschnitte mit Betonspuren ausgebaut werden dürfen. Im entsprechenden Umfang, welcher von der Beschwerdegegnerin festzulegen sein wird, kann daher für die Errichtung von Betonspuren auf der Güterstrasse Nr. 16.1 eine ordentliche Baubewilligung nach Art. 22 RPG erteilt werden, da diese Strassenabschnitte das Kriterium der Standortgebundenheit bzw. der Zonenkonformität erfüllen. Nachfolgend bleibt zu prüfen, ob auf den übrigen Teilstrecken der Güterstrasse Nr. 16.1 für die Errichtung von Betonspuren eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG erteilt werden kann.

6.11

Der Bau bzw. der Ausbau einer zonenfremden Strasse kann nur bewilligt werden, wenn der Zweck der Anlage einen Standort ausserhalb der Bauzone erfordert (Standortgebundenheit) und keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (Art. 24 RPG). Wie bereits vorstehend in E. 5.3.3 erwähnt, stimmt der Begriff der Zonenkonformität bei Wald- und landwirtschaftlichen Erschliessungsstrassen, wie der im vorliegenden Streitfall betreffenden Güterstrasse Nr. 16.1, im Wesentlichen mit jenem der Standortgebundenheit nach Art. 24 lit. a RPG überein. Es wird daher auf die Ausführungen in E. 5.3.3 ff. verwiesen. Mangels Standortgebundenheit kann auf den streitbetroffenen Teilstrecken der Güterstrasse Nr. 16.1 keine ausserordentliche Bewilligung nach Art. 24 RPG für die Errichtung von Betonspuren erteilt werden. Zu prüfen bleibt, ob das Bauvorhaben allenfalls der Erteilung einer Ausnahmebewilligung gestützt auf die Ausnahmeregelungen von Art. 24a ff. RPG zugänglich ist, wobei sich die Prüfung auf die Vorgaben von Art. 24c RPG beschränken kann.

6.12

Gemäss Art. 24c RPG werden bestimmungsgemäss nutzbare Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen, die nicht mehr zonenkonform sind, in ihrem Bestand grundsätzlich geschützt (Abs. 1). Solche Bauten und Anlagen können mit Bewilligung der zuständigen Behörde erneuert, teilweise geändert, massvoll erweitert oder wiederaufgebaut werden, sofern sie rechtmässig erstellt oder geändert worden sind (Abs. 2). In jedem Fall bleibt die Vereinbarkeit mit den wichtigen Anliegen der Raumplanung vorbehalten (Abs. 5). Es kann auf die vorstehenden Ausführungen zu Art. 24c RPG verwiesen werden (vgl. E. 5.10.1 hiervor). Zudem können die Erwägungen, mit welchen das erkennende Gericht für die Errichtung von Betonspuren auf der Güterstrasse Nr. 2 keine Ausnahmebewilligung nach Art. 24c RPG erteilt, analog für die Güterstrasse Nr. 16.1 gelten (vgl. E. 5.10.2 hiervor). Entsprechend erübrigt es sich, weiter darauf einzugehen. Auch in Bezug auf die Güterstrasse Nr. 16.1 kann für den Bau von Betonspuren keine Ausnahmebewilligung nach Art. 24c RPG erteilt werden.

6.13

Nach dem Gesagten ist festzuhalten, dass die durchgehende Errichtung von Betonspuren auf der Streitgegenstand bildenden Güterstrasse Nr. 16.1 nicht zulässig ist. Damit ist die Beschwerde in diesem Punkt – zumindest teilweise – gutzuheissen. Den ins Recht gelegten Akten kann die exakte Längsneigung des betreffenden Abschnitts der Güterstrasse Nr. 16.1 nicht entnommen werden kann. Es liegt daher am Beschwerdegegner, die jeweiligen Längsneigungen zu eruieren und gestützt auf die vorliegende Erkenntnis anhand der etablierten Bewertungsschemata (vgl. E. 5.7 hiervor) zu prüfen, welche Streckenabschnitte mit Betonspuren ausgebaut werden dürfen. Im Ergebnis ist die Beschwerde in diesem Punkt zumindest teilweise gutzuheissen und die Sache somit an den Beschwerdegegner zurückzuweisen.

