TA - AC.1991.0216 - 1992-10-07 - Commune de Rougemont c/ DTPAT

_________

1.

Le service de l'aménagement du territoire reproche principalement au projet de la recourante de ne pas correspondre à la planification en cours d'élaboration qui prévoit d'implanter la décharge contrôlée pour matériaux inertes du Pays d'En-Haut sur le territoire de la Commune de Château-d'Oex. Le représentant du secrétariat général oppose que le plan directeur ne régira que les décharges d'un volume supérieur à 100'000 mètres cubes et qui engendrent des problèmes d'aménagement du territoire spécifiques. Selon lui, pas plus le plan directeur que l'OTD ne prohiberaient l'implantation de décharges terreuses d'une capacité inférieure au niveau régional.

La question de savoir si l'ordonnance sur le traitement des déchets régit la matière de manière exhaustive et exclut l'aménagement de nouvelles décharges en dehors de la planification directrice cantonale peut rester ouverte en l'espèce pour les raisons suivantes.

a) Selon l'art. 17 OTD, les cantons établissent avant le 1er février 1996 au plus tard un plan de gestion des déchets et procèdent périodiquement à sa mise à jour. Ils définissent en outre les sites des installations de traitement des déchets, notamment des décharges contrôlées et des autres installations importantes, conformément au plan de gestion des déchets. Ils font figurer les sites prévus dans leurs plans directeurs et veillent à ce que les zones d'affectation nécessaires soient réservées. L'art. 51 OTD dispose qu'une fois établi le plan de gestion des déchets, mais au plus tard à partir du 1er février 1996, les cantons ne peuvent plus autoriser l'aménagement de nouvelles décharges contrôlées qu'à la condition que celles-ci y figurent déjà.

Le plan de gestion des déchets pour le canton de Vaud fait actuellement l'objet d'un avant-projet (plus précisément d'un rapport provisoire établi le 3 juillet 1991 par un géologue mandaté par le département). Il doit encore obtenir l'aval des autorités cantonales et est susceptible de modifications. L'aménagement de détail des sites retenus pour accueillir les décharges contrôlées pour matériaux inertes devra en outre faire l'objet de plans d'affectation communaux ou intercommunaux, à l'élaboration desquels la population sera appelée à participer (art. 4 LAT). On se trouve donc manifestement dans la période transitoire définie à l'art. 51 OTD. Cette disposition exclut certes la création de nouvelles décharges qui ne seraient pas prévues par le plan de gestion des déchets, mais après l'adoption de ce dernier ou à tout le moins dès le 1er janvier 1996. Elle ne règle toutefois pas la question de l'implantation de nouvelles décharges tant que le plan de gestion des déchets n'est pas encore adopté.

b) Dans le bulletin de l'aménagement du territoire consacré aux commentaires de l'OTD (Bulletin AT 1/89, p. 27), le représentant de l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage, Peter Oggier, donne sur ce point les précisions suivantes :

"Jusqu'à ce que soit bien rodée la procédure selon les considérations qui précèdent, commençant par l'inclusion d'emplacements pour décharges et de zones de décharge dans les plans directeurs et trouvant sa concrétisation dans les plans d'affectation ou d'affectation spéciale, il faudra encore stocker plusieurs millions de déchets. Il faudra pour cela construire de nouvelles décharges ces prochaines années, car les décharges en service n'ont en réserve qu'un volume utile restreint. Pour réaliser ces décharges, il sera certainement nécessaire d'avoir recours, dans quelques cas, à la procédure d'autorisation dérogatoire de l'article 24 LAT. La participation des services cantonaux spécialisés est ainsi garantie et les organisations de protection de l'environnement pourront le cas échéant faire usage de leur droit de recours."

