TA - AC.1993.0192 - 1994-04-20 - DEMONT et consorts c/Lausanne

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1.

Afin de déterminer les griefs sur lesquels il y a lieu d'entrer en matière, il convient d'abord de cerner la portée du permis d'implantation.

Prévue à l'art. 119 LATC, la demande de permis préalable d'implantation tend à procurer au constructeur, après enquête publique, une autorisation réglant en principe non seulement la question de l'implantation proprement dite, mais aussi celle du volume, de la hauteur, voire de l'affectation de l'ouvrage projeté (voir Droit vaudois de la construction, Payot Lausanne, 1987, note 1 ad art. 119 LATC). L'octroi du permis d'implantation a les mêmes effets juridiques - en ce qui concerne les éléments contenus dans cette autorisation - que celui du permis de construire. Autrement dit, si dans les deux ans après sa délivrance, le constructeur dépose une demande d'autorisation de construire pour un bâtiment dont le gabarit d'ensemble est conforme à l'avant-projet ayant fait l'objet de l'enquête préliminaire, cet élément ne peut être réexaminé par l'autorité, qui ne peut imposer que des modifications de détail au vu du projet définitif. En revanche, si le constructeur laisse son permis d'implantation se périmer ou s'il présente un projet qui ne respecte pas les conditions fixées par cette autorisation, l'autorité examine librement toutes les questions que soulève le projet, sans être liée par le permis d'implantation (voir Droit vaudois de la construction, déjà cité, note 2 ad art. 119 LATC; voir également prononcé CCRC no 3377, du 1er février 1978; RDAF 1979, p. 362; RO 101 Ia 213 = JdT 1977 I 92).

2.

L'un des principaux arguments des recourants portant sur l'implantation du projet est celui qui n'a été développé qu'au stade de l'audience finale et qui consiste à soutenir que la distance minimale de 12 mètres entre bâtiments situés sur la même propriété (art. 42 b RPE) ne serait pas respectée; non pas entre les bâtiments A et B, mais entre ces deux immeubles et le bâtiment secondaire qui ne serait que partiellement modifié.

Dans la mesure où la distance séparant les bâtiments projetés de la construction existante sise en limite est serait effectivement nettement inférieure à 12 mètres, l'implantation prévue ne peut être maintenue que si la construction existante répond à la notion de dépendance. En effet, à teneur de l'art. 108 al. 1 RPE, les dépendances peuvent être autorisées par la municipalité dans les espaces réglementaires entre bâtiments ainsi qu'entre bâtiments et limites de propriété. La notion de dépendance est régie par l'art. 108 al. 2 et 3 RPE dont la teneur diffère légèrement de celle de l'art. 39 RATC :

Art. 108 al. 2 RPE - Par dépendances de peu d'importance, on entend de petites constructions distinctes qui peuvent aussi être accolées au bâtiment principal sans toutefois se confondre avec son architecture. En outre, elles ne pourront comporter aucune communication interne avec le bâtiment principal. Al. 3 - Ces dépendances ne comporteront qu'un niveau ne dépassant pas 3 mètres de hauteur à la corniche mesurée depuis le terrain. Elles ne peuvent en aucun cas être habitables.

Art. 39 RATC - A défaut de dispositions communales contraires, les municipalités sont compétentes pour autoriser, après enquête publique, sous réserve de l'article 111 de la loi, dans les espaces réglementaires entre bâtiments ou entre bâtiments et limites de propriété, la construction de dépendances de peu d'importance, dont l'utilisation est liée à l'occupation du bâtiment principal. Par dépendances de peu d'importance, on entend de petites constructions distinctes du bâtiment principal, sans communication interne avec celui-ci, comportant un rez-de-chaussée et ne dépassant pas trois mètres de hauteur à la corniche, mesurés depuis le terrain naturel, tels que pavillons, réduits de jardin ou garages particuliers pour deux voitures au plus. Ces dépendances ne peuvent en aucun cas servir à l'habitation ou à l'activité professionnelle. (...) Ces constructions ne peuvent être autorisées que pour autant qu'elles n'entraînent aucun préjudice pour les voisins. (...)