7.

Drittens ist zu prüfen, ob die zweite Teilstrecke der Güterstrasse Nr. 16.2 als Grünweg neu errichtet werden darf. Im Auflageprojekt, das vom 15. März bis 15. April 2019 öffentlich auflag, war vorgesehen, dass die gesamte Güterstrasse Nr. 16.2 mit Betonspuren errichtet werden soll. Im Rahmen der Änderung des Auflageprojekts wurde die Fahrbahnoberfläche der Güterstrasse Nr. 16.2 angepasst, indem auf den ersten 370 Metern der Ausbau als Kiesweg und auf den restlichen 310 Metern, welche vorliegend Streitgegenstand bilden, der Ausbau als Grünweg vorgesehen ist (vgl. act. B.1, S. 17 f.). Der Beschwerdeführer ersucht, dass dieser Grünweg nicht gebaut wird. Auf diesen Grünweg müsse ganz verzichtet werden. Er durchschneide ein Gebiet mit ökologisch sensitiven Flächen, welches heute nicht erschlossen sei (vgl. act. A.1).

7.1

Der geplante Grünweg auf der Güterstrasse Nr. 16.2 würde sowohl die Landwirtschaftszone nach Art. 32 KRG als auch Wald im Sinne von Art. 13 WaG durchqueren. Für die Beurteilung, ob der Bau dieses Grünwegs namentlich im Wald zulässig ist, ist somit – wie bereits vorstehend bei der Güterstrasse Nr. 16.1 (vgl. E. 6.1 hiervor) – nebst der Raumplanungsgesetzgebung auch die Waldgesetzgebung massgebend. Anwendbares Recht ist nebst dem WaG die WaV. Als kantonales Ausführungsrecht ist das KWaG sowie die KWaV anwendbar. Betreffend die Frage der Rodungsbewilligung kann auf die vorstehenden Ausführungen im Zusammenhang mit der Güterstrasse Nr. 16.1 verwiesen werden (vgl. E. 6.2 hiervor).

7.2

Für diesen Grünweg auf der Güterstrasse Nr. 16.2 ist damit eine raumplanerische Bewilligung gemäss Art. 22 RPG bzw. Art. 24 ff. RPG erforderlich (BGE 123 II 499 E. 2; Urteil des Bundesgerichts 1A.173/2001 vom 26. April 2002 E. 3.1). Hinsichtlich der raumplanerischen Bewilligung gibt es keinen Unterschied, ob die Güterstrasse im Wald oder in der Landwirtschaftszone liegt. Mit dem Entscheid des Beschwerdegegners betreffend Projektgenehmigung und Kantonsbeitrag in Bezug auf das Projekt "Gesamtmelioration B._____, Teil Landwirtschaft" und "Änderungen des Auflageprojekts, Teil Landwirtschaft" vom 12. Februar 2024 hat der Beschwerdegegner unter anderem die erforderliche raumplanerische Bewilligung für den Bau des Grünwegs als zweite Teilstrecke der Güterstrasse Nr. 16.2 erteilt (vgl. act. B.1). Zu prüfen ist daher, ob diese Bewilligung rechtmässig ist.

7.3

Gemäss Art. 22 Abs. 1 RPG dürfen Bauten und Anlagen nur mit behördlicher Bewilligung errichtet oder geändert werden. Nach Abs. 2 ist Voraussetzung einer Bewilligung, dass die Bauten und Anlagen dem Zweck der Nutzungszone entsprechen (lit. a) sowie das Land erschlossen ist (lit. b). Die übrigen Voraussetzungen des Bundesrechts und des kantonalen Rechts bleiben vorbehalten (Abs. 3). Betreffend die Frage der Zonenkonformität von Güterstrassen im Wald und in der Landwirtschaftszone ist auf die vorstehenden Ausführungen im Zusammenhang mit der Güterstrasse Nr. 16.1 (vgl. E. 6.4.1 ff. hiervor) bzw. Nr. 2 (vgl. E. 5.3.1 hiervor) zu verweisen.