Ainsi, il n'apparaît pas exclu d'assujettir l'aménagement de nouvelles décharges durant la période transitoire à la procédure d'autorisation dérogatoire de l'art. 24 LAT. S'agissant toutefois d'une procédure d'aménagement du territoire qui s'écarte du système de planification habituel (plan directeur, plan d'affectation communal, procédure d'autorisation de construire) et qui ne permet pas la participation active de la population, il convient de limiter cette faculté aux projets de décharge dont les effets sur l'aménagement du territoire ou sur d'autres intérêts peuvent être correctement appréciés dans le cadre de la procédure simplifiée de l'article 24 LAT (voir en ce sens, Kurt Gilgen et Urs Geissbuehler, Extraction de pierres et de terres. Décharge de matériaux, étude publiée par le DFJP/OFAT, décembre 1988, et les arrêts cités; Bulletin AT 1/89, p. 20 et ss). Cette solution est au surplus conforme au régime applicable aux carrières, qui soumet à la procédure simplifiée de l'art. 24 LAT les petites extensions d'une exploitation au bénéfice d'une autorisation déjà accordée et l'ouverture d'une exploitation de faible importance (art. 6 de la loi du 24 mai 1988 sur les carrières). Enfin, elle n'est pas de nature à compromettre la planification en cours d'élaboration pour le Pays-d'Enhaut dès lors que la durée d'exploitation est réduite et que l'avant-projet de plan directeur des décharges, qui doit encore être approuvé, réserve expressément l'implantation de sites plus modestes au niveau régional, en concertation avec les communes.

c) En l'espèce, la décharge litigieuse aurait une capacité de 45'000 mètres cubes, soit une capacité nettement inférieure à la limite minimale de 100'000 mètres cubes consacrée par l'OTD. Elle ne nécessiterait la création d'aucun équipement nouveau, mais profiterait des dessertes existantes et serait exploitée par tranches sur une durée de dix ans, non pas en continuité, mais au fur et à mesure des besoins. La décharge projetée entrerait ainsi dans le cadre des décharges de faible envergure pouvant bénéficier de la procédure simplifiée de l'art. 24 LAT, étant précisé qu'en tant que la décharge projetée devrait s'ouvrir en zone agricole, sa conformité à l'affectation de la zone selon l'art. 22 al. 2 LAT n'est manifestement pas donnée, ce qu'admettent d'ailleurs tant les autorités cantonales que communales.

2 S'agissant d'une installation nouvelle, il faut examiner si le projet en cause réunit les deux conditions - cumulatives (ATF 108 Ib 367) - auxquelles l'art. 24 al. 1 LAT soumet l'octroi d'une autorisation exceptionnelle de construire hors de la zone à bâtir. Selon cette disposition, que l'art. 81 al. 2 LATC reprend sur le plan cantonal, les constructions nouvelles et celles qui leur sont assimilées ne peuvent être autorisées que si leur implantation hors des zones à bâtir est imposée par leur destination (lit. a) et qu'aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (lit. b).

a) Pour satisfaire à la première de ces exigences, il faut que des raisons objectives - techniques, économiques ou découlant de la configuration du sol - justifient la réalisation de l'ouvrage à l'emplacement prévu (ATF 116 Ib 230 consid. 3a; 115 Ib 299, consid. 3a; 113 Ib 141, consid. 5a). Le lien entre l'implantation et la destination de la construction peut être positif, dicté par l'exigence d'une implantation déterminée, ou négatif, en étant imposé par l'impossibilité d'une implantation en zone à bâtir. Des motifs de convenance personnelle ou financiers ne suffisent pas à justifier une implantation hors de la zone à bâtir.

Contrairement aux travaux de terrassement dont le but est d'améliorer la configuration du sol, une décharge destinée au stockage définitif de matériaux terreux ne se conçoit pas en zone à bâtir en raison des inconvénients que son exploitation peut provoquer pour le voisinage. La Commune de Rougemont ne dispose d'aucune zone destinée à l'implantation de telles installations. On pourrait d'ailleurs douter de l'opportunité d'une telle affectation, s'agissant d'une surface limitée, qui ne sera exploitée qu'une dizaine d'années avant de retrouver sa vocation de terrain agricole. Il faut admettre, en définitive, qu'un tel dépôt a bien sa place hors des zones à bâtir.

b) Le seul problème à résoudre est donc celui de la pesée des intérêts en présence que postule l'art. 24 al. 1 lit. b LAT.

