TA - AC.1993.0287 - 1994-07-01 - RIVA SA c/ SAT et Oulens

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1.

Le Tribunal administratif examine d'office avec un plein pouvoir d'examen la recevabilité des recours qui lui sont soumis (art. 53 LJPA).

Le recours tend à l'annulation d'une décision du département révoquant une précédente décision qui accordait à la société Riva SA l'autorisation spéciale de transformer et d'agrandir une installation de production de béton située hors des zones à bâtir. La décision que le tribunal de céans sera amenée à prendre sera susceptible d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral en application de l'art. 34 LAT. En pareille hypothèse, le droit de recourir doit être reconnu dans la même mesure sur le plan cantonal (art. 33 al. 3 lit. a LAT; ATF 108 Ib 92).

L'entreprise Bétonfrais & Pompages SA est la bénéficiaire d'une servitude personnelle de superficie qui lui confère la propriété des constructions et installations à moderniser sur la surface concernée et de celles qui pourraient y prendre place conformément au permis de construire délivré à la superficiaire le 1er septembre 1992. A ce titre, elle justifie aussi bien d'un intérêt juridiquement protégé (art. 37 LJPA) que d'un intérêt digne de protection (art. 103 OJ) à l'annulation des décisions attaquées, dans la mesure où celles-ci l'empêcheraient de jouir des installations, objet du droit de superficie. La qualité pour agir doit lui être reconnue pour ce motif.

Quant à la société Riva SA, elle a également un intérêt direct et spécial à l'annulation des décisions attaquées, ne serait-ce que parce qu'elles l'exposent de la part de Bétonfrais et Pompages SA à une action en garantie, voire en invalidation de la convention de servitude pour cause d'erreur essentielle (pour un cas d'erreur essentielle, voir ATF 96 II 101, JT 1971 I 162). La qualité pour recourir doit donc lui être reconnue.

Pour le surplus, il n'est pas contesté que le recours a été formé en temps utile et qu'il est recevable en la forme. Il convient d'entrer en matière sur le fond du litige.

2.

Une décision administrative formellement en force peut être révoquée lorsqu'elle ne correspond pas ou ne correspond plus à l'intérêt public ni au droit en vigueur. La contrariété à l'ordre juridique peut affecter la décision ab initio ou n'intervenir qu'ultérieurement. Dans ce dernier cas, elle peut soit découler d'une modification de l'ordre légal (ATF 103 Ib 207), soit résulter de faits postérieurs qui, en fonction des dispositions légales applicables, créent une situation juridique nouvelle (ATF 94 I 346). La jurisprudence a toutefois posé des limites à la révocation, la sécurité du droit pouvant imposer qu'un acte qui a constaté ou créé une situation juridique ne soit pas remis en cause par la suite. Lorsque la loi ne règle pas la question de la révocation, il incombe à l'autorité de mettre en balance d'une part l'intérêt qui s'attache à une application correcte du droit objectif, d'autre part les exigences de la sécurité du droit. Le postulat de la sécurité du droit l'emporte en principe lorsque la décision en cause a créé un droit subjectif au profit de l'administré, ou lorsque l'administré a déjà fait usage d'une autorisation qui lui a été délivrée, ou encore lorsque la décision est intervenue au terme d'une procédure au cours de laquelle les divers intérêts en présence ont fait l'objet d'un examen approfondi (ATF 109 Ib 252; 105 Ia 316; 103 Ib 206; 244).

3.

En l'occurrence ni la municipalité ni le Service de l'aménagement du territoire ne prétendent que le permis de construire et l'autorisation spéciale accordée à Riva SA en application de l'art. 24 al. 2 LAT pour la transformation et l'agrandissement de son installation de production de béton ont été délivrés à tort. Ils invoquent exclusivement le fait que ces autorisations seront en définitive utilisées par une tierce entreprise, Bétonfrais & Pompages SA. A leurs yeux la personne de l'exploitant constitue une donnée nouvelle essentielle qui, si elle avait été connue, aurait conduit au refus des autorisations litigieuses.

a) La personne de l'exploitant peut jouer un rôle important en matière d'autorisation hors des zones à bâtir (ainsi l'implantation d'un hangar en zone agricole est-elle subordonnée à l'existence d'un besoin objectivement fondé, qui s'apprécie notamment en fonction de la situation actuelle de l'exploitation). Le changement d'exploitant peut donc constituer un fait nouveau de nature à entraîner la révocation d'un permis de construire régulièrement délivré, si elle modifie de manière sensible la situation de fait sur la base de laquelle le permis a été octroyé. C'est précisément ce qu'affirme le département dans ses déterminations. La comparaison qu'il tente d'établir avec la situation d'un hangar destiné à abriter des machines agricoles et dont la propriété est ultérieurement transférée à un non-agriculteur, qui l'affecte à d'autres fins, apparaît toutefois dénuée de toute pertinence dans le cas d'espèce. Riva SA est une entreprise de construction dont les installations ne sont pas conformes à l'affectation de la zone agricole dans laquelle elles se trouvent. Une partie de ces installations est destinée à la production de béton, lequel est utilisé notamment à la fabrication sur place d'éléments préfabriqués. Bétonfrais & Pompages SA est une entreprise spécialisée dans la production et la livraison de béton pour la construction. Si son activité n'est pas identique à celle de Riva SA, elle présente néanmoins avec elle une certaine parenté, notamment en ce qui concerne l'utilisation prévue de l'installation litigieuse : celle-ci continuera en effet à couvrir les besoins de l'entreprise Riva SA, laquelle ne sera toutefois plus son propre producteur de béton, mais un des clients de Bétonfrais & Pompages SA. Même si une part de la production plus importante que par le passé sera livrée à d'autres clients, on ne saurait y voir un changement d'affectation, ce qui est le cas lorsqu'un hangar agricole devient un garage ou une galerie de peinture.