7.4

In der Folge ist daher zu prüfen, ob bezüglich forstlicher und landwirtschaftlicher Nutzung der Bau des Grünwegs auf der im Wald verlaufenden Teilstrecke der Güterstrasse Nr. 16.2 noch zonenkonform ist. Gleichzeitig ist zu prüfen, ob der Bau des Grünwegs auf der Teilstrecke der Güterstrasse Nr. 16.2, welche die Landwirtschaftszone passiert, zonenkonform im Sinne von Art. 16a RPG ist. Wird dies verneint, so ist die Bewilligungsfähigkeit nach Art. 24 ff. RPG zu prüfen.

7.5

Wie bereits vorstehend dargelegt worden ist, stimmt sowohl bei Landwirtschaftsbetrieben (vgl. Art. 16a RPG) als auch bei forstlichen Bauten und Anlagen im Wald (Art. 18 Abs. 3 RPG) der Begriff der Zonenkonformität im Wesentlichen mit jenem der Standortgebundenheit nach Art. 24 lit. a RPG überein (BGE 123 II 499 E. 3b.cc), 122 II 160 E. 3a, 121 II 307 E. 3b; Urteile des Bundesgerichts 1C_561/2012 vom 4. Oktober 2013 E. 3.1,1A.312/2005 vom 27. September 2006 E. 6.1). Die Kriterien, ob die Erstellung des Grünwegs standortgebunden und damit zonenkonform ist, sind daher für die Teilstrecken im Wald und in der Landwirtschaftszone dieselben. Es kann somit vollumfänglich auf die vorstehenden Ausführungen im Rahmen der Prüfung der Güterstrasse Nr. 2 verwiesen werden (vgl. E. 5.3.3 ff. hiervor).

7.6.1

Im angefochtenen Entscheid hat der Beschwerdegegner erkannt, dass der Grünweg erforderlich ist, um die Bewirtschaftung der mehrheitlich steilen landwirtschaftlichen Nutzflächen im Gebiet "H._____" sicherzustellen. Damit sei die Erstellung des Grünwegs gerechtfertigt. Diese landwirtschaftlichen Nutzflächen seien Biotope von regionaler Bedeutung, überwiegend Trockenwiesen, und vom Einwachsen bedroht, da sie aufgrund ihrer topographischen Lage schwer zu bewirtschaften seien. Die Parzellen in diesem Gebiet seien eher klein und schmal, gehörten verschiedenen Grundeigentümern und würden von verschiedenen Personen bewirtschaftet. Es sei davon auszugehen, dass auch nach der Landumlegung diese Grundstücke unterschiedlichen Grundeigentümern gehören und von unterschiedlichen Personen bewirtschaftet würden. Dies gelte umso mehr, als ein Abtausch zwischen relativ ebenen und steilen Flächen kaum möglich sein werde. Eine Zufahrt zu den steilen (Biotop-)Flächen über die flachen Wiesen ab der Güterstrasse Nr. 15 sei daher kaum möglich oder sinnvoll. Die Erstellung des Grünwegs erscheine damit als zwingende Voraussetzung, dass die Trockenwiesen auch in Zukunft überhaupt noch bewirtschaftet würden und erhalten werden könnten. Der Grünweg sei daher aus landwirtschaftlicher Sicht notwendig. Mit einer geschickten Linienführung könne der Grünweg so in das Gelände eingepasst werden, dass er kaum wahrnehmbar sein werde. Ein erheblicher landschaftlicher Eingriff liege damit nicht vor. Ferner könne der Grünweg im Winter als Schlittelbahn genutzt werden. Es mache Sinn, diese beiden Nutzungen zu kombinieren, werde doch so die Präparierung der Schlittelbahn vereinfacht, so dass Beschädigungen an Biotopen, wie sie anlässlich des Augenscheins haben festgestellt werden können, inskünftig vermieden werden könnten (act. B.1, E. 6l).