aa) Les intérêts de la Commune de Rougemont à la réalisation d'une décharge terreuse ne sont guère contestables. Celle-ci ne dispose actuellement d'aucune décharge et se voit refuser l'accès aux décharges existantes sur le territoire de la Commune de Château-d'Oex. Les deux décharges existantes sur le territoire communal appartiennent en partie ou en totalité à des privés et sont en voie d'être comblées. La décharge de l'Etivaz, où la Commune de Rougemont envoyait jusqu'à maintenant ses terres résiduelles, est également en voie de comblement. Faute de sites existants susceptibles d'accueillir les matériaux d'excavation que la commune rejette annuellement, on doit admettre l'existence d'un besoin objectivement fondé à la création d'une décharge.

La reconnaissance de l'utilité objective d'une décharge terreuse ne signifie pas encore que le projet doive nécessairement être admis à l'emplacement prévu, car l'ouverture d'une décharge terreuse n'est pas liée à un site déterminé. L'autorité chargée de peser les intérêts en appliquant l'art. 24 LAT doit examiner dans chaque cas si des intérêts contraires prépondérants s'opposent à l'implantation de la décharge à l'emplacement projeté.

Aucun intérêt privé ne s'oppose à la réalisation du projet litigieux; ce dernier a fait l'objet d'une enquête publique qui n'a suscité aucune opposition. Quant aux intérêts publics susceptibles de s'opposer au projet, ils doivent être recherchés dans les principes généraux de l'aménagement du territoire définis aux art. 1er et 3 LAT (ATF 112 Ib 119; DFJP/OFAT, Etude relative à la LAT, note 18 ad art. 3).

bb) L'art. 1er al. 2 mentionne, parmi les buts que doit poursuivre l'aménagement du territoire, la protection de la forêt et du paysage (lettre a), la création et le maintien d'un milieu bâti harmonieusement aménagé et favorable à l'habitat (lettre b) et la garantie des sources d'approvisionnement suffisantes dans le pays (lettre d). L'art. 3 définit les principes qui doivent régir un aménagement rationnel du territoire au sens de l'art. 22 quater Cst. Ces principes consistent, entre autres, dans la préservation du paysage par une intégration optimale dans celui-ci des constructions et des installations (al. 2 lit. b), dans le maintien de bonnes terres cultivables réservées à l'agriculture (al. 2 lit. a) et dans la protection, aussi large que possible, des lieux d'habitation contre les atteintes nuisibles ou incommodantes, tels la pollution de l'air, le bruit et les trépidations (al. 3 lit. b). Parmi les éléments à prendre en compte figurent également les questions liées à l'équipement et aux conditions d'exploitation et de remise en culture de la parcelle (ATF 112 Ib 119).

cc) Le service intimé oppose en particulier l'intérêt public lié à la protection du paysage et des sites et prétend que l'on est en présence d'un biotope digne de protection.

En l'espèce, le cours de la Sarine est porté sous chiffre no 201 à l'inventaire cantonal des monuments naturels et des sites, qui, à teneur de l'art. 12 de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS), recouvre les territoires, paysages, monuments naturels, sites, localités, arbres, immeubles, meubles situés dans le canton qui, en raison de l'intérêt général, notamment scientifique, esthétique ou éducatif qu'ils présentent, méritent d'être sauvegardés. La protection résultant de l'inventaire n'est cependant pas liée à un périmètre défini qui inclurait la parcelle litigieuse, mais s'étend au cours d'eau lui-même et à ses abords immédiats et à la forêt riveraine en particulier. En l'absence d'un périmètre défini et d'une liste de mesures de protection concrètes qui viseraient également la protection des terres agricoles en bordure de la forêt riveraine, l'inscription du cours de la Sarine à l'inventaire des monuments naturels et des sites ne saurait faire obstacle au projet litigieux. C'est d'ailleurs en ce sens que le Service des forêts et de la faune l'a entendu puisqu'il ne s'est pas opposé au projet, mais a exigé du constructeur les mesures de protection nécessaires à la sauvegarde de la forêt riveraine.

