90.2002.60

A.

__________ __________ è proprietaria del mapp. __________ di __________, ubicato in località __________. __________ subito a valle della __________ di __________ __________ del __________. Il fondo, di complessivi 4379 mq, è parzialmente edificato ed è costeggiato su tre lati da altrettanti sentieri pedonali, mentre verso ovest confina con una superficie (mapp. __________), inedificata e adiacente la piazza di giro di Via __________, di proprietà di __________ __________ __________.

Il piano regolatore approvato il 2 luglio 1991 attribuisce la parte ovest del mapp. __________ (per una superficie di circa 2000 mq), inedificata, alla zona residenziale estensiva speciale (R2s), mentre l’area restante, sulla quale si trovano la villa e alcune piccole costruzioni, è inserita nella zona di protezione del complesso monumentale.

B.

Nella seduta del 20 marzo 2000 il consiglio comunale di __________ ha adottato la revisione del piano regolatore. Per quanto attiene il mapp. __________, l’azzonamento previsto dal precedente piano è stato sostanzialmente riconfermato: l’area collocata più a ovest del fondo è stata inserita in zona edificabile (R2s), mentre la parte est è stata reinserita in zona di protezione del complesso monumentale; a ridosso di quest’ultima, l’autorità comunale ha però introdotto, a scapito della superficie residenziale, una nuova fascia di protezione, con vincolo di inedificabilità ma computabile per il calcolo degli indici, della profondità di circa 15 metri. Tutta la superficie posta a ovest della villa è stata inoltre inserita nel perimetro delle zone esposte a pericolo naturale, più precisamente nella zona II, a rischio medio.

Con ricorso 6 luglio 2000 __________ __________ è insorta contro questa deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato chiedendo l’annullamento del nuovo vincolo di inedificabilità sul suo terreno e la riconferma della delimitazione fissata con il decreto esecutivo di data 23 marzo 1983 concernente la zona di protezione del complesso monumentale di __________, e poi ripresa nel piano regolatore del 1991. Parallelamente la ricorrente ha postulato la realizzazione ad opera delle autorità comunali di un collegamento veicolare tra la parte edificabile del suo fondo e la strada di servizio. La situazione attuale, prevedente esclusivamente un accesso pedonale, non sarebbe infatti atta a soddisfare i requisiti minimi di urbanizzazione imposti dalla legge, in particolare per quanto attiene la garanzia dell’accesso sufficiente. In merito a questa allegazione, __________ __________ rilevava che era ancora pendente dinanzi al Pretore di __________ una procedura civile avente per fine l’ottenimento di un passo necessario nei confronti della proprietaria del fondo confinate, mapp. __________.

C.

Con risoluzione 5 febbraio 2002 (n. __________) il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore. Esso ha tuttavia negato l’approvazione di alcune proposte pianificatorie, sospeso su altre la propria decisione ed infine modificato d’ufficio il piano regolatore su ulteriori oggetti.

Per quanto qui interessa il Governo ha accolto parzialmente il ricorso di __________ __________ ed annullato l’introduzione dell’ulteriore fascia di rispetto del complesso monumentale, ritenendo questa misura sproporzionata e lesiva della parità di trattamento. Esso ha però respinto le censure della ricorrente in merito all’insufficiente accessibilità al suo terreno, osservando tra l’altro che la porzione edificabile del mappale è accessibile da un sentiero pedonale collegato alla strada di servizio che dista alcune decine di metri. Tenuto conto delle particolari circostanze locali l’accesso pedonale soddisfa i presupposti legali di urbanizzazione.

Sempre in questa sede il Consiglio di Stato ha rilevato che il problema delle zone esposte a pericoli naturali, più precisamente alla caduta di sassi non era stato affrontato e risolto in maniera soddisfacente. Per questo motivo esso ha sospeso la decisione di approvazione dell'attribuzione alla zona edificabile dei terreni esposti a tali pericoli nel comparto __________ __________ - __________, accertati attraverso uno studio di dettaglio allestito il 19 luglio 1999 e fissato al comune un termine di tre anni per realizzare i necessari interventi di premunizione; in assenza di questi ultimi l’approvazione dell’assegnazione alla zona edificabile di questi fondi sarebbe stata negata (cfr. risoluzione impugnata cifra 3.4.3, lett. a, pag. 24 segg.) Il Consiglio di Stato ha di conseguenza sospeso anche la decisione di approvazione dell’art. 31 NAPR, il quale regolamentava l’edificazione nelle zone esposte a tali pericoli.