Comme on l'a vu plus haut, la construction sise en limite est de la parcelle no 4307 est composée d'un couvert (ou hangar ouvert) accolé à un bâtiment en dur comprenant deux niveaux et formant deux parties : la première abrite des vestiaires avec sanitaires; la seconde est utilisée comme local de remisage pour diverses machines (notamment tondeuse). Conformément aux exigences posées par la municipalité, le constructeur prévoit de rabaisser le bâtiment en dur afin qu'il ne comporte plus qu'un niveau et ne dépasse pas 3 mètres de hauteur à la corniche; et de l'utiliser uniquement comme local de remisage (l'affectation de la seconde partie ne serait globalement pas modifiée, alors que la première serait utilisée désormais pour entreposer des semences). Cela étant, l'une des exigences pour satisfaire à la notion de dépendance, savoir celle qui a trait à l'existence d'un seul niveau ne dépassant pas 3 mètres de hauteur à la corniche, serait respectée. En revanche, une autre condition, qui se rapporte à l'importance de la construction quant à sa surface, ne serait toujours pas remplie. L'art. 108 al. 2 RPE, à l'instar de l'art. 39 RATC, ne tolère dans les espaces dits réglementaires que les dépendances de "peu d'importance", par quoi il faut entendre de "petites constructions". Dans le cas particulier, après les transformations envisagées le bâtiment en cause occuperait une surface légèrement supérieure à 100 mètres carrés. Il s'agit sans aucun doute d'une surface excessive. La jurisprudence n'a pas fixé de limite absolue quant à la surface maximale, mais on peut en déduire qu'une surface de 40 mètres carrés constitue la norme admise. A titre d'exemple, un bâtiment de 8,40 mètres sur 6,40 mètres destiné à abriter le matériel d'une entreprise n'a pas été admis à titre de dépendance, notamment en raison de sa dimension (RDAF 1971, 378). On relèvera également, à titre purement indicatif, que le critère des 40 mètres carrés se retrouve dans bon nombre de règlements communaux.

Abstraction faite du problème de surface, se pose la question de l'affectation de la dépendance. La jurisprudence a toujours considéré, sous réserve du traitement particulier des garages et places de stationnement, qu'un ouvrage ne répond pas à la notion de dépendance de peu d'importance dès qu'il est lié à l'exercice d'une activité professionnelle (v. notamment l'arrêt RDAF 1971 précité). Or, tel serait le cas en l'espèce, puisque l'ouvrage en cause serait utilisé comme local de remisage par l'entreprise Fatio SA. Dans un arrêt récent (TA, AC 92/277 du 29 juin 1993), le Tribunal administratif, tout en relevant que cette jurisprudence avait pour elle le mérite de la clarté, a considéré que son schématisme conduisait à des résultats peu satisfaisants, eu égard au but poursuivi par les règles sur les distances et aux conditions d'octroi d'une dérogation telles que fixées par l'art. 39 RATC. Il a jugé qu'en prescrivant que les dépendances ne peuvent "servir en aucun cas à l'habitation ou à l'activité professionnelle", l'art. 39 al. 2 RATC n'entendait cependant pas exclure toute activité dans ces ouvrages. Selon le tribunal, la différence entre l'activité tolérée et celle proscrite dans une dépendance tenait à une question d'intensité et également à la nature de la dépendance. Le tribunal en a conclu que l'art. 39 al. 2 RATC ne proscrit pas tout ouvrage affecté à un usage professionnel, mais uniquement ceux dans lesquels une activité s'exercerait de manière permanente, en sorte que l'occupation qui serait faite de la dépendance ne se distinguerait plus de celle du bâtiment principal. Cette jurisprudence, élaborée à l'occasion d'un litige survenu en zone industrielle, semble partir de l'idée qu'exclure toute affectation professionnelle d'un ouvrage annexe en zone industrielle reviendrait en fait à nier la notion de dépendances dans une telle zone. Il n'est pas certain qu'elle puisse être appliquée sans autre dans une zone mixte, telle la zone périphérique de Lausanne, qui, de fait - étonnamment, le règlement communal ne dit rien sur la destination de la zone périphérique - est affectée autant à l'habitation qu'à des activités tertiaires, voire artisanales comme en l'espèce. La question peut toutefois rester ouverte, pour les motifs suivants. Contrairement à l'art. 39 RATC, qui prohibe expressément l'activité professionnelle, l'art. 108 al.