La parcelle no 1507 n'est en revanche pas portée à l'inventaire des biotopes d'importance nationale en voie d'élaboration et ne constitue pas un biotope d'importance nationale au sens de l'art. 18a LPN. Elle n'est en particulier pas comprise dans le périmètre protégé de La Pierreuse-Gummfluh-Vallée de l'Etivaz qui est inscrit à l'IFP sous chiffre no 1510 en raison notamment de sa végétation subalpine et alpine. Il reste à examiner si l'on est en présence d'un biotope digne de protection d'importance régionale ou locale. Selon l'art. 18 al. 1 LPN, il faut entendre par "biotope" un "espace vital suffisamment étendu" réservé aux "espèces animales et végétales indigènes". Visite des lieux faite, la flore de la parcelle en cause ne diffère en rien de celle des parcelles qui l'entourent et la Commune a précisé que la parcelle serait rendue dans l'état existant après son exploitation. En outre, le dossier a circulé auprès du Service des forêts et de la faune qui, sans manifester beaucoup d'enthousiasme pour le projet litigieux, a néanmoins préavisé favorablement. Il convient ainsi de donner un poids plus important au préavis donné par l'autorité compétente qu'à la position du service intimé pour juger de la présence d'un biotope. A cela s'ajoute que les associations de la protection de la nature et du paysage ne se sont pas opposées au projet. Enfin, le Tribunal fédéral a rappelé qu'il appartenait aux cantons de prendre, en temps utile et conformément aux objectifs de protection visés, les mesures appropriées en vue de protéger les biotopes et de créer des zones réservées au sens de l'art. 27 LAT et qu'en l'absence de mesures de protection (mise à l'inventaire, arrêté de classement, par exemple), ces derniers n'étaient pas protégés de par la loi déjà (ATF 116 Ib 205). Faute de figurer à l'inventaire cantonal des biotopes et de bénéficier de mesures de protection particulières, la parcelle litigieuse ne saurait être considérée comme un biotope digne de protection.

dd) L'étendue de la protection découlant de l'art. 3 al. 2 lit. d LAT s'étend également aux paysages dont la beauté ou les particularités n'ont rien d'exceptionnel, mais dont l'équilibre risque d'être compromis par l'implantation malencontreuse de constructions (DFJP/OFAT, Etude relative à la LAT, note 29 ad art. 3, p. 96). Une construction ou une installation s'intègre au paysage si son implantation et ses dimensions n'affectent ni les caractéristiques, ni l'équilibre du site et si, par sa forme et les matériaux utilisés, elle en respecte l'originalité. Tel est manifestement le cas de la décharge litigieuse. Cachée derrière la forêt riveraine de la Sarine, elle n'enlaidira pas le paysage pour l'observateur placé sur la rive droite de la rivière. Elle ne fera que corriger la pente existante de la parcelle litigieuse qui sera rendue à la nature au terme de son exploitation. L'exploitation ne sera pas intensive, mais se répartira par tranches sur une période de dix ans. Enfin, la forêt riveraine sera protégée durant l'exploitation par l'aménagement d'un boulet de rétention des terres sur la limite de dix mètres à la lisière. L'atteinte prévisible au paysage et au site peut dès lors être considérée comme minime. Aucun intérêt lié à la protection du paysage ne s'oppose à l'implantation de la décharge à l'endroit prévu.

ee) La parcelle sera aménagée par étapes, au fur et à mesure des besoins, et sera rendue à l'agriculture au terme de son exploitation. Les tranches non concernées de la parcelle continueront à être cultivées durant l'exploitation. Les apports de terres permettront d'aplanir le sol et de rendre à la parcelle une pente moyenne de 2 % environ. La reconstitution du sol est conçue de manière à permettre une exploitation agricole du bien-fonds qui soit productive à long terme. Le projet n'est donc également pas susceptible de mettre en péril l'obligation de réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables prévue à l'art. 3 al. 2 lit. a LAT.