Anche l’approvazione dell’assegnazione alla zona edificabile (R2s) dell’area ovest del mapp. __________ è stata sospesa.

D.

Con ricorso 11 marzo 2002 __________ __________ insorge innanzi a questo Tribunale avverso la menzionata risoluzione governativa. La ricorrente, riproponendo in sostanza quanto già allegato in occasione del ricorso 6 luglio 2000 innanzi al Consiglio di Stato, domanda che venga creato un accesso veicolare, tramite l’allargamento e lo sbancamento del vicolo pedonale Strada da __________, tra il suo fondo e la pubblica via, come sarebbe imposto dalle norme legali sull’urbanizzazione.

La ricorrente afferma inoltre che la causa civile tendente all’ottenimento di un passo necessario, si è conclusa con la sottoscrizione di un accordo extragiudiziario prevedente la costituzione di un diritto di passo lungo il margine sud del mapp. __________; a suo dire questo fatto giustificherebbe maggiormente l’inserimento nel piano regolatore dell’accesso veicolare al suo fondo.

E.

__________ __________ __________ non si oppone a che il ricorso venga accolto nel senso di permettere l’accesso al fondo della ricorrente tramite l’allargamento del vicolo Strada da __________. La divisione della pianificazione territoriale ed il municipio di __________ chiedono invece la reiezione del gravame; essi negano che vi sia un obbligo del comune di prevedere un accesso veicolare al mapp. __________, ed al contempo si appellano al valore paesaggistico del comparto e della Strada da __________ che meriterebbe d’essere salvaguardato.

F.

In data 10 aprile 2003 si sono tenuti l’udienza ed il sopralluogo in contraddittorio durante i quali sono state scattate alcune fotografie dei luoghi, in seguito assunte agli atti. In questa sede le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande. In data 23 luglio 2003 si è tenuta, presso questo Tribunale, un’udienza conciliativa in occasione della quale la ricorrente ha proposto la creazione di un accesso veicolare collocato nella parte centrale del mapp. __________. Questa soluzione non ha però suscitato il consenso delle altri parte interessate che si sono riconfermate nelle proprie posizioni.

Considerato, in diritto

1.La competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT), e la legittimazione della ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). L’Esecutivo cantonale ha deciso di sospendere, a causa del pericolo derivante dalla caduta di sassi, l’approvazione delle zone edificabili comprese nel settore __________. __________ -__________, nel quale è inclusa anche buona parte del mapp. __________. Potrebbe pertanto apparire che la richiesta dell’insorgente, a questo Tribunale, di far carico al comune di prevedere l’urbanizzazione della parte edificabile del mapp. __________ sia prematura. Tuttavia va osservato che il Consiglio di Stato, pur decidendo di sospendere l’approvazione delle zone edificabili esposte a pericoli naturali, ha nondimeno evaso il ricorso presentato dalla qui ricorrente in prima istanza, ritenendo che gli accessi esistenti fossero sufficienti ad adempiere i presupposti di una corretta urbanizzazione. Esso ha pertanto respinto il gravame su questo punto. Per i motivi di cui si dirà in seguito, questo Tribunale ritiene che si giustifichi anche una sua entrata nel merito della vertenza.

2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-1999 n. 27 consid. 3).

Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.

3. 3.1. La ricorrente censura l’insufficiente urbanizzazione del mapp. 461 ed invoca il conseguente obbligo del comune di garantire un accesso veicolare allo stesso.

3.2. Un fondo è considerato urbanizzato, se, ai fini della prevista utilizzazione, vi è accesso sufficiente e le necessarie condotte d’acqua e d’evacuazione dei liquami arrivano così vicine da rendere possibile un raccordo senza dispendio rilevante (art. 19 cpv. 1 LPT). Le zone edificabili sono equipaggiate dall’ente pubblico nei termini previsti dal programma di urbanizzazione (art. 19 cpv. 2 LPT). L’autorizzazione a costruire è subordinata alla presenza di un’urbanizzazione sufficiente (art. 22 cpv. 2 lett. b LPT).