3 RPE ne proscrit pas par principe une telle activité. Il se limite à énoncer que "les dépendances ne peuvent en aucun cas être habitables", sans distinguer entre celles ayant un caractère professionnel et celles liées à l'habitation. Pour définir les locaux à usage professionnel que le règlement communal n'admet pas à titre de dépendances, il convient donc de déterminer lesquels sont habitables. Sur ce point, le tribunal estime logique de qualifier d'"habitables" les locaux à usage professionnel aménagés de telle façon qu'ils permettent à un ou plusieurs travailleurs d'y exercer une activité professionnelle de manière permanente. Ce raisonnement trouve notamment appui dans la norme ORL-EPF définissant le coefficient d'utilisation du sol (CUS) qui, dans la détermination des surfaces habitables, exclut "toutes les surfaces non utilisées ou non utilisables pour l'habitation ou pour le travail" (v. Droit vaudois de la construction, Payot Lausanne, 1987, p. 284, no 5).

Dans le cas particulier, le constructeur prévoit d'utiliser la partie en dur de la "dépendance" comme local de remisage. Si un tel usage n'implique pas la présence régulière d'un ou plusieurs employés, cette fonction reste compatible avec la notion de dépendance au sens du règlement lausannois; en outre, elle ne paraît pas de nature à gêner le voisinage. S'agissant du maintien de la scie mécanique sous le couvert, il paraît également admissible, pour autant que l'utilisation de cette machine reste tout à fait épisodique, ainsi que l'a déclaré l'entrepreneur à l'audience (une à deux heures par semaine au maximum).

En conclusion sur ce point, les transformations que subirait la construction existante en limite est n'en feraient pas une dépendance au sens de l'art. 108 RPE (surface trop importante), alors que son utilisation resterait en soi compatible avec cette disposition. Les constructeurs devront donc réduire sensiblement les dimensions de cet ouvrage. En l'état, l'implantation prévue des bâtiments projetés (A et B) ne peut être confirmée. Pour ce seul motif, le permis d'implantation doit être annulé.

3.

Le projet souffre d'une lacune qui elle aussi conduit à l'annulation du permis. Ainsi que l'ont relevé les recourants et comme l'a admis le représentant de la municipalité, la question de l'accès des véhicules du Service du feu n'a pas été examinée au stade de l'octroi du permis d'implantation. Or, vu la configuration des lieux à l'entrée de la parcelle no 4307, ce point est de nature à influer sur l'implantation du bâtiment qui serait construit dans la partie nord de ce bien-fonds (bâtiment A). Délivrer un permis d'implantation dans les circonstances du cas particulier sans examiner la question de l'accès des véhicules du feu pourrait contraindre la municipalité à octroyer par la suite une dérogation au mépris des exigences en matière de protection contre le feu. Cela n'est pas admissible.

Pour le reste, l'accès est amplement suffisant au regard des exigences posées par la jurisprudence. Si l'on s'en tient uniquement à l'assiette de la servitude, le chemin d'accès présente une largeur de l'ordre de 5 mètres sur une distance de 100 mètres, tout en suivant un tracé quasiment rectiligne (v. pièce no 202 du bordereau des constructeurs). Il s'agit là de conditions tout à fait convenables (v. à titre de comparaison les nombreux exemples cités in: Droit vaudois de la construction, Lausanne 1987, notes ad art. 49 LATC, p. 110 s.).

