TA - AC.1991.0008 - 1992-08-07 - Abbaye du Cordon Vert et Blanc c/Oleyres

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1.

L'objet du présent recours est une décision du 22 juin 1991 par laquelle la Municipalité d'Oleyres se borne à constater que le dossier qui lui est soumis ne comporte aucune modification par rapport à celui qu'elle a refusé et que sa lettre du 26 mars 1991 restait de ce fait valable. Ce faisant, elle a confirmé sa décision du 26 mars 1991 refusant de délivrer le permis de construire. Cette dernière décision n'a pas fait l'objet d'un recours et, comme on le verra plus loin (cf infra ch. 2 lit. ea), elle est entrée en force et est exécutoire. Dans la mesure où elle tend en réalité à obtenir la reconsidération de la décision de la muncipalité du 26 mars 1991 entrée en force, la demande formulée le 10 juin 1991 par l'Abbaye du Cordon Vert et Blanc doit être considérée non pas comme une nouvelle demande de permis, mais comme une demande de nouvel examen (ATF 113 Ia 150, JT 1989 I 209; Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, vol. II, p. 947).

2.

La Municipalité d'Oleyres conclut à l'irrecevabilité du recours dans la mesure où, bien qu'ayant eu connaissance de la décision municipale du 26 mars 1991 et des diverses autorisations spéciales au plus tard en date du 18 avril 1991, l'Abbaye du Cordon Vert et Blanc n'a pas formellement recouru contre cette décision, mais s'est contentée de présenter le même dossier pour une nouvelle mise à l'enquête. Elle allègue l'absence de motifs justifiant le réexamen de la décision ou sa revision.

Pour sa part, la recourante estime que la municipalité devait entrer en matière sur sa demande de permis de construire étant donné qu'elle comportait ses explications nouvelles concernant le problème des équipements et des besoins en places de stationnement.

a) On pourrait se demander si la lettre du 22 juin 1991 de la Municipalité d'Oleyres constitue véritablement une décision susceptible de recours dans la mesure où elle se borne à constater l'absence d'éléments nouveaux propres à modifier la décision initiale du 26 mars 1991 portant sur le même objet (voir notamment en ce sens, ATF non publié du 22 février 1991, Monod-Lullin c/CCRC et Gilly). Cette question peut toutefois être laissée ouverte dès lors que les conditions posées pour l'entrée en matière sur la demande de nouvel examen ne sont de toute façon pas remplies.

b) Les demandes de nouvel examen ne sauraient en effet servir à remettre continuellement en cause des décisions administratives faute de quoi elles permettraient d'éluder les dispositions légales sur les délais de recours. Selon la doctrine et la jurisprudence relatives à l'art. 4 Cst, une autorité n'est ainsi tenue de se saisir d'une demande de nouvel examen que si les circonstances se sont modifiées dans une mesure notable depuis la première décision, ou si le requérant invoque des faits et des moyens de preuve importants qu'il ne connaissait pas lors de la première décision, ou dont il ne pouvait pas se prévaloir ou n'avait pas de raison de se prévaloir à cette époque (ATF 100 Ib 368 et les références citées; 109 Ib 251, JT 1985 I 556; ATF 113 Ib 146, JT 1989 I 209).

L'autorité saisie d'une demande de nouvel examen doit tout d'abord contrôler si les conditions requises pour l'obliger à statuer sont remplies. Si tel est le cas, elle doit entrer en matière sur le fond, au besoin compléter l'instruction, et rendre une nouvelle décision au fond contre laquelle sont ouvertes les voies de recours habituelles. Mais si elle estime que les conditions requises ne sont pas remplies, alors même que le requérant prétendrait le contraire, elle peut refuser d'examiner le fond de la requête, sans que sa décision fasse courir un nouveau délai de recours sur le fond; le requérant peut simplement recourir en alléguant que l'autorité inférieure a nié à tort l'existence des conditions requises. Quant aux demandes dans lesquelles le requérant n'allègue même pas l'existence des conditions qui obligeraient l'autorité à statuer sur le fond, celle-ci peut se contenter de les déclarer irrecevables, et le recours éventuel contre cette décision serait lui-même irrecevable (ATF 109 Ib 251 c. 4a).