7.6.2

Der Beschwerdeführer rügt, dass es sich bei diesem Grünweg um einen unnötigen Neubau handle. Der geplante Wegabschnitt durchschneide heute nicht erschlossene Gebiete mit ökologisch sehr sensitiven Flächen (Biotope von regionaler Bedeutung, Trockenwiesen). Zudem sei im Rahmen des Projekts nicht aufgezeigt worden, wie die Bewirtschaftung dieses Geländes bis heute erfolge. Mit den heutigen Maschinen gebe es kaum noch Grenzen für die Bewirtschaftung von Parzellen in etwas steilerem oder gar unwegsamem Gelände. Es liege vielmehr am Willen und dem (finanziellen) Interesse der Eigentümerschaft, diese überhaupt zu nutzen. Es liege demnach nicht an der fehlenden Erschliessung mit "bequemen" Wegen für überdimensionierte, nicht der Landschaft angepasste Gerätschaften. Wenn die Flächen heute schon bewirtschaftet würden, so brauche es demnach auch keine neue Strasse für die Bewirtschaftung dieser Flächen. Solche zusätzlichen Wege seien demnach schon im Grundsatz fragwürdig und deshalb abzulehnen. Obwohl der fragliche Abschnitt neu als Grünweg statt als Weg mit Betonspuren vorgesehen sei, bestehe weiterhin die Befürchtung, dass ein erheblicher landschaftlicher Eingriff bestehe, dies ohne zielführenden landwirtschaftlichen Nutzen. So habe auch das BAFU empfohlen, auf die Errichtung dieses Weges zu verzichten. Die Argumentation des Beschwerdegegners betreffend den Schlittelweg vermöge nicht zu überzeugen. Auch wenn ein Synergie-Effekt für die beiden Nutzungen Tourismus und Landwirtschaft geltend gemacht werde, dürfe dies niemals eine landwirtschaftliche Melioration (mit-)begründen, ganz abgesehen von einer "praktischen" Mitfinanzierung touristischer Infrastrukturen aus Geldern der landwirtschaftlichen Melioration (act. A.1, A.5).

7.6.3

Die Beschwerdegegnerin entgegnet, dass die zweite Teilstrecke der Güterstrasse Nr. 16.2 im Vergleich zum Auflageprojekt redimensioniert worden sei. Ein einfacher Grünweg solle die Bewirtschaftung der steilen Wiesen bei "H._____" im oberen Bereich sichern. Zum einen seien die jetzt schon bewirtschafteten und unter Vertrag stehenden Flächen talseits der Güterstrasse Nr. 16 davon betroffen. Zum anderen würden im Bericht zur Umweltverträglichkeitsprüfung in diesem Bereich die Auflichtung und Wiederherstellung von 1.8 Hektaren Trockenstandorten als Ersatzmassnahmen vorgesehen. Aktuell sei dieser Bereich eingewachsen und erfülle die Anforderungen an den Biotopstandort nicht. Mit dem Meliorationsprojekt werde zum einen die Erschliessung dieser Standorte und zum anderen die Pflege mit Anmerkungen im Grundbuch gesichert. Damit leiste die Melioration einen Beitrag zur Sicherung der Biodiversität (act. A.3).

7.6.4

Der Beschwerdegegner ergänzt in seiner Vernehmlassung, dass entgegen den Ausführungen des Beschwerdeführers dem angefochtenen Entscheid entnommen werden könne, wie die Bewirtschaftung bis heute erfolge. Mit dem Grünweg sollten vor allem steilere Flächen erschlossen werden. Dabei handle es sich um bestehende landwirtschaftliche Nutzflächen. Diese Flächen könnten aufgrund ihrer Steilheit gar nicht mit "überdimensionierten" Geräten gemäht werden, weshalb die Darlegungen des Beschwerdeführers nicht zutreffend seien. Ganz allgemein bestehe der Sinn des Grünwegs unter anderem darin, den Verkehr zu bündeln und zu ordnen, damit ein Bewirtschafter nicht über andere Grundstücke fahren müsse, um sein Grundstück zu bewirtschaften, und damit allenfalls auf den anderen Grundstücken die Bewirtschaftung störe. Weiter solle der Grünweg die Verkehrssicherheit und die Effizienz verbessern. Die vom Beschwerdeführer vorgebrachte Empfehlung vom BAFU habe sich auf den im ersten Auflageprojekt vorgesehenen Ausbau der Güterstrasse Nr. 16.2 mit Betonspuren bezogen, welche auch die Alp hätte erschliessen sollen. Im verbindlichen Mitbericht des BLW sei die Empfehlung des BAFU im Übrigen nicht übernommen worden. Aber auch das BAFU anerkenne, dass ein Weg für die Bewirtschaftung sinnvoll sei (act. A.4, Ziff. 5).

