TA - AC.1991.0193 - 1994-04-29 - KONIGSBERGER William c/Nyon

En revanche, des installations temporaires au sens de l'art. 68 RATC échappent à l'exigence d'une enquête publique (prononcé CCRC 5940 précité). Elles ne sont pas non plus assujetties à l'octroi d'une autorisation spéciale requise pour les constructions hors des zones à bâtir sur la base de l'art. 24 LAT. Pour l'application de cette disposition, seule est déterminante la notion d'installation posée par le droit fédéral de l'aménagement du territoire qui est plus restrictive que celle du droit fédéral de la protection de l'environnement et du droit cantonal (Jean-Albert Wyss, Les constructions hors des zones à bâtir, in L'aménagement du territoire en droit fédéral et cantonal, publication Cedidac, p. 126). En effet les installations au sens des art. 22 et 24 LAT sont des ouvrages conçus pour durer et qui ont un lien étroit avec le sol; les constructions provisoires sont également assujetties à un permis construire, mais uniquement lorsqu'elles sont utilisées pendant un laps de temps non négligeable en un endroit déterminé (DFJP/OFAT, Etude relative à la LAT, art. 22 no 6 et 7). Les installations liées à un festival d'une durée annuelle de l'ordre de 6 jours ne répondent manifestement pas à cette définition. Aucune autorisation spéciale au sens des art. 24 LAT et 120 LATC n'était par conséquent pas nécessaire.

3.

Dès lors que l'aménagement et l'exploitation des installations du festival "Paléo" sont soumis au droit fédéral de la protection de l'environnement, il convient de déterminer dans quelle mesure les dispositions du droit cantonal régissant ce type de manifestation conservent leur validité. Selon la jurisprudence fédérale, dans la mesure où le contenu matériel des prescriptions cantonales correspond à celui du droit fédéral ou va moins loin que lui, le droit cantonal perd son caractère autonome; il le conserve en revanche là où il complète les dispositions fédérales ou - dans la mesure où la possibilité existe (art. 65 al. 2 LPE) - les aggrave (ATF 118 Ib 595 consid. 3a, 114 consid. 1b; 117 Ib 150 ss consid. 2b; 116 Ib 179 ss consid. 1b; 115 Ib 355 consid. 2c; 114 Ib 220 consid. 4a; 113 Ib 399 consid. 3).

a) La loi fédérale sur la protection de l'environnement a pour but de protéger les hommes contre les atteintes nuisibles ou incommodantes en définissant en quelque sorte des normes de qualité de l'environnement (message du Conseil fédéral relatif à une loi fédérale sur la protection de l'environnement du 31 octobre 1979 FF 1989 III p. 774). L'art. 11 LPE souligne la nécessité de faire débuter autant que possible la protection de l'environnement en luttant à la source contre les atteintes, c'est-à-dire en limitant tout d'abord les émissions de polluants atmosphériques ou de bruit (al. 1) indépendamment des nuisances existantes (al. 2), c'est-à-dire, même en l'absence d'une preuve formelle d'un préjudice à l'environnement, pour autant que les mesures soient techniquement possibles et économiquement supportables (message précité FF 1979 III p. 774). Enfin, si les atteintes restent nuisibles ou incommodantes malgré les mesures prises pour limiter les émissions, l'autorité peut imposer une limitation des émissions à la source plus sévère ou ordonner des prescriptions d'exploitation telles que les restrictions temporaires et locales de l'activité (art. 11 al. 3 LPE; message précité FF 1979 III p. 783). L'art. 11 LPE prévoit donc un examen de la limitation des émissions en deux étapes; dans la première étape, définie aux alinéas 1 et 2, il convient de limiter les émissions à titre préventif notamment par l'application de "valeurs limites d'émissions" ou des prescriptions en matière de construction ou d'exploitation (art. 12 al. 1 lit.a, b et c LPE); dans une deuxième étape, définie à l'alinéa 3, il convient de déterminer si, malgré les mesures prises à la source, les atteintes à l'environnement restent nuisibles ou incommodantes; en se référant aux valeurs limites d'immissions fixées dans les ordonnances du Conseil fédéral (sur le concept de limitation des émissions en deux étapes voir notamment ATF 118 Ib 596 consid. 3b, 238 consid. 2a; 117 Ib 34 consid. 6a; 116 Ib 438 ss consid. 5; 115 Ib 462 consid. 3a et b). Cette procédure de limitation des émissions en deux étapes s'applique aussi en matière de bruit (ATF 116 Ib 168 consid. 8); les art. 7 al. 1 et 8 al. 1 OPB reprennent le principe de la limitation préventive des émissions en première étape pour les installations fixes nouvelles et les installations existantes modifiées (voir ATF 118 Ib 596 consid.

