RRE Nr. 1008

7. Die Beschwerdeführerin und der Beschwerdeführer bringen vor, die Gegenargumente zur Gemeindeinitiative beziehungsweise der Standpunkt der Gegnerschaft seien in den Abstimmungserläuterungen des Stadtrates an die Stimmberechtigten nicht erwähnt. Es genüge den Anforderungen an eine sachliche, transparente und objektive Information nicht, wenn in den Abstimmungserläuterungen nur die Stellungnahme der Fraktion ihrer Partei im Grossen Stadtrat abgedruckt werde. Die Informationen seien einseitig auf die Pro-Seite ausgelegt. Den Gegnern der Vorlage sei kein entsprechender Raum für eine Stellungnahme zugestanden worden. Die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger würden somit manipuliert und einseitig informiert, was zu einer Verfälschung des Abstimmungsresultates führen werde. (…).

7.2 Die in Art. 34 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101) als Grundrecht verankerte Abstimmungsfreiheit gibt den Stimmberechtigten Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Es soll garantiert werden, dass jeder Stimmberechtigte seinen Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen und entsprechend mit seiner Stimme zum Ausdruck bringen kann. Die Abstimmungsfreiheit gewährleistet die für den demokratischen Prozess und die Legitimität direktdemokratischer Entscheidungen erforderliche Offenheit der Auseinandersetzung (Urteil des Bundesgerichts 1C_385/2012 vom 17.12.2012 E. 2.1; BGE 139 I 2 E. 6.2 S. 13 f. und BGE 135 I 292 E. 2 S. 293, je mit Hinweisen). Das Ergebnis eines Urnengangs kann unter anderem durch eine unzulässige behördliche Beeinflussung der Willensbildung der Stimmberechtigten im Vorfeld von Urnengängen verfälscht werden. Eine solche fällt namentlich in Bezug auf amtliche Abstimmungserläuterungen in Betracht (vgl. BGE 138 I 61 E. 6.2 S. 82, BGE 135 I 292 E. 2 und 4.2 S. 294 und 297, BGE 130 I 290 E. 3.2 S. 294, BGE 119 Ia 271 E. 3a S. 272, Urteil des Bundesgerichts 1C_412/2007 vom 18.7.2008 E. 4).

Nach der Rechtsprechung sind behördliche Abstimmungserläuterungen oder Abstimmungsbotschaften, in denen eine Vorlage erklärt und zur Annahme oder Ablehnung empfohlen wird, unter dem Gesichtswinkel der Abstimmungsfreiheit zulässig. Die Behörde ist dabei zwar nicht zur Neutralität verpflichtet – und darf eine Abstimmungsempfehlung abgeben – wohl aber zur Sachlichkeit. Sie verletzt ihre Pflicht zu objektiver Information, wenn sie über den Zweck und die Tragweite der Vorlage falsch orientiert. Dem Erfordernis der Objektivität genügen Abstimmungserläuterungen, wenn die Aussagen wohlabgewogen sind und beachtliche Gründe dafür sprechen, wenn sie ein umfassendes Bild der Vorlage mit ihren Vor- und Nachteilen abgeben und den Stimmberechtigten eine Beurteilung ermöglichen oder wenn sie trotz einer gewissen Überspitzung nicht unwahr und unsachlich beziehungsweise lediglich ungenau und unvollständig sind. Die Behörde muss sich nicht mit jeder Einzelheit einer Vorlage befassen und nicht alle denkbaren Einwendungen, welche gegen eine Vorlage erhoben werden können, erwähnen. Im Sinn einer gewissen Vollständigkeit verbietet das Gebot der Sachlichkeit indessen, in den Abstimmungserläuterungen für den Entscheid des Stimmbürgers wichtige Elemente zu unterdrücken, für die Meinungsbildung bedeutende Gegebenheiten zu verschweigen oder Argumente von gegnerischen Referendums- oder Initiativkomitees falsch wiederzugeben (BGE 138 I 61 E. 6.2 S. 82 f. mit zahlreichen Hinweisen).

7.3 Aus dem Gebot der Sachlichkeit der Abstimmungserläuterungen folgt, dass behördliche Information vor Abstimmungen auch ausgewogen sein muss. Gemäss Lehre und Rechtsprechung geht es bei der Ausgewogenheit darum, dass sowohl die wichtigsten Argumente, die für, als auch jene, die gegen die Annahme einer Vorlage sprechen, in angemessener und fairer Art und Weise aus den Erläuterungen ersichtlich sind. Die Erläuterungen dürfen jedenfalls nicht einseitig sein und bloss die Argumente der Behörden enthalten. Abstimmungserläuterungen können nur dann sinnvolle Grundlage für einen gehaltvollen Diskurs bilden, wenn sowohl die Sichtweise von Parlament und Regierung als auch diejenige der oppositionellen Kräfte unter Wahrung der Prinzipien der Fairness und Chancengleichheit angemessen zum Ausdruck kommen. Dabei ist zu beachten, dass die Abstimmungserläuterungen zwar wohl die wichtigsten, aber nicht alle möglichen Gesichtspunkte enthalten, die für oder gegen eine Vorlage sprechen.

