RRE Nr. 1191

(...)

4. Die Beschwerdeführerin rügt eine unzulässige Einflussnahme der Vorinstanz auf die Willensbildung der Stimmberechtigten durch den Versand des Flyers sowie die Mitteilungen der Schule an Lehrpersonen, Mitarbeitende der Schule und Erziehungsberechtigte. Der Gemeinderat soll zusammen mit den Schulverantwortlichen und der Baukommission eine eigentliche Werbestrategie entwickelt haben, um im Abstimmungskampf gezielt und einseitig Einfluss zu nehmen.

5. Die rechtlichen Anforderungen an die Informationstätigkeit einer Behörde im Vorfeld einer Abstimmung richten sich danach, ob der Abstimmungsgegenstand bereits abstimmungsreif ist oder sich noch in einer früheren Phase befindet. In der Regel entwickelt sich ein Projekt, über das am Ende die Stimmberechtigten abzustimmen haben, über eine längere Zeit. In der Entstehungsphase eines Projektes unterliegen Gemeinden grundsätzlich keinen stimmrechtlichen Einschränkungen in ihrer Kommunikation. Es ist ihnen überlassen, wie sie die Bevölkerung über den Prozess informieren (z. B. über Webseiten, Informationen in der Gemeindezeitung, Ausführungen zum Aufgaben- und Finanzplan) und diese einbeziehen (z. B. über Parteien, Kommissionen, Befragungen, Workshops). Sobald der Gegenstand aber so weit vorbereitet ist, dass darüber abgestimmt werden kann, beginnt die Phase der Abstimmungsreife und der Anwendungsbereich von Artikel 34 Absatz 2 der Bundesverfassung (BV, SR 101). Damit unterliegt die behördliche Informationstätigkeit gewissen Einschränkungen. Das heisst auch, dass eine im Vorfeld allenfalls nicht optimal gelungene Information nicht mehr in gleicher Art und Weise nachgeholt werden kann wie dies vorher möglich gewesen wäre (vgl. zu dem auch die Informationen im Info für Gemeinden 1/2022: https://newsletter.lu.ch/files/JSD/GHS-AFG/2022_1/GI_1_2022_Information-SG.pdf). Vorliegend wurde die Abstimmung am 26. September 2025 angeordnet. Die hier angefochtenen Kommunikationsmassnahmen (Flyer, E-Mail-Versand und Information über «Klapp») vom 3. bzw. 6. Oktober 2025 sind daher auf die Einhaltung der Grundsätze von Artikel 34 Absatz 2 BV zu prüfen.

6. Die in der Bundesverfassung verankerte Garantie der politischen Rechte (Art. 34 Abs. 1 BV) schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe (Art. 34 Abs. 2 BV). Geschützt wird namentlich das Recht der aktiv Stimmberechtigten, weder bei der Bildung noch bei der Äusserung des politischen Willens unter Druck gesetzt oder in unzulässiger Weise beeinflusst zu werden. Sie sollen ihre politische Entscheidung gestützt auf einen gesetzeskonformen sowie möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen können. Die Abstimmungsfreiheit gewährleistet die für den demokratischen Prozess und die Legitimität direktdemokratischer Entscheidungen erforderliche Offenheit der Auseinandersetzung. Aus Artikel 34 Absatz 2 BV wird namentlich eine Verpflichtung der Behörden auf korrekte und zurückhaltende Information im Vorfeld von Abstimmungen abgeleitet. Diese unterliegen den Geboten der Sachlichkeit, der Transparenz und der Verhältnismässigkeit. Behördliche Informationen müssen geeignet sein, zur offenen Meinungsbildung beizutragen, und dürfen nicht in dominanter und unverhältnismässiger Art im Sinn eigentlicher Propaganda eine freie Willensbildung der Stimmberechtigten erschweren oder geradezu verunmöglichen (vgl. BGE 140 I 338 E. 5 f. mit Hinweisen).

