VVGE 1989/90 Nr. 2

2. Die Beschwerde richtet sich gegen die Ungültigerklärung des am 11. April 1989 eingereichten Begehrens auf Abänderung bzw. Ergänzung der Art. 22 Abs. 1 und Art. 23 Abs. 8 BauR vom 10. Juli 1989.

Die "Initianten" haben ihr Begehren auf Abänderung des Baureglementes auf Art. 92 Abs. 3 KV (Einberufung einer ausserordentlichen Gemeindeversammlung) gestützt. Die formellen Voraussetzungen hiezu sind an sich erfüllt. Der Einwohnergemeinderat ist der Meinung, es liege eine Initiative auf Abänderung des Baureglementes gemäss Art. 86 KV vor.

Art. 86 KV bestimmt, dass jeder Aktivbürger dem Gemeinderat in der Form einer allgemeinen Anregung oder der ausgearbeiteten Vorlage jederzeit Anträge über Gegenstände einreichen kann, die in die Zuständigkeit der Gemeindeversammlung fallen. Der Gemeinderat hat solche Anträge innert Jahresfrist zur Abstimmung vorzulegen. Die Anträge dürfen sich dabei nur auf einen einzigen Gegenstand beziehen und müssen eine Begründung enthalten.

Art. 92 KV betrifft die Gemeindeversammlung und bestimmt, dass ausserordentliche Gemeindeversammlungen sooft durchzuführen sind, wie dies der Gemeinderat beschliesst oder wenn zehn Prozent der Stimmberechtigten dies schriftlich verlangen.

Das Begehren um Einberufung einer ausserordentlichen Gemeindeversammlung gehört der Sache nach ebenfalls zum Initiativrecht. Im Gegensatz zum Einzelinitiativrecht sind aber zehn Prozent der Stimmberechtigten erforderlich, die Gemeindeversammlung muss sodann innert drei Monaten durchgeführt werden. Wesentlich ist nun, dass sowohl bei einem Initiativbegehren nach Art. 86 KV wie auch bei einem Begehren um Durchführung einer ausserordentlichen Gemeindeversammlung der Gemeinderat berechtigt ist zu prüfen, ob das Begehren rechtswidrig ist. Es ist sinnvoll, wenn der Gemeinderat bereits vor einer Abstimmung prüft, ob die Rechtmässigkeit gegeben ist oder nicht (siehe dazu VGE vom 22. März 1989 i.8. B. AG gegen J.B. und Einwohnergemeinde Giswil und Kanton Obwalden, Erw. 3b; siehe auch ZBl 1989, 493 f.). Es ist daher im folgenden zu prüfen, ob der Einwohnergemeinderat Sachseln das Begehren zu Recht als unzulässig erklärt hat.

3. Die strittige Initiative wurde in der Form der ausgearbeiteten Vorlage eingereicht, was bedeutet, dass der Initiativtext im Falle der Annahme Gesetzestext werden sollte. Das Initiativbegehren enthält nämlich bereits die neue Fassung des abgeänderten Art. 22 Abs. 1 und des neu aufzunehmenden Art. 23 Abs. 8 BauR. Nach dem Willen der Initianten sollen diese Abänderungen durch Beschluss der Gemeindeversammlung und Genehmigung des Regierungsrates in Kraft treten.

Der Einwohnergemeinderat bringt vor, die Initiative enthalte eine nachweislich falsche Begründung, indem darin davon ausgegangen werde, für den Dorfkern von Sachseln und Edisried gelten dieselben Bauvorschriften. In Tat und Wahrheit variieren die höchstzulässige Baulänge und Firsthöhe zwischen Sachseln und Edisried um 1/3. Indem in der Initiative diesbezüglich von falschen Voraussetzungen ausgegangen worden sei, habe eine Irreführung der Unterzeichner des Initiativbegehrens stattgefunden. Effektiv gehe es den Initianten nämlich um eine Änderung des bestehenden Zonenplanes. Sinngemäss macht der Einwohnergemeinderat damit geltend, aufgrund der unrichtigen Begründung des Initiativbegehrens sei die Unterschriftensammlung unter falschen Voraussetzungen erfolgt, weil die Stimmbürger gar nicht wissen konnten, dass sie eigentlich über eine Zonenplanänderung zu entscheiden haben. Dies habe schliesslich zur Ungültigerklärung der Initiative geführt.

Demgegenüber vertritt der Beschwerdeführer die Ansicht, in diesem Punkt bestehe völlige Klarheit in der Initiative.

4. (Ausführungen darüber, dass die Initianten eine Änderung des Zonenplanes beabsichtigen).

5. In konstanter Praxis hat der Regierungsrat bisher festgehalten, dass mit einer Initiative nicht direkt eine Änderung eines Zonenplanes bewirkt werden könne. Er stellte sich auf den Standpunkt, dass eine von den Stimmbürgern angenommene Initiative lediglich bewirke, dass die Behörde den in Frage stehenden Plan im Sinne der Initiative in dem Verfahren ändere, das in der Vollziehungsverordnung zum Baugesetz vorgesehen ist, das heisst, die öffentliche Auflage, das Einsprache- und Beschwerdeverfahren durchführe und die Zustimmung der Gemeindeversammlung sowie die Genehmigung des Regierungsrates einhole (RRB vom 1. Juli 1980 in VVGE 1978 bis 1980, Nr. 18; RRB vom 6. Juli 1976 in VVGE 1976 und 1977, Nr. 15; RRB vom 16. April 1985 in VVGE 1985 und 1986, Nr. 5). Andernfalls sei die Planänderung trotz der Annahme der Initiative nicht zustande gekommen. Mit andern Worten: Initiativen auf Änderung von Zonenplänen seien nur in der Form der allgemeinen Anregung möglich.