En doctrine, Grisel a traité du recours contre la décision sur la demande de réexamen (Grisel, Traité de droit administratif, p. 949). A son avis, si l'autorité saisie de la demande de réexamen se borne à confirmer sa première décision, sans complément d'instruction ni adjonction de motifs, cette prise de position est assimilable à une décision de non-entrée en matière. La Commission cantonale de recours en matière de constructions procédait du même raisonnement, lorsqu'elle n'admettait être en présence d'une nouvelle décision que si les cironstances montraient que la décision municipale avait été prise après un nouvel examen de la situation (prononcé no 3328, 6 octobre 1977, R. Ruchat c/Grandcour, RDAF 1979, p. 117). Rien n'indique en l'espèce que la Municipalité d'Oleyres ait procédé à un nouvel examen matériel du dossier avant de rendre la décision attaquée, de sorte que l'on doit admettre que la décision du 22 juin 1991 constitue effectivement une décision de non-entrée en matière qui ne peut être attaquée que sur la question de la recevabilité de la demande en réexamen (voir également ATF non publié du 22 février 1991, Monod-Lullin c/CCRC et Gilly). En d'autres termes, l'autorité de céans doit examiner si c'est à tort ou à raison que la Municipalité d'Oleyres n'est pas entrée en matière sur la nouvelle demande de permis, étant précisé que les conclusions du recours tendant à l'octroi du permis sont irrecevables.

c) Si elle reconnaît que le contenu du dossier est identique à celui qui a provoqué le refus, la société recourante prétend que sa demande du 10 juin 1991 obligeait l'autorité à entrer en matière sur le fond parce qu'elle répondait pour la première fois aux griefs de la municipalité relatifs aux équipements et aux places de stationnement.

Les explications données par la recourante aux griefs invoqués par la municipalité à l'appui de sa décision de refus ne constituent manifestement pas des faits nouveaux, c'est-à-dire survenus postérieurement à la décision entrée en force. Le fait de réfuter les motifs qui étayaient la décision du 26 mars 1991, sans prétendre avoir été dans l'impossibilité de faire valoir à l'époque des faits et des moyens de preuve dans un recours dirigé contre cette dernière décision, ne saurait constituer un fait nouveau suffisant à contraindre l'autorité à entrer en matière (voir dans ce sens arrêt Perren publié aux ATF 100 Ib 373, consid. 4).

d) La recourante soutient que ses explications constituent des faits subjectivement nouveaux, c'est-à-dire des faits dont elle n'avait pas de raison de se prévaloir au moment de la demande. La question de savoir si un particulier peut faire valoir à titre de faits nouveaux des faits qui existaient déjà au moment de son ancienne requête et qui lui étaient connus, mais qu'il a omis d'alléguer parce qu'il les tenait pour peu importants, est discutée en doctrine. Selon Inderbitzin (Die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Schwytz, thèse Zurich 1941, p. 140), il semble que le fait doit être objectivement nouveau ou que le particulier ne pouvait pas le faire valoir au moment de l'ancienne procédure. Selon Kroug (La demande de reconsidération des décisions administratives, thèse Fribourg 1974, p. 95), l'autorité administrative ne peut pas refuser de reconsidérer une affaire lorsque le requérant rend vraisemblable qu'il tenait un fait ou une circonstance comme non déterminant, alors que pour l'autorité ce fait eût été de nature à modifier les termes de sa décision. C'est dans ce sens que va la jurisprudence du Tribunal fédéral lorsqu'elle exige que les faits invoqués soient importants, c'est-à-dire de nature à influer sur l'issue de la contestation (ATF 101 Ib 222; 108 V 170; JAAC 1991, Nr 2, p. 23). En l'espèce, force est de constater que tant les explications nouvelles concernant l'équipement et le nombre de places de stationnement que les réponses apportées par la recourante au grief relatif à la non-conformité du projet à l'affectation de la zone principalement invoqué par la municipalité ne contiennent aucun fait ou circonstance déterminants qui aurait été de nature à faire changer la position de principe de l'autorité de ne pas admettre le changement d'affectation projeté en zone agricole puisque l'autorisation spéciale sur laquelle la recourante se base était connue de la municipalité et que cette dernière n'en approuvait pas la teneur.