7. Im Dienste einer möglichst offenen, pluralistischen und unverzerrten Meinungsbildung befürwortet die neuere Lehre überwiegend ein an den Grundsätzen der Objektivität, Transparenz und Verhältnismässigkeit ausgerichtetes Recht der Behörden auf Teilnahme an der politischen Auseinandersetzung über die Abstimmungserläuterungen hinaus; teils wird im Grundsatz eine Pflicht der Behörden an einer entsprechenden Mitwirkung angenommen (vgl. Michel Besson, Behördliche Informationen vor Volksabstimmungen, Bern 2003, S. 141 ff. sowie Urteil des Bundesgerichts 1C_472/2010 vom 20. Januar 2011 E. 4 mit Hinweisen). Die neuere bundesgerichtliche Rechtsprechung nimmt vor diesem Hintergrund an, dass es nicht so sehr um die Frage der Zulässigkeit einer behördlichen Intervention, als vielmehr um deren Art und Wirkung geht (vgl. BGE 145 I 1 E. 5.2.1 sowie BGE 143 I 78 E. 4.4, S. 83 mit Hinweisen). Die Behörde soll informieren, d. h. sie darf eine Abstimmungsempfehlung abgeben, sie darf beraten, soll aber nicht propagieren. Einseitige, kampagnenähnliche Aktivitäten über eigene Vorlagen verletzen die Abstimmungsfreiheit (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_24/2018 vom 12.2.2019, E. 6.6).

8. Gerügt werden einerseits der Flyer der Gemeinde und andererseits Mitteilungen des Rektors der Schulen. Bei beidem geht es um behördliche Informationen, die sich an den erwähnten Grundsätzen der Vollständigkeit, der Sachlichkeit, der Transparenz und der Verhältnismässigkeit messen lassen müssen.

8.1 Beim gerügten Flyer handelt es sich um ein doppelseitiges Faltblatt mit acht Seiten, das eindeutig als Mitteilung der Gemeinde (Farbe, Logo, Herausgeberin) erkennbar ist. Die Transparenz ist insoweit gegeben. Nebst vieler Fotos (Schulhaus, Lehrpersonal und Mitarbeitende) enthält es einige Informationen zum Zustand, Projekt (Zeitplan, Kosten), einen Ausblick auf die Abstimmung sowie Testimonials des Rektors, des Schulleiters, des Hauswarts und von Lehrpersonen des Schulhauses. Sie alle schildern den Sanierungsbedarf des Schulhauses. Der Flyer ist unter mehreren Aspekten problematisch: in seiner Form, der Aufmachung und dem Inhalt, insbesondere was die Testimonials betrifft, gleicht er mehr einer Werbebotschaft als einer sachlichen behördlichen Information. An neutralen (beschreibenden) inhaltlichen Informationen ist nicht viel enthalten. Diese Informationen werden in viel ausführlicherer Form in der Abstimmungsbotschaft, die inzwischen auch auf der Homepage der Gemeinde publiziert wurde, wiedergegeben. Der Flyer erscheint daher als unnötig und somit auch nicht als verhältnismässig. Ein Grossteil der Publikation besteht aus Bildern beziehungsweise Fotos und Testimonials mit Fotos. Durchs Band wird von betroffenen Personen die Notwendigkeit der Sanierung betont. Kritische Stimmen oder Ausführungen zu problematischen Themen wie den gestiegenen Kosten der Sanierung fehlen. Auch der Grundsatz der Vollständigkeit wurde folglich nicht beachtet. Der Flyer widerspricht den eingangs erwähnten Anforderungen an eine zulässige behördliche Information.