7.7

Gestützt auf die ins Recht gelegten Akten lässt sich feststellen, dass der streitbetroffene Grünweg der Güterstrasse Nr. 16.2 eine Länge von 310 Metern aufweist (vgl. act. B.1 E. 6l). Die Längsneigung beträgt zwischen 20–35 % (vgl. Auflageplan Gesamtmelioration B._____. Auflageprojekt. Güterstrassennetz. Situation 1:5000 vom 25. Februar 2019). Der Grünweg wird als Kiesweg errichtet, wobei der Weg aufgrund der geringen Nutzung wohl rasch einwachsen wird (vgl. act. A.4, Ziff. 5).

7.8

Die Stellungnahmen der Ämter beziehen sich ausschliesslich auf das Auflageprojekt und damit auf den Ausbau der Güterstrasse Nr. 16.2 mit Betonspuren (vgl. act. D.6). Erst im Rahmen der Änderung des Auflageprojekts der Gesamtmelioration B._____, welche vom 31. Januar bis 2. März 2020 öffentlich auflag, wurde der Grünweg anstelle der Strasse mit Betonspuren festgelegt. Dazu wurden keine Stellungnahmen eingeholt. Während das Amt für Natur und Umwelt des Kantons Graubünden (ANU) in seinem Beurteilungsbericht über die Umweltverträglichkeit vom 9. Februar 2018 beantragte, dass die Güterstrasse Nr. 16.2, und damit der streitbetroffene Grünweg, nicht zu genehmigen sei, namentlich, da der Weg durch Quellschutzzonen der Trinkwasserversorgung von B._____ führe (vgl. act. D.6/8, S. 9 f.), erklärte sich das ANU mit dem Grünweg in seiner Stellungnahme vom 22. Februar 2019 einverstanden (vgl. act. D.6/12), da die Gemeinde auf verschiedene Quellen in der betreffenden Zone verzichtete, womit der Grünweg ausserhalb einer Grundwasserschutzzone zu liegen komme (vgl. act. D.5, S. 14 ff.). Auch das BAFU zeigte sich kritisch gegenüber dem Ausbau der Güterstrasse Nr. 16 mit Betonspuren, stimmte aber einem begrünten Bewirtschaftungsweg grundsätzlich zu (vgl. act. D.6/9, S. 4). Das ASTRA liess sich zur Güterstrasse Nr. 16.2 nicht vernehmen (vgl. act. D.6/10). In seinem verbindlichen Mitbericht hat das BWL festgehalten, dass bei Aufhebung der Quellschutzzonen die Güterstrasse Nr. 16 – in ihrer Ausführung mit Betonspuren – lediglich eine Trockenwiese von regionaler Bedeutung minimal tangieren würde. Die Interessen an der ganzflächigen Bewirtschaftung in "H._____" würden die Schutzinteressen überwiegen (vgl. act. D.6/11, S. 7). Daraus kann geschlossen werden, dass das BWL gegenüber der Errichtung der streitbetroffenen Teilstrecke als Grünweg ebenso aufgeschlossen ist.