3c, 237 ss); une limitation plus sévère des émissions devant intervenir en seconde étape lorsque les valeurs limites d'immissions (ou d'exposition au bruit) définies aux annexes 3 à 7 de l'OPB sont dépassées (art. 7 al. 1 lit. b, 8 al. 2, 9 lit. a OPB; ATF 115 Ib 463-464 consid. 3d). L'ordonnance sur la protection contre le bruit ne fixe cependant pas de valeur limite d'émissions au sens de l'art. 12 al. 1 lit. a LPE.

b) Le législateur vaudois a adopté le 25 février 1981 les art. 48a et 48b de l'ancienne loi sur la police et des établissements publics et la vente des boissons alcooliques afin de limiter la puissance des appareils d'amplification du son dans les établissements publics; le niveau d'intensité sonore continu ne devant pas dépasser dans le local concerné la valeur de "Leq 90 ± 2,5 dB(A) (recueil annuel de la législation vaudoise, tome 178 p. 47). Cette mesure qui visait les discothèques notamment, répondait à des buts de protection de la santé publique (BGC février 1981 p. 1514-1515). Le principe d'une limitation de la puissance des appareils d'amplification du son dans les établissements publics a été repris à l'art. 61 al. 1 de la loi du 11 décembre 1984 sur les auberges et les débits de boissons (LADB), la limite du niveau d'intensité sonore admissible étant fixée dans un règlement du Conseil d'Etat. L'exigence du contrôle des installations d'amplification du son a été étendue aux manifestations organisées hors des établissements publics par l'adjonction, le 27 février 1985, d'un nouvel art. 110a dans la loi du 18 décembre 1935 sur la police du commerce (LPC). Cette disposition prévoit que le titulaire d'une patente l'autorisant notamment à organiser des concerts ou des spectacles (art. 17 chiffres 3 et 4 LPC) doit prendre les mesures nécessaires pour que les appareils d'amplification du son qu'il utilise ne puissent pas exposer le public à des niveaux sonores excessifs, le règlement sur le contrôle obligatoire des installations d'amplification du son et des appareils à faisceau laser dans les établissements publics étant applicable par analogie (BGC février 1985 1614 et ss). Selon l'art. 1 lit. b du règlement du 3 mars 1989 sur le contrôle obligatoire des installations d'amplification du son et des appareils à faisceau laser (ci-après le règlement), le responsable de la manifestation doit prendre les mesures nécessaires pour que la puissance des appareils d'amplification du son ne puisse créer un bruit équivalent Leq dépassant 100 ± 2,5 dB(A) - avec des pointes pouvant aller au maximum jusqu'à 125 dB(A) - pour les manifestations occasionnelles qui se déroulent dans une grande salle ou en plein air.

Les mesures doivent être effectuées en bordure de la piste de danse, sur l'axe de symétrie acoustique du système de sonorisation; en l'absence de piste de danse, les mesures sont effectuées à l'endroit où les spectateurs se trouvent le plus près des émissions sonores; le bruit équivalent est calculé par l'intégration d'au moins 15 minutes de mesures réparties sur une période minimale d'une heure (art. 3 du règlement).