La nozione di urbanizzazione sufficiente attiene al diritto federale, il quale dispone tuttavia unicamente principi generali, mentre i requisiti di dettaglio sono interpretati e concretizzati dalla giurisprudenza ed eventualmente dal diritto cantonale e comunale. Il grado di urbanizzazione necessario deve essere valutato tenendo conto dell’utilizzazione prevista, segnatamente delle possibilità edificatorie del comparto interessato e delle circostanze concrete, in applicazione del principio della proporzionalità. Nell’interpretazione ed applicazione di questa nozione il Tribunale federale lascia alle autorità cantonali un certo margine di apprezzamento in particolare quando occorre valutare situazioni locali (cfr. A. Jomini in: Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch, Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zurigo 1999, n. 2, 10 ad art. 19; sentenza della I. Camera di diritto pubblico del Tribunale federale del 25 novembre 2002,1P. 319/2002, cons. 3; DTF 123 II 337 cons. 5b; DTF 121 I 65 cons. 3a).

Di regola si distinguono l’urbanizzazione generale e quella particolare, concetti ripresi dall’art. 4 della Legge federale che promuove la costruzione d’abitazioni e l’accesso alla loro proprietà (LCAP). Per urbanizzazione generale (“Groberschliessung”) si intende l’allacciamento di un territorio edificabile ai rami principali degli impianti di urbanizzazione (segnatamente alle condotte dell’acqua, dell’approvvigionamento energetico e delle acque di rifiuto nonché alle strade e accessi che servono direttamente il territorio urbanizzabile), mentre per urbanizzazione particolare (“Feinerschliessung”) si intende l’allacciamento dei singoli fondi ai rami principali degli impianti di urbanizzazione (strade di quartiere aperte al pubblico, canalizzazioni pubbliche, ecc.). La nozione di urbanizzazione ai sensi dell’art 19 LPT comprende sia l’urbanizzazione generale che quella particolare, ma non l’allacciamento di ogni singolo immobile alla rete di urbanizzazione particolare (raccordo privato, “Hausanschluss”) (cfr. A. Jomini in op. cit., n. 15 segg. ad art. 19; Nicolas Michel, Droit public de la construction, Friborgo 1996, n. 164 seg.; DTF 121 I 65 cons. 3c).

3.3. Una consolidata giurisprudenza del Tribunale federale stabilisce che allorquando un fondo destinato all’edificazione non disponga di un accesso sufficiente alla strada pubblica, il proprietario debba prima far uso degli istituti appositi creati dal diritto pubblico e pianificatorio e solo in seguito adire eventualmente le vie civile. Spetta infatti al diritto pubblico assicurare l’urbanizzazione di fondi destinati all’edificazione. Fintanto che con mezzi di diritto pubblico può essere ottenuta un’idonea urbanizzazione, non esiste uno stato di necessità atto a giustificare la concessione di un diritto di passo necessario ai sensi del diritto civile (cfr. anche RDAT II - 2001 n. 34; DTF 120 II 185 cons. 2c).

3.4. L’esigenza di un accesso sufficiente si riallaccia a considerazioni di polizia del traffico, sanitaria e del fuoco. L’accesso deve essere tale da non compromettere la sicurezza della circolazione stradale e la fluidità del traffico. Deve inoltre garantire ai mezzi di soccorso la possibilità di accedere liberamente al fondo. La nozione di accesso sufficiente non può essere assimilata a quella di una strada ideale. Una strada, benché stretta e sinuosa adempie alle proprie funzioni se permette a tutti i veicoli usuali di raggiungere il fondo. Considerazioni d’ordine ambientale, geologiche o di praticabilità, possono inoltre portare ad ammettere che una fermata ferroviaria o di una funivia oppure un accesso pedonale siano sufficienti per adempiere i presupposti dell’urbanizzazione del terreno (cfr. DFGP/UPT, Commento alla LPT n. 9 segg., 13 ad art. 19; Scolari, Commentario alla LALPT, LE e LAC, Cadenazzo 1996, n. 569 segg., 574 segg.; DTF 121 I 65 cons. 3c ; RDAT II - 1994 n. 42).