8.2 In der Info-E-Mail des Rektors an die Lehrpersonen, Mitarbeitenden sowie die Bildungskommission wird auf die Wichtigkeit der Sanierung für die Schule hingewiesen und darauf, dass dies ein wichtiger Bestandteil der Schulraumentwicklung sei. Weiter wird erwähnt, dass die Schulleitung zusammen mit dem Gemeinderat und der Baukommission entschieden hätten, die Bevölkerung proaktiv abzuholen und zu informieren, mit dem Ziel, die Notwendigkeit der Sanierung des Schulhauses aus ihrer Perspektive offen und transparent aufzuzeigen. Danach folgen ein Hinweis auf den Flyer sowie das Kommunikationsprogramm. Der Flyer war der E-Mail angehängt. Grundsätzlich nicht zu beanstanden ist, dass die Schulleitung die Betroffenen über den Stand des Projektes und die bevorstehende Abstimmung informiert, zumal die Sanierung bei der geplanten Schulraumentwicklung offenbar als wichtiges Projekt gilt. Unter diesem Aspekt ist auch der Hinweis auf die Wichtigkeit der Sanierung anders einzuordnen, als wenn dies gegenüber aussenstehenden Personen kommuniziert würde. Der Inhalt der E-Mails für sich allein – ohne die Beilage des Flyers – gegenüber den adressierten Personen wäre insoweit nicht zu beanstanden.

8.3 Über eine Nachricht auf der Kommunikationsplattform «Klapp» hat der Rektor die Erziehungsberechtigten der Schülerinnen und Schüler des betroffenen Schulhauses über die geplante Sanierung informiert. Er hat darauf hingewiesen, dass eine umfassende Sanierung dringend notwendig sei, um weiterhin gute Lernbedingungen, Sicherheit und zeitgemässen Unterricht zu gewährleisten. Weiter wurden die geplanten Änderungen aufgelistet (Erneuerung Haustechnik, Gebäudehülle und Brandschutz, Verbesserung Erdbebensicherheit und hindernisfreies Bauen, Renovationen, Erweiterungen von Gruppenräumen). Danach folgten Hinweise auf die Massnahmen während der Bauarbeiten (Unterricht an einem anderen Ort) und die Abstimmung. Wie gegenüber den betroffenen Mitarbeitenden war auch gegenüber den Eltern der betroffenen Schülerinnen und Schüler eine Kommunikation sinnvoll, und zwar bevor sie auf offiziellem Weg von der Abstimmung über die Sanierung und den Zeitplan Kenntnis erhielten. Damit konnten erste drängende Fragen, d. h. insbesondere zu Ort und Dauer des Unterrichts während der Bauzeit, beantwortet werden. Es kann von triftigen Gründen für diese Informationstätigkeit ausgegangen werden (vgl. dazu auch Urteil des Bundesgerichts 1C_641/2013 vom 24.3.2014, E. 7 ff.). Die Verwendung von «Klapp» zur Verbreitung dieser wichtigen Information zum Schulunterricht erscheint bestimmungsgemäss. Auch die Hinweise auf die bevorstehende Abstimmung und den Umfang der Sanierung erscheinen nicht problematisch. Einzig der Satz, wonach eine Sanierung dringend notwendig sei, um weiterhin gute Lernbedingungen und Sicherheit zu gewährleisten, war in dieser Form unangebracht und schiesst über das Ziel hinaus, da er tatsächlich Emotionen (wie Verunsicherung) bei den Eltern auslösen kann. Immerhin wird aber erwähnt, dass Sicherheit und gute Lernbedingungen «weiterhin» gewährleistet werden sollen, d. h. dass aktuell keine Gefährdung der Kinder besteht. Insgesamt fällt die einzelne Aussage nicht so sehr ins Gewicht, als dass sie die Mitteilung als unzulässig erscheinen lässt.