Cette réglementation fixe ainsi les valeurs limites d'immissions destinées à protéger la santé des spectateurs participant à la manifestation organisée par l'Association Paléo Arts et Spectacles. Pour les atteintes au voisinage, concernant la population touchée dans la région, la réglementation a pour effet de limiter les émissions de bruit à la source en fixant en quelque sorte des valeurs limites d'émission au sens de l'art. 12 al. 1 lit. a LPE. Ces prescriptions conservent leur validité aussi longtemps que le Conseil fédéral n'a pas usé de sa compétence de fixer d'édicter des ordonnances réglant ce domaine (art. 65 al. 1 LPE).

c) Selon l'art. 94 de la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC), les communes sont tenues d'avoir un règlement de police, qui doit être approuvé par le Conseil d'Etat. L'art. 43 LC précise que la police a notamment pour objet l'ordre et le repos public, en particulier la police des spectacles, divertissements et fêtes. L'art. 59 du règlement de police de la Commune de Nyon, approuvé le 21 septembre 1965 par le Conseil d'Etat, soumet l'organisation de manifestation accessible au public à l'autorisation préalable de la municipalité. Selon l'art. 63 RC, les manifestations soumises à l'autorisation selon l'art. 59 RC doivent être terminées à 23h, "sauf dérogation spéciale accordée par la Municipalité"; toutefois, le samedi et le dimanche, les manifestations publiques peuvent durer jusqu'à 24h sans dérogation spéciale. Ces manifestations sont placées sous la surveillance de la police (art. 62 RC).

La fixation des horaires des concerts lors de manifestation publique en application du règlement communal de police a pour effet de limiter les émissions de bruit à la source conformément aux prescriptions de l'art. 12 al. 1 lit. c LPE; cette disposition prévoit en effet que les émissions sont aussi limitées par des prescriptions concernant notamment les horaires d'exploitation de l'installation fixe (ATF 118 Ib 596-597 consid. 3c, 239-240 consid. 2b). Comme le Conseil fédéral n'a pas encore fait usage de sa compétence d'édicter de prescriptions en cette matière, la réglementation communale concernant les horaires des manifestations publiques, conserve sa validité (art. 65 al. 1 LPE).

d) Ainsi les dispositions du droit cantonal et communal relatives au contrôle des installations d'amplification du son et aux horaires des manifestations demeurent applicables dans le cadre de la première étape de limitation des émissions à titre préventif prévue par l'art. 11 al. 1 et 2 LPE. Ces dispositions complètent le droit fédéral dans un domaine où le Conseil fédéral n'as pas fait usage de sa compétence d'édicter des ordonnances. L'art. 65 al. 1 LPE réserve en effet expressément la "compétence législative concurrentielle des cantons" à l'échelon des ordonnances du Conseil fédéral. Cette compétence concerne aussi bien les domaines qui feront l'objet d'une ordonnance ultérieurement que les domaines qui ne seront jamais réglementés au niveau fédéral parce qu'ils n'ont qu'une importance locale ou parce qu'une solution globale pour la Suisse entière n'est pas nécessaire (message précité, FF 1979 III p. 821). Les nouvelles prescriptions édictées conformément à l'art. 65 al. 1 LPE ou qui conservent leur validité en vertu de cette disposition font partie du droit cantonal d'exécution du droit fédéral.

4.

Il convient donc d'examiner dans la première phase de limitation des émissions si l'autorité intimée et l'organisateur de la manifestation ont pris toutes les mesures que permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation pour limiter à titre préventif les émissions de bruit causées par les concerts; en particulier, s'ils ont respecté les règles du droit cantonal régissant la limitation des émissions.

a) En ce qui concerne l'application du règlement sur le contrôle obligatoire des installations d'amplification du son, la municipalité a procédé pendant le festival "Paléo" de 1991 à de nombreuses mesures dont les résultats ont été produits au tribunal. Il résulte de ces mesures que la valeur limite de 100 dB(A) a été respectée pendant tous les concerts à l'exception d'une pointe à 119,7 dB(A) "fast" le 25 juillet 1991, lors de la deuxième mesure sur les huit mesures effectuées entre 20h30 à 00h45. La municipalité a également produit les mesures effectuées lors des concerts du festival "Paléo" de 1990, démontrant que la valeur limite de 100 dB(A) a été respectée pendant tous les concerts (y compris pour les mesures prises à 10 mètres des haut-parleurs). Il apparaît donc que la municipalité ainsi que l'organisateur ont appliqué scrupuleusement et fait respecter les mesures de limitation des émissions résultant du règlement cantonal sur le contrôle obligatoire des installations du son.