3.5. Nell’evenienza concreta, il fondo della ricorrente è inserito in un complesso collinare di grande pregio, proprio al confine della zona monumentale del comune di __________ protetta a livello cantonale e citata nell’inventario federale dei paesaggi, siti e monumenti naturali d’importanza nazionale. Il terreno in esame è caratterizzato da una forte pendenza e dalla presenza di vari terrazzi e muri a secco. Lo stesso è delimitato, verso valle, dal vicolo storico Strada da __________, verso monte, da un sentiero che costeggia i margini della proprietà ed il fondo contiguo (mapp. __________) per poi immettersi in Via __________ all’altezza della piazza di giro, e, verso est, dalla scalinata che conduce alla chiesa parrocchiale. Il confine occidentale del mapp. __________ è separato dalla strada di servizio (Via __________) dal mapp. __________. Giungendo dal parco __________, l’accesso al mappale della ricorrente è nondimeno garantito dal passo pubblico, denominato Strada da __________, che partendo dalla piazza di giro scende in direzione del municipio; dopo un primo tratto, di circa 30/35 metri, dalla forte pendenza, a cui è possibile accedere con veicoli, il passo si restringe diventando esclusivamente pedonale. Proseguendo per altri 15 metri si arriva all’angolo sud - ovest del mapp. __________, in corrispondenza del quale si trova una scala in pietra che consente l’accesso alla parte edificabile del fondo della qui ricorrente. Questo Tribunale ha potuto accertare in sede di sopralluogo che il mappale dispone di ulteriori due accessi a strade pubbliche (pedonali) posti, uno – anch’esso con accesso sul vicolo Strada da __________ - all’angolo sud - est del fondo, e l’altro sulla scalinata monumentale, all’altezza della villa.

In considerazione della particolare circostanze locali, questo Tribunale ritiene che il requisito dell’accesso sufficiente sia adempiuto. A torto infatti la ricorrente lamenta una carente urbanizzazione del suo fondo, esigendo la realizzazione di un accesso veicolare allo stesso. Benché, di principio, l’accesso alle zone residenziali debba essere carrozzabile, il valore paesaggistico del comparto e la particolare configurazione del suolo, portano questo Tribunale a ritenere che gli accessi esistenti siano atti a soddisfare le premesse dell’art. 19 LPT e 77 segg. LALPT, ritenuto oltretutto che, già attualmente, è possibile arrivare con dei veicoli sino a pochi metri dal fondo.

Il mapp. __________ è collocato in un complesso, rimasto inalterato nel tempo, di grande valore artistico e paesaggistico che merita di essere salvaguardato nella sua sostanza. La creazione di un passo carrabile in questo comparto, come postulato dall’insorgente, si scontra con l’interesse pubblico alla conservazione dello stesso. Il vicolo Strada da __________, di cui si chiede l’allargamento e lo sbancamento, costituisce un elemento significativo del contesto storico di __________. Il medesimo costituiva infatti l’ingresso verso ovest all’antico borgo; ancora oggi questo vicolo presenta inalterate, fatta eccezione per la parte carrozzabile dello stesso, le caratteristiche tipiche dell’epoca (via stretta pavimentata con ciottoli, contornata da muri a secco, che consente l’accesso al nucleo del paese) e si inserisce naturalmente nel complesso monumentale a cui è correlato. L’intervento postulato dalla ricorrente è destinata a compromettere irreparabilmente questa situazione. Questo Tribunale ritiene che l’interesse pubblico alla salvaguardia della Strada da __________, nelle sue caratteristiche attuali, sia prevalente all’interesse che può essere riconosciuto alla qui insorgente all’avvicinare ulteriormente l’accesso veicolare al mapp. __________, questo anche tenuto conto della legislazione federale e cantonale in materia che preconizza la preservazione dei percorsi pedonali. Va inoltre osservato che, in considerazione della morfologia del sedime, l’interesse vantato dalla qui ricorrente si concretizzerebbe, di fatto, (esclusivamente) nella possibilità di posteggiare sul proprio fondo. Un simile interventi sarebbe comunque confrontato con importanti problemi tecnici legati alla forte pendenza della strada d’accesso. Allo stesso modo, l’altra soluzione prospettata, ovvero l’attraversamento del mapp. __________, deve pure essere rigetta in quanto in contrasto, sia con l’interesse pubblico alla salvaguardia di un comparto di particolare bellezza, sia con gli interessi privati della signora __________ al non vedere compromessa l’utilizzazione del proprio fondo, che si troverebbe tagliato a metà.

Tenuta conto della particolare situazione morfologica e geologica del luogo (forte pendenza, parete rocciosa, presenza di terrazzi e muri a secco), la realizzazione di un accesso veicolare non si giustificherebbe neppure dal punto di vista economico; l’investimento richiesto sarebbe infatti sproporzionato rispetto all’opera progettata.

Va osservato che l’accesso di cui dispone attualmente la ricorrente non è neppure diverso da numerosi altri accessi presenti nella regione.

La valutazione effettuata dalle autorità comunali e cantonali circa l’adeguatezza degli accessi esistenti va pertanto confermata e il ricorso rigettato.

4. In quanto ricevibile, il ricorso deve essere respinto; la tassa di giudizio deve essere posta a carico della ricorrente (art. 28 PAmm).