8.4 In der Info-E-Mail des Rektors erwähnt wurde auch die geplante Zusammenarbeit von Schulleitung, Gemeinderat und Baukommission bei der Kommunikation zur Sanierung. Die Beschwerdeführerin sieht darin eine unzulässige, durch Steuergelder finanzierte Werbestrategie der Gemeinde. Grundsätzlich ist dazu festzuhalten, dass es den Behörden durchaus gestattet ist, sich für ein Anliegen einzusetzen und auch eine Kommunikationsstrategie festzulegen. Es erscheint auch sinnvoll, dass sich insbesondere Gemeinderat und Schulleitung absprechen, da letztere ganz direkt von den Folgen des Projekts betroffen ist und offenbar organisatorische Massnahmen (Unterricht an einem anderen Ort während des Umbaus) getroffen werden müssen. Dass man sich für die Sanierung einsetzt, ist demnach zulässig. Auch hier geht es aber wieder um die Frage der Art und Weise der Kommunikation. Geplant ist, dass sie «proaktiv, aus ihrer Perspektive, transparent und offen» sein soll. Hierzu ist festzuhalten, dass die Kommunikation der Behörden sachlich und vollständig sein muss. Sie darf nicht nur aus einer Perspektive erfolgen, wie dies beim Flyer geschehen ist, der diesen Anforderungen gerade nicht genügt. Diesbezüglich werden die involvierten Behörden (Schulleitung, Baukommission und Gemeinderat) angewiesen, die weiteren geplanten Kommunikationsschritte gemäss Kommunikationsprogramm mit einer Informationstätigkeit, die den Anforderungen genügt, zu bestreiten.

8.5 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass sich die Behörden bei jeder eigenständigen Kommunikation an den erwähnten Grundsätzen der Vollständigkeit, der Sachlichkeit, der Transparenz und der Verhältnismässigkeit auszurichten haben. Das ist vorliegend, insbesondere was den Versand des Flyers betrifft, nicht der Fall gewesen. Auch die Information an die Eltern hätte sachlicher formuliert werden können. Es liegt somit ein Mangel im Sinn des Stimmrechtsgesetzes vor.

9. Selbst wenn Mängel vor einer Abstimmung festzustellen sind, heisst dies noch nicht, dass der Regierungsrat die Abstimmung verschieben oder aufheben muss. Der Regierungsrat greift aufsichtsrechtlich bloss ein, wenn schwerwiegende Mängel vorliegen. Bei einer Interessenabwägung hat der Regierungsrat zudem dem Prinzip der Rechtssicherheit Rechnung zu tragen (LGVE 1993 III Nr. 11 E. 6; LGVE 1989 III Nr. 3 E. 2). Werden bei der Vorbereitung und Durchführung von Wahlen und Abstimmungen Verfahrensmängel oder andere Unregelmässigkeiten festgestellt, trifft der Regierungsrat von Amtes wegen oder auf Beschwerde hin, soweit möglich, Massnahmen zur Behebung der Mängel. Er kann eine Wahl oder Abstimmung verschieben oder absagen (§ 149 Abs. 1 StRG). Nicht jeder Verfahrensmangel führt daher automatisch zur Verschiebung der Abstimmung. Es ist zwischen dem möglichen Einfluss des Mangels auf das Abstimmungsergebnis und dem Aufwand einer Neuansetzung der Abstimmung und der damit zusammenhängenden Strapazierung der Stimmberechtigten abzuwägen (vgl. LGVE 1998 III Nr. 1 E. 7). Wenn ein Mangel schwerwiegend ist und nicht mehr rechtzeitig vor der Abstimmung behoben werden kann, muss der Urnengang verschoben werden. So kann verhindert werden, dass Volksabstimmungen durchgeführt werden, obwohl bereits im Voraus ersichtlich ist, dass ihr Resultat aufgrund der Mängel kaum Legitimität für sich beanspruchen könnte (Besson, Behördliche Informationen vor Volksabstimmungen, Diss., Bern 2003, S. 388, vgl. zu allem LGVE 2020 VI Nr. 4 E. 11).