b) Le règlement de police fixe les heures de fermeture des manifestations publiques à 23h pendant la semaine et à 24h les samedi et dimanche. La municipalité a fait usage de la faculté que lui réserve l'art. 63 RP pour accorder à l'organisateur de la manifestation des dérogations spéciales. Pour le festival "Paléo" de 1992, une première dérogation a été autorisée pour le pré-concert du mardi jusqu'à 24h. Deux dérogations spéciales ont été délivrées pour autoriser les concerts du jeudi et du dimanche jusqu'à 1h sur la grande scène et jusqu'à 2h dans le chapiteau. Enfin, deux autres dérogations ont été admises le vendredi et le samedi pour les concerts sur la grande scène jusqu'à 2h du matin et ceux se déroulant sous le chapiteau jusqu'à 3h. En accordant de telles dérogations, la municipalité n'a pas abusé du pouvoir d'appréciation que lui réserve le règlement de police dans ce domaine. En effet les heures de fermeture sont fixées avec nuance selon que les concerts se déroulent sur la grande scène ou sous le chapiteau et elles tiennent compte des jours de repos de la semaine; c'est ainsi que les dérogations les plus tardives sont accordées que les veilles de jours de congé. Enfin, ces dérogations ne sont admises que cinq jours par année; elles restent donc compatibles avec les buts de tranquillité publique poursuivis par le règlement de police.

c) L'organisateur prend aussi différentes mesures pour limiter les émissions de bruit à la source dans l'enceinte de l'aire aménagée pour la manifestation. Ces mesures consistent notamment à diriger les haut-parleurs vers le bas afin de favoriser au mieux la diffusion localisée du son. En outre, le responsable du système de sonorisation, en cas de dépassement des valeurs limites, procède à la diminution ou à l'arrêt des amplificateurs et dans le cas extrême, au remplacement du "sonorisateur" ou à l'arrêt du concert. Les systèmes de limitation électronique mis en place (compresseurs limiteurs) permettraient en général d'éviter que de telles mesures soient prises.

Ainsi, dans le cadre de la première étape de limitation des émissions prévue par l'art. 11 al. 1 et 2 LPE, l'ensemble des mesures prises pour limiter à titre préventif le bruit à la source est conforme aux dispositions du droit cantonal concernant le contrôle des installations d'amplification du son et les horaires des manifestations publiques; l'Association Paléo Arts et Spectacles soutient d'ailleurs que les dérogations spéciales accordées par la municipalité sont nécessaires et que la réduction des horaires demandée par le recourant ne serait pas économiquement supportable; l'arrêt des concerts à minuit ne permettrait pas en effet de présenter un nombre suffisant de vedettes pour conserver la réputation (internationale) du festival.

5.

Dans la deuxième phase de limitation des émissions, définie à l'art. 11 al. 3 LPE, il convient de déterminer si, malgré la limitation du bruit à la source conforme à l'art. 11 al. 1 et 2 LPE, les atteintes restent nuisibles ou incommodantes pour le voisinage, et si une limitation plus sévère des émissions devrait être imposée à l'organisateur du festival (ATF 116 Ib 441-445 consid. 5d).

a) Comme déjà exposé ci-dessus, pour apprécier si les atteintes restent nuisibles ou incommodantes au sens de l'art. 11 al. 3 LPE, il convient de se référer aux valeurs limites d'immissions que le Conseil fédéral doit fixer par voie d'ordonnance, conformément aux art. 13 et 15 LPE. Quand les valeurs limites d'immission (ou d'exposition) font défaut, il appartient à l'autorité d'exécution d'évaluer les immissions en se fondant sur les critères posés à l'art. 15 LPE (ATF 115 Ib 450 consid. 3a). Une telle évaluation est en tout les cas nécessaire pour les installations destinées à un nombre considérable de personnes ou de spectateurs (ATF 118 Ib 599 consid. 4b).