4.

Dans un autre moyen, les recourants allèguent que la question de la suffisance des espaces verts devrait aussi être réglée au stade de l'octroi du permis d'implanter. Ils ont encore raison, mais uniquement à cause des circonstances propres au cas d'espèce. En effet, les dimensions de la parcelle no 4307 ne sont pas particulièrement grandes par rapport à l'importance des bâtiments projetés, de telle sorte qu'on pourrait se heurter à une impossibilité matérielle de respecter, au moment de la demande de permis de construire, les exigences posées par les art. 112a ss RPE.

5.

En revanche, c'est à tort que les recourants allèguent que le bâtiment A violerait la hauteur maximale de 13 mètres fixée par l'art. 45 al. 1 RPE. Ils tirent argument de l'art. 45c al. 1 RPE dont la teneur est la suivante:

"A l'intérieur d'une propriété, la hauteur d'un bâtiment sur terrasse surélevée ou terre-plein doit être mesurée de la base du talus ou du mur de soutènement de la terrasse ou du terre-plein. Cependant, cette hauteur peut être mesurée dès le sol de la terrasse ou du terre-plein, à condition que ces derniers aient une largeur d'au moins 6 mètres sur toute la façade et qu'ils règnent sur toute la longueur de celle-ci. Dans ce cas, les façades latérales peuvent bénéficier de la cote ainsi obtenue. La largeur de la terrasse est mesurée soit entre le milieu de la façade et le haut du mur de soutènement, soit entre le haut du talus et la façade, perpendiculairement à celle-ci".

On peut déduire de la première phrase de cette disposition que la hauteur d'un bâtiment se calcule en principe par rapport au terrain naturel. Quant à la seconde phrase, elle institue une exception en faveur du constructeur, puisqu'elle lui permet de mesurer la hauteur dès le sol d'une terrasse ou d'un terre-plein, pour autant que ces aménagements remplissent certaines conditions (largeur de 6 mètres notamment). Les recourants tirent argument de cette seconde phrase en relevant que les conditions qu'elle pose ne seraient pas respectées en l'espèce. Mais peu importe, car il résulte des pièces du dossier que la hauteur du bâtiment A ne dépasserait pas 13 mètres par rapport au terrain naturel. Cela est vrai si l'on prend en compte aussi bien la moyenne du terrain naturel aux quatre angles (408,47 mètres; v. cotes du plan de situation) que la moyenne de celui-ci au pied de la façade la plus défavorable (408,36 mètres; façade nord), étant précisé que la cote du bâtiment atteint, à la corniche, 421,34 mètres. On observera encore que ces chiffres prennent en considération le terrain tel qu'aménagé lors de la construction initiale, qui date des années quarante. Ce procédé se justifie toutefois, dès lors que le terrain a été aménagé il y a bien plus de vingt ans (RDAF 1984, 161).

6.

Dans le même contexte, les recourants estiment que l'art. 45 al. 2 RPE serait violé, dans la mesure où le niveau se situant juste au-dessus du "sous-sol" ne correspondrait pas à la notion de rez-de-chaussée, vu sa situation trop élevée par rapport au sol.

L'art. 45 al. 2 RPE a la teneur suivante:

"Le nombre de niveaux habitables est limité à quatre, y compris le rez".

Sans aucun doute cette disposition a uniquement pour but de limiter le nombre des niveaux habitables, raison pour laquelle elle précise que le rez-de-chaussée doit aussi être compté à ce titre. On aurait donc tort de l'interpréter en ce sens qu'elle poserait des conditions à respecter pour qu'un rez-de-chaussée puisse être qualifié comme tel.

Ce moyen doit par conséquent être écarté.

7.