e) Il convient encore de vérifier si la décision municipale n'était pas nulle sur ce point dans la mesure où elle contrevient à l'autorisation spéciale hors zone délivrée par le département. Selon Knapp en effet, l'autorité doit procéder au nouvel examen d'une décision lorsque cette dernière ne saurait avoir l'autorité de la chose décidée, ce qui est notamment le cas lorsque la décision initiale est nulle (Précis de droit administratif, 4è éd., 1991, no 1781, p. 374). Les questions sont donc celles de savoir si les deux décisions sont entrées en force et si la municipalité était en droit de prendre une décision opposée à celle du département.

ea) L'autorisation spéciale préalable délivrée par le Service de l'aménagement du territoire a été communiquée à la Municipalité d'Oleyres. Elle seule avait intérêt à recourir auprès de la Commission cantonale de recours en matière de constructions, mais elle s'en est abstenue. Elle a simplement refusé le permis, alors qu'elle était contrainte de l'accorder sous l'angle de l'art. 24 LAT (voir dans ce sens ATF non publié du 8 juin 1984, Hesnault c/CCRC et Commune de Gilly). La Municipalité d'Oleyres a certes réagi en demandant des explications relatives à l'octroi de l'autorisation spéciale, mais cette demande ne pouvait toutefois être considérée, du point de vue formel, ni comme une déclaration de recours, ni comme une requête tendant à la reconsidération, voire à la révocation de la décision du département. Sans doute, l'indication des voies de recours ne figurait qu'à la suite de l'autorisation spéciale délivrée par le Service des eaux et de la protection de l'environnement et semblait de ce fait ne pas couvrir les autres autorisations cantonales qui la suivaient; dans la réponse qu'elle a adressée à la municipalité, la Centrale des autorisations a rappelé qu'en dépit du caractère positif de la synthèse cantonale, celle-ci avait la possibilité de refuser l'octroi du permis de construire en omettant toutefois de préciser que cette décision ne pouvait se fonder que sur des motifs propres au règlement communal. On pourrait se demander si la Municipalité d'Oleyres n'a ainsi pas été dissuadée de recourir et si elle mériterait d'être protégée dans sa bonne foi; cette question peut être laissée ouverte car à supposer que l'on considère la requête municipale comme un recours, celui-ci aurait dû de toute façon être écarté pour tardiveté. Enfin, même s'il a admis lors de la séance finale que l'autorisation spéciale hors zone avait été délivrée à tort, le Service de l'aménagement du territoire n'a pas formellement révoqué la décision qu'il avait prise de sorte que l'on doit admettre que l'autorisation spéciale délivrée est entrée en force.

De même, il n'est pas contesté que la décision du 26 mars 1991 par laquelle la Municipalité d'Oleyres a notifié à la société recourante son refus de délivrer le permis de construire sollicité a été rendue en violation des art. 115 al. 2 LATC et 123 al. 3 LATC dans la mesure où elle ne comportait ni l'indication des voie et délai de recours qui aurait permis à la société de l'attaquer, ni la décision cantonale rassemblant l'ensemble des autorisations spéciales cantonales requises pour la réalisation du projet.