Selon l'art. 15 LPE, les valeurs limites d'immissions sont fixées de manière à ce que la population ne soit pas sensiblement gênée dans son bien-être. Lorsque l'autorité doit procéder à l'évaluation du caractère admissible ou non des immissions directement sur la base de l'art. 15 LPE, elle ne peut se fonder sur le seul sentiment de quelques personnes; elle doit au contraire retenir des critères objectifs (ATF 115 Ib 451; 114 Ib 37 consid. 3b). L'autorité doit en premier lieu déterminer quantitativement le bruit en cause, par des mesures, par des estimations ou encore en fonction de l'expérience. Ensuite, elle doit procéder à une estimation qualitative du bruit pour définir le niveau de son caractère nuisible ou incommodant. A cet effet, la jurisprudence fédérale précise que l'autorité doit adopter une échelle objective, qui inclut aussi les catégories de personnes particulièrement sensibles (art. 13 al. 2 LPE), et qui se fonde sur des critères appropriés au type de bruit (ATF 115 Ib 463-464 consid. 3d). Pour déterminer quantitativement le bruit en cause, l'autorité peut renoncer à effectuer elle-même des mesures lorsqu'elle peut se fonder sur les déclarations d'un nombre représentatif de personnes ou lorsqu'elle connaît les résultats de précédentes investigations relatives à d'autres installations comparables à l'installation litigieuse (ATF 115 Ib 451-452 consid. 3b).

b) En l'espèce l'ordonnance sur la protection contre le bruit ne comporte aucune valeur limite d'immission pour évaluer le caractère nuisible ou incommodant des atteintes au voisinage causées par le bruit de concerts en plein air. Le droit cantonal ne comporte non plus aucune norme régissant cet aspect des concerts en plein air. Enfin, l'autorité cantonale n'a pas procédé à une telle évaluation. Or, les installations de festival "Paléo" peuvent accueillir 20'000 spectateurs pour les concerts organisés sur la grande scène, et 6'000 personnes dans le chapiteau. Il s'agit donc d'un type d'installation pour laquelle l'évaluation des immissions de bruit au sens de l'art. 15 LPE est exigée par la jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 118 Ib 599 consid. 4b).

Pour procéder à l'évaluation du caractère nuisible des immissions, le tribunal a mandaté son assesseur spécialisé, M. Gilbert Monay, afin qu'il établisse un projet de valeurs limites d'immissions applicables aux spectacles en plein air, qu'il a produit le 4 août 1993 (ci-après l'étude). Cette étude est fondée sur diverses mesures effectuées à l'occasion de concerts en plein air en Suisse romande. Elle se réfère aussi aux expériences faites à l'étranger, pour mieux tenir compte des caractéristiques propres des manifestations en plein air, qui engendrent presque toutes un bruit important dans le voisinage, mais de manière épisodique; la particularité de ces manifestations tient également au fait que ce bruit est souvent produit durant les heures de sommeil. L'étude s'écarte des principes retenus dans l'ordonnance sur la protection contre le bruit pour évaluer les immissions des bruits produits par l'industrie et l'artisanat. En effet, les activités artisanales et industrielles sont restreintes, voire inexistantes la nuit; en outre, la méthode d'évaluation des immissions (annexe 6 OPB) implique le calcul d'une moyenne du bruit produit sur toute la période diurne ou nocturne, durant les jours d'exploitation. Ce système, même avec un facteur de correction, ne permet pas suffisamment de prendre en compte la gêne occasionnée par des installations très bruyantes pendant les premières heures du sommeil profond, qui nécessitent une protection particulière.