9.1 In Analogie zur Rechtsprechung bezüglich der Aufhebung einer Abstimmung ist zur Prüfung der Schwere des Mangels festzuhalten, dass die Beschwerdeführer in einem solchen Fall zwar nicht nachweisen müssen, dass sich der Mangel auf das Ergebnis der Abstimmung entscheidend ausgewirkt hat. Es genügt, dass nach dem festgestellten Sachverhalt eine derartige Auswirkung im Bereich des Möglichen liegt. Erscheint allerdings die Möglichkeit, dass die Abstimmung ohne den Mangel anders ausgefallen wäre, nach den gesamten Umständen als derart gering, dass sie nicht mehr ernsthaft in Betracht fällt, so kann von der Aufhebung der Abstimmung abgesehen werden (BGE 145 I 1 E. 4.2 mit Hinweisen). Wie im Fall einer Beschwerde nach erfolgter Abstimmung, so ist auch im Vorfeld einer Abstimmung für die Beurteilung, wie sich ein Mangel auswirkt, zu prüfen, ob die Informationen, die den Stimmberechtigten aus anderen Quellen zur Verfügung standen, trotzdem eine freie und unverfälschte Willensbildung im Sinn von Artikel 34 Absatz 2 BV ermöglichten. In diese Prüfung miteinzubeziehen sind neben den behördlichen Informationen auch die Intensität der öffentlichen Debatte sowie der Berichterstattung in den verschiedenen Medien. Besonderes Gewicht bei der Willensbildung der Stimmberechtigten kommt den behördlichen Abstimmungserläuterungen zu, welche nicht leichthin zu einem Informationsmittel unter vielen herabgestuft werden dürfen. Entscheidend ist, ob die Stimmberechtigten bei einer Gesamtbetrachtung objektiv in der Lage waren, sich eine hinreichende und sachbezogene Meinung über den Abstimmungsgegenstand zu bilden (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_24/2018 vom 12.2.2019 E. 7.1 mit Hinweisen sowie LGVE 2019 VI Nr. 2).

9.2 Vorab festzuhalten ist, dass die Beschwerdeführerin der Gemeinde nicht vorwirft, falsch informiert zu haben. Es geht insbesondere darum, dass kritische Argumente – vor allem in finanzieller Hinsicht – fehlen sowie dass die Art und Weise der Kommunikation (Werbung) unzulässig war. In der Regel beginnt der Abstimmungskampf mit der Publikation der Abstimmungsbotschaft. Diese ist das hauptsächliche Informationsmittel. Die aktuelle Botschaft, die ebenfalls allen Haushalten zugestellt wird, ist sehr umfangreich. Die Schulhaussanierung wird über mehrere Seiten mit Plänen und Erläuterungen zum Projekt sowie den Kosten abgehandelt. Die Mehrkosten gegenüber der im Aufgaben- und Finanzplan 2025 eingestellten Kosten werden dargelegt. Ergänzend lassen sich auch in den Ausführungen zum Budget 2026 Informationen zum finanziellen Zustand der Gemeinde entnehmen. Insofern erhalten die Stimmberechtigten die nötigen Informationen, um sich ein umfassendes Bild, auch in finanzieller Hinsicht, zu machen. Dazu kommt, dass der Abstimmungskampf erst am Anfang steht und sich mit den Parolen der Parteien, Medienberichten und Kampagnen sowie den Informationen an der Orientierungsversammlung noch zahlreiche weitere Informationsmöglichkeiten ergeben werden.

9.3 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass ein Mangel bei der Informationstätigkeit der Behörde vorliegt. Er ist aber so früh im Verfahren aufgetreten und wiegt insgesamt nicht so schwer, als dass keine umfassende Information der Stimmberechtigten mehr sichergestellt werden kann. Die Abstimmung wird daher nicht aufgehoben. Entsprechend ist die Stimmrechtsbeschwerde – da diese die Verschiebung der Abstimmung beantragt – abzuweisen.

Als Aufsichtsbehörde im Stimmrechtswesen kann der Regierungsrat aber Weisungen erlassen (vgl. § 147 ff. StRG). Die beteiligten Behörden werden daher angewiesen, sich bei der Kommunikation – sofern überhaupt noch kommuniziert werden muss – an den Grundsätzen der Vollständigkeit, der Sachlichkeit, der Transparenz und der Verhältnismässigkeit auszurichten. Der Flyer ist, wo dieser noch in der Gemeinde aufliegt oder downloadbar ist, unverzüglich physisch und digital zu entfernen.