L'absence d'indication des voie et délai de recours, alors que la législation l'exige, ne vicie toutefois pas la validité matérielle de la décision. Elle a pour effet que les délais de recours ne commencent pas à courir, sous réserve de la bonne foi de l'administré (voir Blaise Knapp, Précis de droit admnistratif, 4è éd. 1991, no 698, p. 152). Cependant, la jurisprudence admet d'examiner dans chaque cas si le destinataire, ayant appris l'existence d'une décision, a entrepris les démarches qu'on pouvait attendre de lui pour obtenir les renseignements nécessaires à la sauvegarde de ses droits (ATF 102 Ib 91, JT 1978 I 649). Le principe de la bonne foi de l'administré exige en effet que celui qui reçoit une décision incomplète quant aux voies et aux délais de recours se renseigne dans les meilleurs délais auprès de l'autorité. Il faut et il suffit que le comportement de l'administré soit adapté aux circonstances (André Grisel, op. cit., p. 875). Toutefois, à partir du jour où elles ont été dûment renseignées, les parties respecteront le délai légal.

En l'espèce, le Président de la société recourante a précisé à l'audience s'être basé sur un délai de recours d'un mois avant d'apprendre à l'issue d'un entretien téléphonique avec le notaire du district que ce délai était en fait de dix jours. Aussi lorsque la société a eu connaissance du délai de recours de dix jours, celui-ci était déjà largement échu. Il est cependant avéré que l'Abbaye du Cordon Vert et Blanc connaissait la teneur de l'autorisation spéciale le 18 avril 1991 puisque dans sa lettre datée de ce jour, elle s'étonnait "au vu de ce préavis", de la décision rendue par la municipalité et annonçait son intention de recourir. En prenant l'hypothèse la plus favorable où elle ne connaissait pas encore à cette date la voie et le délai de recours, on pouvait raisonnablement attendre de la recourante qu'elle se renseigne dans les jours suivant sa lettre du 18 avril 1991 annonçant son intention de recourir et qu'elle forme son pourvoi dans le délai légal de dix jours à partir du moment où elle a eu connaissance de ces éléments, car une telle lettre n'équivaut pas à une déclaration de recours. Même si la date exacte de l'entretien que le Président a eu avec le notaire du district d'Avenches n'est pas connue, la société recourante a attendu un mois avant de réagir non pas par le biais d'un recours, mais en présentant le 10 juin 1991 une nouvelle demande dans laquelle elle indique expressément avoir renoncé à recourir. On doit donc admettre que la recourante était à tard pour agir et que la décision du 26 mars 1991 est entrée en force.

eb) L'autorisation spéciale du département et la décision de la municipalité du 26 mars 1991 refusant de délivrer le permis étant entrées en force, il reste à examiner si la décision municipale qui s'écarte de l'autorisation spéciale peut être considérée comme nulle, auquel cas elle ouvre automatiquement la voie du réexamen, ou si au contraire elle n'est qu'annulable.

Selon la doctrine et la jurisprudence, une décision peut être déclarée nulle lorsque l'autorité qui l'a prise était absolument incompétente (Imboden et Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsssprechung, I p. 242; ATF 115 II 415, JT 1991 I 130). La nullité ne sera cependant pas admise à la légère. S'agissant d'une sanction extrême, puisque l'acte ou la décision frappés de nullité sont censés n'avoir jamais existé, elle suppose une décision entachée de vices graves et patents et son admission ne doit pas léser gravement la sécurité du droit (voir Grisel, op. cit., p. 422; Moor, Droit administratif, 1991 vol. II, p. 206). Selon ce dernier auteur, la sanction est l'annulabilité lorsque la matière sur laquelle porte la décision présente quelque analogie avec les attributions de l'autorité incompétente. Enfin, si l'autorité en soi compétente endosse la décision en cours de procédure, on admet que la décision n'est pas nulle (ATF 115 II 415, JT 1991 I 130 cité par Knapp).