Tout le monde s'accorde à reconnaître que le règlement communal ne fixe aucune exigence en matière de places de parc. Néanmoins, la municipalité estime qu'elle est en droit de refuser un projet qui, bien que réglementaire, ne répond pas à certaines exigences, notamment en matière de places de parc, raison pour laquelle elle dit avoir exigé les 27 cases que le constructeur se propose d'aménager. Elle justifie sa position en se référant à l'art. 77 LATC (v. lettre précitée du 4 juin 1993). Quant aux recourants, ils estiment que la municipalité aurait dû imposer un nombre supérieur aux 27 cases projetées. Selon eux, puisque la commune ne dispose pas de normes à cet égard, "il est d'usage de reprendre les chiffres minima de la norme USPR 640'601a" (mémoire Demont, p. 4) qui, en l'occurrence, recommanderait une bonne soixantaine de places (v. opposition Martin).

On observera d'abord que cette question doit en l'occurrence être examinée au stade du permis d'implantation car, vu la relative exiguïté de la parcelle en cause, elle est de nature à influer sur les dimensions ou l'implantation des constructions projetées.

Aucune des conceptions développées ci-dessus n'est défendable juridiquement. Il est en effet indiscutable qu'une exigence en matière d'aménagement de places de parc constitue une restriction à la propriété qui ne saurait être admise qu'au bénéfice d'une base légale (Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, t. I., p. 316 et les références citées). Or, la commune de Lausanne, qui est habilitée à légiférer en cette matière (art. 47 al. 1 let. g LATC), n'a adopté aucune disposition spécifique permettant d'imposer à un constructeur la réalisation d'un certain nombre de places de stationnement dans le cadre d'un projet de construction. Le règlement communal ne contient pas non plus de norme générale attribuant à la municipalité la compétence de fixer des exigences de cas en cas, ni de disposition renvoyant aux normes USPR comme on le voit dans de nombreux règlements communaux. La municipalité justifie sa position en se référant à l'art. 77 LATC, mais à tort. Cette disposition ne peut déployer que des effets négatifs et, de plus, seulement lorsqu'un règlement (ou une prescription) est envisagé, mais pas encore soumis à l'enquête publique. Aucune de ces conditions n'est réunie en l'espèce. Quant aux normes USPR invoquées par les recourants, on ne voit pas en vertu de quel principe la municipalité pourrait les opposer au constructeur, ce qu'elle n'a d'ailleurs pas fait.

Vu ce qui précède, le tribunal constate que le projet litigieux comporte, en l'état, 27 places de stationnement et que, contrairement à ce que souhaitent les recourants, aucune disposition légale ne permet de fixer des exigences supplémentaires, étant encore précisé que, bien entendu, la municipalité n'était pas habilitée à imposer les places projetées.

8.

Pour le surplus, on relèvera que le volume des constructions projetées n'a en soi rien de critiquable du point de vue de l'esthétique. Ce n'est que dans l'hypothèse où l'utilisation des possibilités de construire réglementaires apparaît déraisonnable et irrationnelle qu'une interdiction de bâtir peut être fondée sur l'art. 86 LATC ou ses dérivés de droit communal (ATF 115 Ia 363 ss). Tel ne serait pas le cas en l'espèce, pour autant bien sûr que les constructeurs respectent les autres règles examinées ci-dessus et qui ont une influence directe sur les possibilités de construire.

Quant au traitement architectural, il n'y a pas lieu de l'examiner à ce stade.

9.

Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission des recours.

En application de l'art. 55 LJPA, le constructeur qui succombe supportera un émolument de justice. Il n'y a pas lieu de mettre d'émolument à la charge de la commune qui a agi dans le cadre de ses attributions de droit public, sans que ses intérêts pécuniaires soient en cause. Odette Demont ayant obtenu gain de cause avec l'assistance d'un homme de loi, elle a droit de la part du constructeur à une indemnité à titre de dépens.