6. Erweist sich eine Initiative als formell zustandegekommen und rechtsgültig, ist sie gemäss Art. 86 Abs. 1 KV längstens innert Jahresfrist zur Abstimmung zu bringen. Dass ein Zonenplan nur in der Form abgeändert werden kann, in welcher er erlassen worden ist, ist selbstverständlich (siehe dazu BGE 94 Ia 36 ff. = Praxis 1968, Nr. 117; Urs Peter Bruhin, Planänderung im Raumplanungsrecht, Zürich 1975, 35 ff.). Art. 14 VV zum BauG vom 18. April 1972 bestimmt daher, dass für Abänderungen des Baureglementes, von Bebauungsplänen usw., das gleiche Verfahren wie in Art. 11 und 12 einzuhalten ist, nämlich das Auflageverfahren und Einspracheverfahren. Dass die betroffenen Grundeigentümer in geeigneter Form zu Worte kommen müssen, bevor über den Zonenplan definitiv entschieden wird, ergibt sich aus dem allgemeinen Gebot auf rechtliches Gehör nach Art. 4 BV, wie das Bundesgericht in neuester Zeit in mehreren Entscheiden betont hat. Dieses Recht auf Anhörung umfasst auch den Anspruch des Eigentümers darauf, dass sich die Gemeinde- oder kantonale Behörde in ihrem Entscheid bzw. im Einsprache- oder Beschwerdeverfahren mit den formgerecht und innert Frist erhobenen Einwendungen materiell befasst (BGE 104 Ia 65 ff; 106 Ia 76 ff; 107 Ia 275 ff; Schürmann, Bau- und Planungsrecht, 2. Auflage, Bern 1984, 123 f.). Die verlangte Abänderung des Baureglementes bzw. Zonenplanes kann nur auf dem dafür vorgesehenen Abänderungsverfahren durchgeführt werden. Dies war den Initianten offensichtlich nicht bewusst, denn sie haben ihr Begehren so formuliert, als ob die Gemeindeversammlung abschliessend über die Änderung beschliessen könnte. Es stellt sich die Frage, ob die Initiative dadurch rechtswidrig war.

7. Für die Beurteilung der materiellen Rechtmässigkeit einer Initiative ist deren Text nach den anerkannten Interpretationsgrundsätzen auszulegen. Grundsätzlich ist vom Wortlaut der Initiative auszugehen und nicht auf den subjektiven Willen der Initianten abzustellen. Eine allfällige Begründung des Volksbegehrens und Meinungsäusserungen der Initianten dürfen allerdings mitberücksichtigt werden (BGE 105 Ia 154, Erw. 3a; 105 Ia 366, Erw. 4). Es ist von den verschiedenen Auslegungsmöglichkeiten jene zu wählen, welche einerseits dem Sinn und Zweck der Initiative am besten entspricht und zu einem vernünftigen Ergebnis führt und welche anderseits im Sinne der verfassungskonformen Auslegung mit dem übergeordneten Recht von Bund und Kanton vereinbar erscheint (BGE 105 Ia 154, Erw. 3a; 105 Ia 366, Erw. 4; 104 Ia 250 oben; 103 Ia 426 oben). Kann der Initiative ein Sinn beigemessen werden, der sie nicht klarerweise als unzulässig erscheinen lässt, ist sie als gültig zu erklären und der Volksabstimmung zu unterstellen (BGE 104 Ia 348, Erw. 4; 111 Ia 305, Erw. 4; ZBl 1989, 494, Erw. 3c).

8. Die Initianten wollen, dass im Ortskern von Edisried und in dessen Umgebungsschutzgebiet lediglich noch Bauten mit einer höchstmöglichen Firsthöhe von 1O m gestattet sind. Ein solches Begehren ist zulässig. Wie der Einwohnergemeinderat zu Recht bemerkt, haben die Initianten bezüglich des Planänderungsverfahrens falsche Vorstellungen. Die Begründung des Begehrens ist insofern nicht richtig, als die Initianten annehmen, bisher könne in Edisried eine Firsthöhe von 16 m verwirklicht werden. Die Formulierung des Begehrens in der Form einer ausgearbeiteten Vorlage ist nach dem Gesagten nicht zulässig (Erw. 5). Indessen lassen diese Mängel die Initiative nicht rechtswidrig werden. Der Initiative kann ohne weiteres ein Sinn beigemessen werden, der zulässig ist, nämlich die Beschränkung der Firsthöhe im Ortskern von Edisried. In solchen Fällen ist die Initiative als ein Begehren in der Form der allgemeinen Anregung entgegenzunehmen und zu behandeln, wie dies im Fall, der dem Regierungsratsbeschluss vom 16. April 1985 (VVGE 1985 und 1986, Nr. 5) zugrunde lag, geschehen ist. Damals handelte es sich um eine Einzelinitiative im Sinne von Art. 86 Abs. 1 KV in der Form der ausgearbeiteten Vorlage. Hier stützen sich die Initianten auf Art. 92 Abs. 3 KV, der die Einberufung einer ausserordentlichen Gemeindeversammlung unter Nennung der zu behandelnden Geschäfte regelt. Es käme einem überspitzten Formalismus gleich, das Begehren für unzulässig zu erklären, nur weil der Wortlaut des Begehrens falsch war. Der Sinn dagegen war unzweifelhaft. Darauf allein kommt es aber an.