Dans la mesure où l'autorisation cantonale constitue un élément constitutif indispensable de l'application de l'art. 24 LAT, le Tribunal fédéral considère comme radicalement nul le permis de construire délivré par une municipalité sans autorisation spéciale préalable, pour autant que cette autorisation ne puisse être obtenue après coup, ce qui était le cas (ATF 111 Ib 213, JT 1987 I 564; voir aussi ATF non publié du 3 février 1992, Marguerat c/DTPAT et Forel). La situation présente diverge en revanche des cas envisagés ci-dessus en ce sens que l'autorisation spéciale cantonale a été délivrée et qu'aucun élément constitutif ne manquait à la décision initiale de refus du permis.

En l'espèce, on doit constater que la Municipalité d'Oleyres n'était pas absolument incompétente pour refuser le changement d'affectation litigieux en zone agricole, puisque la jurisprudence admet qu'en cas d'octroi par le département de l'autorisation spéciale hors zone, une municipalité puisse néanmoins considérer le projet comme non conforme à la destination de la zone en se fondant sur une disposition de son règlement plus restrictive que l'art. 24 LAT (voir prononcé CCRC no 5710, 23 septembre 1988, M.-L. Mimram c/Givrins). Or, le règlement communal d'Oleyres laisse à la municipalité une compétence résiduelle en la matière lorsqu'il réserve notamment les intérêts liés à la protection du site et à l'esthétique générale (art. 21 et 27 RPE). A supposer que la Municipalité d'Oleyres ait néanmoins été absolument incompétente, on peut admettre que l'autorité en soi compétente a valablement endossé la décision en cours de procédure et que la décision municipale du 26 mars 1991 n'était pas entachée de nullité, dès lors que sans toutefois révoquer son autorisation, le Service de l'aménagement du territoire a en procédure de recours reconnu le bien-fondé de la décision attaquée et conclu au rejet du pourvoi. Cette solution est d'autant moins choquante que la décision initiale de refus apparaît justifiée sur le fond. En effet, point n'est besoin d'une analyse approfondie pour se convaincre que le changement d'affectation litigieux n'est pas conforme à l'affectation de la zone : si les transformations projetées, selon les modifications apportées en cours d'audience, peuvent encore être considérées comme de minime importance au sens de l'art. 81 al. 4 LATC, elles s'accompagnent en revanche d'un changement total d'affectation du bâtiment puisque ce dernier serait affecté dans l'entier de son volume à la nouvelle destination de local d'archives et de réunion de la société et perdrait sa fonction originelle de stand de tir.

Le fait que l'affectation projetée soit moins préjudiciable pour l'environnement que l'exercice du tir n'est pas un critère retenu par la jurisprudence qu'elle soit cantonale ou fédérale (voir en ce sens ATF 113 Ib 303, s'agissant de la transformation d'une porcherie d'élevage et d'engraissement en un entrepôt) et la détermination du service intimé prise dans ce sens dans une affaire différente ne saurait constituer un moyen suffisant à renverser la jurisprudence bien établie du Tribunal fédéral.

Vu ce qui précède, on ne saurait considérer que la décision municipale entrée en force était entachée d'un vice grave et patent qui devrait entraîner sa nullité.

ec) En conclusion, on doit admettre que la décision municipale du 26 mars 1991 n'était pas nulle, que l'Abbaye du Cordon Vert et Blanc était en mesure de faire valoir ses droits en formant un recours contre cette décision et qu'en renonçant à recourir en temps utile, elle a permis à la décision municipale d'entrer valablement en force. En l'absence de motifs justifiant son réexamen, la décision attaquée doit être maintenue.

3.

Le recours doit ainsi être rejeté dans la mesure où il est recevable. Conformément à l'art. 55 al. 1 LJPA, il convient de mettre à la charge de la société recourante un émolument de justice arrêté à Fr. 1'500.--; l'avance de frais effectuée en cours de procédure par Fr. 1'000.-- sera déduite de ce montant. La Municipalité d'Oleyres, qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un avocat, a droit à des dépens que le tribunal arrête à Fr. 1'000.--.