b) Selon les autorités intimées, les autorisations de moderniser et d'agrandir l'installation de production de béton existante auraient été délivrées "intuitu personae" à l'entreprise Riva SA, implantée depuis de nombreuses années à cet endroit, avant même qu'il ne soit classé en zone agricole; elles ne l'auraient pas été à une tierce entreprise n'ayant aucune attache préexistante avec le bien-fonds. A suivre ce raisonnement, une autorisation de transformer ne pourrait être délivrée en application de l'art. 24 al. 2 LAT qu'à un propriétaire de longue date, ayant construit ou acquis les bâtiments ou installations en cause à une époque où ils ne contrevenaient pas à la réglementation en vigueur. Or une pareille restriction va très au-delà de ce qu'exige la législation sur l'aménagement du territoire. Elle entraverait de manière excessive le transfert de bâtiments ou d'installations non conformes dont le nouvel acquéreur maintient pour l'essentiel l'affectation actuelle.

c) Le changement d'exploitant ne constituerait un fait nouveau susceptible d'entraîner la révocation des autorisations délivrées que si il impliquait dans l'utilisation des installations litigieuses une modification décisive au regard de l'art. 24 al. 2 LAT. Tel n'est pas le cas, même si l'on peut penser que le volume de production sera augmenté et qu'une part plus importante que par le passé sera livrée à d'autres entreprises que Riva SA. Ceci était toutefois prévisible sur la base des données fournies par cette dernière lors de la mise à l'enquête des travaux de rénovation. Le descriptif technique mentionnait la capacité maximum de production (20 mètres cubes à l'heure) et précisait qu'une petite partie de celle-ci était destinée à l'usine, le reste pour l'alimentation des chantiers. Que l'autorisation soit délivrée à Riva SA ne garantissait par ailleurs nullement que les conditions d'exploitation de l'installation rénovée demeureraient inchangées. Riva SA est une société anonyme dont les objectifs commerciaux et les activités sont susceptibles de se modifier au gré de la conjoncture. On ne pouvait donc pas exclure, par exemple, qu'elle utilise elle-même les nouvelles installations comme le fera Bétonfrais & Pompages SA. Peu importe donc, en définitive, qu'elle ait renoncé à exploiter elle-même cette installation et l'ait vendue à une entreprise spécialisée qui lui fournira le béton dont elle a besoin. La précédente procédure conduite devant le Tribunal administratif a d'ailleurs démontré que cette modification des conditions d'exploitation n'avait pas d'effets sensibles sur l'environnement. On ne voit pas non plus en quoi elle serait incompatible avec les exigences majeures de l'aménagement du territoire.

d) Dans la mesure où la situation en fonction de laquelle les autorisations litigieuses ont été délivrées ne se trouve ainsi pas sensiblement modifiée, les autorités intimées n'étaient pas fondées à en prononcer la révocation sur la seule base d'une appréciation différente de la situation (v. ATF 115 V 313).

4.

Au moment où les décisions attaquées ont été communiquées aux recourantes, celles-ci avaient au moins partiellement déjà fait usage des autorisations révoquées (v. rapport du Service technique intercommunal du Gros-de-Vaud du 20 octobre 1993). Même si les travaux n'étaient pas achevés, cette circonstance constituait en elle-même un obstacle à la révocation. Compte tenu des dépenses déjà engagées, seul un intérêt public important aurait justifié en pareil cas l'arrêt des travaux et le rétablissement de l'état antérieur. Il y aurait en outre peut-être eu lieu à indemnisation, dès lors que ces travaux ont été entrepris sur la base d'autorisations entrées en force. La décision de la municipalité du 21 janvier 1993 suspendant les effets du permis de construire délivré le 1er septembre 1992 à Riva SA, ainsi que la décision du Service de l'aménagement du territoire du 29 mars 1993 imposant une enquête publique complémentaire, ont en effet été annulées par le Tribunal administratif le 5 juillet 1993, et le dispositif de cet arrêt notifié aux parties le 8 juillet 1993. Contrairement à ce que la municipalité a cru pouvoir écrire à Bétonfrais & Pompages SA le 26 août 1993, ce prononcé était immédiatement exécutoire, quand bien même il était encore susceptible de faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral dans les trente jours suivant la communication des considérants, laquelle n'est intervenue que le 9 septembre suivant. A moins qu'il ne soit dirigé contre une décision portant condamnation à une prestation en argent, le recours de droit administratif n'a en effet pas d'office effet suspensif (art. 111 al. 2 OJ). Sauf dispositions contraires, les décisions administratives déployent leurs effets dès leur notification et non à l'échéance du délai de recours (Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2ème éd. § 25, ch. 2 p. 243; v. aussi Pierre Moor, Droit administratif, volume II, ch. 2.2.1.2, p. 126-127). Pour cette raison également, le département, respectivement la municipalité n'étaient pas fondées à révoquer leur décision antérieure.

5.

Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à l'annulation des décisions attaquées. Les autorités intimées ayant agi dans le cadre de leurs attributions de droit public, sans que les intérêts pécuniaires des collectivités qu'elles représentent soient en cause, l'arrêt sera rendu sans frais. Les entreprises Riva SA et Bétonfrais & Pompages SA, qui obtiennent gain de cause avec l'assistance d'un homme de loi, ont en revanche droit à des dépens, à charge de l'Etat et de la commune.