7.9

Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers, dass der Grünweg keinen landwirtschaftlichen Nutzen bringe, ist der Grünweg notwendig, damit die betreffenden Flächen, welche vom Einwachsen bedroht sind, weiterhin landwirtschaftlich bewirtschaftet werden. Der Zugang zu den bewirtschafteten Flächen über verschiedene kleine und steile Grundstücke ist weder zumutbar noch erscheint er aus ökologischer Sicht sinnvoll, können doch gerade bei dem Bau des Grünwegs Umweltanliegen bestmöglich eingebracht und berücksichtigt werden, wie die Auflagen im angefochtenen Entscheid belegen (vgl. act. D.5, S. 37). Zudem bringt der Beschwerdegegner zu Recht vor, dass mit dem Grünweg der Verkehr geordnet und gebündelt werden könne (vgl. act. A.4, Ziff. 5). Auch das dient letztlich nicht nur der Bewirtschaftung der Flächen, sondern auch den ökologisch bedeutsamen Flächen, indem diese vom Verkehr mehr verschont werden. Der vorgesehene Standort des Grünwegs erweist sich damit als objektiv notwendig. Der Beschwerdeführer bringt zwar zu Recht vor, dass die Erstellung des Grünwegs einen landschaftlichen Eingriff bedeutet, allerdings verkennt er, dass der Umfang und die Ausgestaltung dieses Wegs so landschaftsschonend wie möglich erfolgen soll, insbesondere indem auf den Ausbau mit Betonspuren verzichtet worden ist. So erklärt sich auch das BAFU mit einem begrünten Bewirtschaftungsweg grundsätzlich einverstanden (vgl. act. D.6/9, S. 4). In seinem Umfang und seiner Ausgestaltung ist der Grünweg damit nicht überdimensioniert. Was die ökologischen Folgen der Errichtung des Grünwegs betrifft, so ist zu berücksichtigen, dass der Standort des Grünwegs nicht mehr in Quellschutzzonen liegt, es ist lediglich eine Trockenwiese von regionaler Bedeutung tangiert. Dieser Umstand ist zwar nicht vernachlässigbar, es ist aber zu berücksichtigen, dass die Ausgestaltung als Grünweg und nicht mit Betonspuren besonders Rücksicht auf die Trockenwiese nimmt und der angefochtene Entscheid als Auflage die Kontrolle und Dokumentation durch eine Umweltbaubegleitung zwingend vorsieht (vgl. act. D.5, S. 37). Ob im Winter der Grünweg als Schlittelweg verwendet werden wird oder nicht, spielt für die vorliegende Beurteilung keine Rolle. Somit erweist sich die zweite Teilstrecke der Güterstrasse Nr. 16.2 mit einer Länge von 310 Metern als standortgebunden und damit als zonenkonform.

Dafür kann eine ordentliche Baubewilligung nach Art. 22 RPG bzw. die Projektgenehmigung erteilt werden. Die Beschwerde ist daher in Bezug auf die Güterstrasse Nr. 16.2 abzuweisen.

8.1

Nach dem Gesagten lässt sich zusammenfassend festhalten, was folgt: Die Errichtung von Betonspuren auf der flachen Teilstrecke der Güterstrasse Nr. 2, von "J._____" herkommend, im unteren Teil des Abschnitts "F._____"/"D._____"/"C._____", mit einer Länge von rund 100 Metern, wobei sich die exakte Länge den Akten nicht entnehmen lässt, erweist sich weder nach Art. 22 RPG noch nach Art. 24 oder Art. 24c RPG als bewilligungsfähig. Erst nach der flachen, Streitgegenstand bildenden Teilstrecke, wo die Längsneigung der Güterstrasse Nr. 2 stark zunimmt, ist eine Befestigung mit Betonspuren zulässig. Den ins Recht gelegten Akten kann die exakte Längsneigung des betreffenden Abschnitts der Güterstrasse Nr. 2 nicht entnommen werden. Es liegt daher an der Beschwerdegegnerin, die jeweiligen Längsneigungen zu eruieren und gestützt auf die vorliegende Erkenntnis anhand der etablierten Bewertungsschemata (vgl. E. 5.7 hiervor) zu prüfen, welche Streckenabschnitte mit Betonspuren ausgebaut werden dürfen. Die Beschwerde ist daher in diesem Punkt gutzuheissen und die Sache an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen.