ff) L'exploitation de la décharge à l'emplacement choisi n'entraînera pas d'atteintes nuisibles ou incommodantes pour les habitants au sens de l'art. 3 al. 3 lit b LAT; le site choisi se trouve à l'écart des villages de Rougemont et de Flendruz loin de toute habitation. Seule une ferme, propriété communale et occupée occasionnellement, s'érige en amont de la parcelle. Les manoeuvres auxquelles il faut s'attendre seront également faibles dans la mesure où l'apport de terres se fera par étapes en fonction des besoins de la Commune. Dans son préavis, le Service de lutte contre les nuisances a d'ailleurs confirmé qu'en fonction de la durée de l'exploitation, le respect des exigences en matière de lutte contre le bruit ne devait pas poser de problèmes. Le Service de lutte contre les nuisances a également assorti son préavis au respect des normes de la protection de l'air. Aucun motif lié à la protection de l'environnement ne s'oppose dès lors au projet.

gg) La notion d'équipement, définie à l'art. 19 LAT, revêt un double aspect : elle implique en effet non seulement que le bien-fonds soit raccordé à une voie publique par un accès adapté à l'utilisation prévue, mais encore que la route de desserte vouée à l'usage commun soit également apte à absorber le trafic lié à la destination de l'immeuble (voir DFJP/OFAT, Etude relative à la LAT, 1981, note 12 ad art. 19 LAT). L'équipement du bien-fonds stricto sensu implique donc également celui de la zone. Sans infrastructure de base adaptée à l'utilisation projetée du bien-fonds, celui-ci ne saurait être considéré comme équipé, quand bien même son raccordement à la voie publique serait en lui-même jugé suffisant (voir A. Bonnard, "L'équipement, in : L'aménagement du territoire en droit fédéral et cantonal", publication du CEDIDAC, 1990, p. 94; CCRC, prononcé CCRC n°6877, 18 avril 1991, J. Alvarez c/St.-Légier-La Chiésaz; n° 6929, 12 juin 1991, G. Jucker c/Montreux).

La notion de desserte adaptée à l'utilisation prévue a essentiellement été développée par la jurisprudence cantonale. Il résulte en substance de celle-ci que la loi n'exige pas des conditions d'accès idéales; il faut et il suffit que, par sa construction et son aménagement, une voie de desserte soit d'une part praticable pour le trafic qui serait lié à l'utilisation de ce dernier et, d'autre part, qu'elle n'expose pas ses usagers ni ceux des voies publiques auxquelles elle se raccorderait à des dangers excessifs (voir prononcés nos 3431, 21 juin 1978, P. Gilloud-Perret et crts c/Ollon; 4382, 17 février 1982, M. Huguet et crts c/Ollon; Tribunal administratif, arrêt AC 7574, 14 février 1992, F. Kohli c/Gryon).

En l'espèce, on accède à la parcelle no 1507 par un chemin réalisé dans le cadre des améliorations foncières d'une largeur moyenne de 3,50 mètres. La largeur du chemin ne permettrait donc pas un croisement des véhicules. Toutefois, plusieurs places d'évitement ont été aménagées le long de cette desserte, dont une au droit de la parcelle litigieuse, ce qui faciliterait la manoeuvre des camions déchargeant la terre. Le mouvement de trafic que l'on peut raisonnablement attendre de cette installation au regard des conditions d'exploitation sera faible et sporadique, de sorte qu'il n'y a pas lieu de craindre une surcharge de cette desserte. Enfin, le hameau de Gérignoz qui est desservi par ce chemin est également accessible par la route cantonale reliant Château-d'Oex à Rougemont par le hameau de Granges. Vu ce qui précède, la desserte existante doit être considérée comme suffisante.

3.

En conclusion, le projet permettrait d'améliorer les conditions d'exploitation de la parcelle en lui rendant une pente uniforme plus facile à travailler, sans pour autant mettre en péril un paysage digne de protection et engendrer des nuisances excessives. En l'absence d'un intérêt public prépondérant qui s'opposerait au projet litigieux, au sens de l'art. 24 al. 1 lit. b LAT, ce dernier doit être admis et la décision attaquée être annulée. Le recours est en conséquence admis et les frais sont laissés à la charge de l'Etat.