7.4 Diese aus der Wahl- und Abstimmungsfreiheit abgeleiteten Grundsätze stellen gewissermassen die bundesrechtlichen Minimalanforderungen dar, die von den Kantonen und Gemeinden zu beachten sind. Im Kanton Luzern ist in den §§ 37 Abs. 2lit. c und 38 Abs. 2 lit. c des Stimmrechtsgesetzes vom 25. Oktober 1088 (StRG; SRL Nr. 10) geregelt, dass sowohl bei kantonalen als auch bei kommunalen Abstimmungen im erläuternden Bericht des Regierungsrates oder der Gemeindebehörde auch die Standpunkte beachtlicher Minderheiten des Kantonsrates oder des Gemeindeparlaments sowie eines Initiativ- und Referendumskomitees angemessen darzustellen sind. Wo kantonale oder kommunale Behörden (wie im Kanton Luzern) von Gesetzes wegen die Meinungen der Minderheiten berücksichtigen müssen, konkretisierte das Bundesgericht diese Pflicht in einem den Kanton Luzern betreffenden Fall. Das Bundesgericht wies dabei insbesondere darauf hin, dass § 37 Abs. 1 des (früheren) Abstimmungsgesetzes dem Regierungsrat einen erheblichen Spielraum des Ermessens lasse (BGE 101 Ia 238 E. 3 S. 242). Diese Ausführungen des Bundesgerichts sind ohne weiteres auch auf die heute geltenden §§ 37 und 38 StRG anwendbar. Aus dieser bundesgerichtlichen Rechtsprechung ergibt sich kein Anspruch für gegnerische Komitees auf eine umfassende Darstellung ihrer Argumente in einer Abstimmungsbotschaft. Es ergibt sich insbesondere auch kein Anspruch, ihre Argumente selbst darzustellen (vgl. zum Ganzen: LGVE 2000 III Nr. 9).

7.5 Im Kanton Luzern stellt der Regierungsrat gemäss seiner Praxis den Initiativ- und Referendumskomitees in der regierungsrätlichen Botschaft jeweils eine Seite zur Verfügung, auf der diese ihre Argumente selber begründen und darstellen können. Die Wiedergabe der Standpunkte beachtlicher Minderheiten des Kantonsrates redigiert er jedoch nach ständiger Praxis selber, wobei er sich auf die Voten stützt, die in den vom Büro des Kantonsrates genehmigten Sitzungsprotokollen festgehalten sind. Private müssen nach geltendem Recht zur Redaktion der Erläuterungen regelmässig nicht beigezogen werden. Die Rechtsprechung erkennt ein Mitspracherecht Privater nicht an (LGVE 2000 III Nr. 9 mit weiteren Verweisen). Im vorliegenden Fall hat der Stadtrat dem Initiativkomitee Platz für eine eigene Stellungnahme eingeräumt. Daneben hat er die Standpunkte beachtlicher Minderheiten im Grossen Stadtrat in den Erläuterungen im üblichen Rahmen abgebildet, wie er geltend macht. Er hat diese Argumente gestützt auf das Protokoll des Grossen Stadtrates vom 27. Juni 2013 in den Erläuterungen unter dem Titel "Behandlung der Vorlage im Grossen Stadtrat" wiedergegeben. Ein Anspruch der Gegnerschaft, dass zusätzlich auch private Vereinigungen in den Abstimmungserläuterungen eine Stellungnahme abgeben können, wird von der Rechtsprechung, wie erwähnt, abgelehnt. Aufgrund der obigen Ausführungen haben beachtliche Minderheiten des Stadtparlaments im Sinn von § 38 Abs. 2 lit. c StRG, vorliegend die V-Partei und die Z-Partei, keinen gesetzlichen Anspruch darauf, dass ihre Argumente in einem im Voraus bestimmten Umfang in den Abstimmungserläuterungen dargestellt werden oder, dass sie, wie die Beschwerdeführenden selbst geltend machen, im Voraus einen entsprechenden "Raum" eingeräumt erhalten.

8. Es bleibt zu prüfen, ob die Standpunkte beachtlicher Minderheiten des Grossen Stadtrates in den Abstimmungserläuterungen angemessen dargestellt sind.

(…)

9. Aus der parlamentarischen Beratung kann entnommen werden, dass die Abstimmungserläuterungen an die Stimmberechtigten die wichtigsten Argumente, die von den beachtlichen Minderheiten im Grossen Stadtrat erwähnt worden sind, enthalten. Der Text der Z-Partei in den Abstimmungserläuterungen ist teilweise eine zusammenfassende wortwörtliche Wiedergabe der Aussagen eines Mitglieds dieser Partei anlässlich der Verhandlung des Grossen Stadtrates vom 27. Juni 2013. Auch die wichtigsten Argumente der V-Fraktion, die aus Sicht der Partei für eine Stimmenthaltung sprachen, sind enthalten. Aufgrund des sehr deutlichen Abstimmungsergebnisses im Grossen Stadtrat erscheint der den beachtlichen Minderheiten des Stadtparlaments, die sich gegen die Gemeindeinitiative ausgesprochen beziehungsweise sich der Stimme enthalten haben, eingeräumte Platz als nicht unangemessen. Die Stimmberechtigten sind aufgrund der Erläuterungen in der Lage, und es ist ihnen zuzutrauen, sich aufgrund der Erläuterungen des Stadtrates, aber auch aufgrund der in den Medien stattfindenden Diskussionen, ein Bild über die Vorbehalte der Gegnerschaft zu machen, diese mit den Argumenten der Befürworter zu vergleichen und sich schliesslich eine eigene Meinung zu bilden (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_385/2012 vom 17.12.2012 E. 2.4). Die Abstimmungserläuterungen des Stadtrates an die Stimmberechtigten sind daher, soweit sie im Rahmen der Beschwerden zu beurteilen sind, als sachlich zu beurteilen. Sie beeinträchtigen die Stimmberechtigten in ihrer Willensbildung nicht und verletzen mithin auch die Garantie von Art. 34 Abs. 2 BV nicht. Die beiden Beschwerden sind daher abzuweisen.