c) L'objectif retenu par l'étude pour évaluer les immissions de bruit provoquées par les spectacles en plein air consiste à protéger le sommeil en priorité indépendamment du type des zones d'affectation dans lesquelles se trouvent les habitations. La valeur plafond de référence, mesurée au milieu de l'encadrement d'une fenêtre ouverte d'un local sensible au bruit (art. 39 al.1 OPB), s'élève à un niveau moyen Leq de 65 dB(A) mesuré durant 1/4 d'heure, alors que l'on considère en principe que le sommeil de 10 % de la population est perturbé avec un niveau moyen sonore Leq de 37 à 40 dB(A) mesuré à l'intérieur (étude, p.2). Compte tenu de l'isolation minimale de 30 dB(A) qui doit exister entre l'intérieur d'un local sensible au bruit et l'extérieur (art. 32 et à l'annexe 1 de l'OPB), le plafond de 65 dB(A) qui ne peut être dépassé de nuit que pendant une durée limite par an, devrait permettre le sommeil dans la majorité des cas, fenêtre fermée durant les concerts (étude, p.2). Il convient de relever à cet égard que l'OPB ne garantit pas le sommeil fenêtre ouverte; le point de mesure prévu à l'art. 39 al. 1 OPB sert uniquement à déterminer le niveau de bruit extérieur; celui-ci, lorsqu'il atteint, en moyenne sur toutes les nuits de l'année, les valeurs d'alarme de 65 dB(A), ou même d'immission de 55 dB(A) pour un degré de sensibilité III (annexes 3, 4 et 6 de l'OPB), ne peut être pondéré que par une isolation acoustique minimale conforme à l'annexe 1 de l'OPB pour ramener le niveau de bruit à l'intérieur en dessous d'une valeur Leq de 37 à 40 dB(A) en moyenne sur toutes les nuits de l'année. Selon l'étude, ce plafond de 65dB(A) doit en principe être respecté aux environs de 23 ou 24 heures, ce qui correspond à la limite au-delà de laquelle les plaintes sont d'une manière générale les plus fréquentes; plus les manifestations sont occasionnelles dans l'année, plus l'heure à laquelle ce plafond doit être respecté peut être retardée (p. 2 et 3 de l'annexe 1 de l'étude). A l'inverse, plus les spectacles sont fréquents, plus cette limite doit être respectée tôt; ainsi, pour des spectacles quasi-hebdomadaires, se produisant à 40 reprises dans l'année, le bruit ne devrait jamais excéder 65 dB (A) dès 20 heures (page 3 de l'annexe 1 de l'étude).

Les valeurs limites sont également fonction du nombre de spectateurs: pour une manifestation annuelle d'un jour destinée à un public de 40'000 personnes, le seuil de 65 dB(A) devra être respecté aux environs de 2 heures du matin, alors que cette limite devra déjà être observée vers 23 heures 30 si elle est réservée à une audience d'environ 500 personnes (p. 2 et 3 de l'annexe 1 de l'étude).

Un autre des principes fixés dans cette étude est le découpage de la journée en quatre périodes, soit le jour, le soir, la nuit et la nuit profonde, avec des heures variables pour les jours de la semaines et ceux du week-end. Le soir débute à 20 heures, et correspond à un premier infléchissement des valeurs limites, pour tenir compte de la période d'endormissement des enfants. La nuit commence à 23 heures les jours de semaine et à 24 heures les samedis, dimanches et jours fériés. Dès ce moment, les valeurs limites suivent une courbe dégressive, par "paliers", tous les 1/4 d'heures. Durant cette période de nuit, le niveau Leq de 65 dB(A) ne devrait pas être dépassé pendant plus de 24 quarts d'heures par an. La nuit profonde commence à 2 heures les jours de semaine et à 3 heures les samedis, dimanches et jours fériés; elle correspond à l'arrêt absolu des manifestations.

d) Bien que les propositions figurant l'étude relative aux valeurs limites d'immissions pour les spectacles en plein air n'ont pas une portée contraignante qui lierait l'autorité d'exécution, elles n'en constituent pas moins un élément d'appréciation nécessaire pour le tribunal, qui ne voit pas de motif de la remettre en cause sur l'essentiel des principes qu'elle pose. Il résulte de cette étude que les valeurs limites d'immissions ne sont pas dépassées sur la propriété du recourant, où un niveau moyen Leq de 42 dB (A) a été mesuré aux alentours de 23 heures. Même en tenant compte d'une évaluation moins sévère par calcul, on arrive à des niveaux variant entre 47 et 50 dB (A), selon le Service de lutte contre les nuisances, ce qui reste inférieur à 65 dB (A). Ainsi, les atteintes ne sauraient être qualifiées de nuisibles ou incommodantes de sorte qu'aucune limitation supplémentaire des émissions ne saurait être exigée de l'Association Paléo Arts et Spectacles, en application de l'art. 11 al. 3 LPE.

6.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours. Conformément à l'art. 55 al. 1 LJPA, il y a lieu de mettre à la charge du recourant un émolument de justice arrêté à Fr. 500.--. Celui-ci est également astreint au paiement de dépens à l'exploitante du festival Paléo, qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un avocat, arrêtés à Fr. 500.--.