8.2

Ebenso erweist sich die durchgehende Errichtung von Betonspuren auf der Güterstrasse Nr. 16.1 weder nach Art. 22 RPG noch nach Art. 24 oder 24c RPG als bewilligungsfähig, da gewisse Teilstrecken mehrheitlich eben bzw. mit einer geringen Längsneigung verlaufen. Den ins Recht gelegten Akten kann die exakte Längsneigung des betreffenden Abschnitts der Güterstrasse Nr. 16.1 nicht entnommen werden. Es liegt daher an der Beschwerdegegnerin, die jeweiligen Längsneigungen zu eruieren und gestützt auf die vorliegende Erkenntnis anhand der etablierten Bewertungsschemata (vgl. E. 5.7 hiervor) zu prüfen, welche Streckenabschnitte mit Betonspuren ausgebaut werden dürfen. Die Beschwerde ist daher in diesem Punkt – zumindest teilweise – gutzuheissen und die Sache ebenfalls an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen.

8.3

Die Abweisung der Einsprache und Erteilung der Projektgenehmigung für die Erstellung des Grünwegs auf der zweiten Teilstrecke der Güterstrasse Nr. 16.2 ist nicht zu beanstanden. Die Beschwerde ist in diesem Punkt abzuweisen.

8.4

Im Ergebnis ist die Beschwerde damit teilweise gutzuheissen. Im Umfang der Gutheissung der vorliegenden Beschwerde ist die angefochtene Departementsverfügung üB 9/19, üB 7/20 des Beschwerdegegners sowie die mitangefochtene Departementsverfügung ALG 51/24 betreffend Projektgenehmigung, beide datierend vom 12. Februar 2024, im Sinne der Erwägungen zu korrigieren.

9.1

Gemäss Art. 73 Abs. 1 VRG hat im Rechtsmittel- und im Klageverfahren in der Regel die unterliegende Partei die Kosten zu tragen. Vom Umfang her obsiegt der Beschwerdeführer – zumindest im Grundsatz – mit zwei von seinen drei Rechtsbegehren (betreffend Güterstrasse Nr. 2 und Güterstrasse Nr. 16.1). Das heisst, die Gerichtskosten, bestehend aus einer Staatsgebühr und den Kanzleiauslagen (Art. 75 Abs. 1 lit. a und b VRG), gehen zu einem Drittel zulasten des Beschwerdeführers und zu je einem Drittel zulasten der Beschwerdegegnerin und dem Beschwerdegegner. Das Gericht erachtet dabei eine Staatsgebühr von CHF 4'000.00 als angemessen und gerechtfertigt (vgl. Art. 75 Abs. 2 VRG).

9.2

Dem Beschwerdeführer ist keine Parteientschädigung zuzusprechen. Er ist nicht anwaltlich vertreten und er macht weder geltend noch ist ersichtlich, dass ihm durch den Rechtsstreit notwendige Kosten verursacht wurden (Art. 78 Abs. 1 VRG). Da die Beschwerdegegner in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegt haben, steht ihnen ebenfalls keine Parteientschädigung zu (Art. 78 Abs. 2 VRG).

Es wird erkannt:

Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen und die Departementsverfügungen üB 9/19, üB 7/20 und ALG 51/24 des Departements für Volkswirtschaft und Soziales Graubünden vom 12. Februar 2024 werden in Bezug auf die Einsprache von A._____ und die Genehmigung des Auflageprojekts der Gesamtmelioration B._____ vom März 2019 sowie der Änderungen vom Januar 2020 betreffend Güterstrassen Nr. 2 und 16.1 aufgehoben und zu neuem, ergänzendem Entscheid im Sinne der Erwägungen an die Gemeinde Domleschg bzw. die Meliorationskommission B._____ zurückgewiesen. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

Die Gerichtskosten, bestehend aus

– einer Staatsgebühr von

CHF

4'000.00

– und den Kanzleiausgaben von

CHF

768.00

Total

CHF

4'768.00

gehen zu einem Drittel zu Lasten von A._____ und zu je einem Drittel zu Lasten der Gemeinde Domleschg sowie des Kantons Graubünden (Departement für Volkswirtschaft und Soziales Graubünden).

Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

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