TA - AC.1994.0156 - 1998-01-20 - COMMUNE D'YVERDON-LES-BAINS c/DTPAT

1.

La décision attaquée annule la décision d'adoption communale portant sur la "zone polyvalente". Touchée en tant que détentrice de la puissance publique, la commune recourante a qualité pour se plaindre par la voie du recours de droit public au Tribunal fédéral de la violation de son autonomie; par conséquent cette qualité doit aussi lui être reconnue pour recourir devant la juridiction administrative cantonale de dernière instance. Le point de savoir si la commune est effectivement autonome dans le domaine en cause est une question de fond et non de recevabilité (ATF 116 Ia 43 consid. 1a). Dans un recours pour violation de son autonomie, la commune peut aussi se plaindre de la violation de l'art. 4 Cst. et des droits qui en découlent, dans la mesure où de tels griefs sont étroitement liés au grief principal (ATF 111 Ia 252 consid. 2). Font partie de ces droits, notamment le droit à l'égalité de traitement, l'interdiction de l'arbitraire, le droit d'être entendu, ainsi que le principe de proportionnalité (ATF 113 Ia 333 consid. 1b). Le tribunal applique en outre le droit d'office, sans être limité par les moyens des parties (art. 53 LJPA). Son pouvoir d'examen est cependant limité à la légalité de la décision attaquée et ne peut s'étendre à l'opportunité (voir art. 36 LJPA).

2.

a) Une commune bénéficie de la protection de son autonomie dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de manière exhaustive, mais dans lesquels il lui laisse une liberté de décision relativement importante (ATF 118 Ia 453 consid. 3b; 115 Ia 44 consid. 3; 114 Ia 82 consid. 2). Lorsque ces conditions sont réunies, une commune peut agir par la voie du recours de droit public pour obtenir que l'autorité cantonale d'approbation du plan respecte le cadre formel de son pouvoir d'examen et applique correctement les normes de droit communal, cantonal ou fédéral en vigueur dans le domaine concerné.

b) Le champ et la portée de l'autonomie des communes sont déterminés par le droit cantonal. Si l'art. 80 Cst. VD reconnaît aux communes une certaine autonomie, il faut rechercher dans la législation les précisions nécessaires. Le domaine de l'aménagement du territoire est régi principalement par la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC) et relève avant tout de la compétence cantonale. Cependant, les communes peuvent établir des plans directeur et des plans d'affectation (art. 45 al. 1 LATC) ainsi que des règlements complétant la loi cantonale (art. 5 et 47 LATC) ce qui leur laisse une marge d'appréciation importante. Mais cette faculté d'aménager leur territoire est toutefois limitée à nouveau par la faculté reconnue à l'Etat d'établir lui-même des plans et des règlements d'affectation cantonaux qui, dans les zones où ils sont applicables, l'emportent en cas de conflit sur les règles communales (art. 44b et 45 al. 2 LATC). Ainsi, les compétences reconnues aux communes sur les questions d'aménagement du territoire s'exercent sous le contrôle de l'Etat, contrôle qui s'étend à l'opportunité lors de la procédure d'approbation des plans et règlements d'affectation, menée parallèlement à la procédure de requête dirigée par les opposants contestant la décision d'adoption communale (art. 60 et 61 LATC). Dans le contrôle de l'opportunité, l'autorité cantonale peut intervenir non seulement lorsque la mesure d'aménagement retenue par la commune est dépourvue de tout fondement objectif et se révèle insoutenable, mais aussi lorsque les décisions communales paraissent inappropriées à des intérêts qui dépassent la sphère communale ou ne correspondent pas aux but et principe fondamentaux régissant l'aménagement du territoire, ou encore n'en tiennent pas suffisamment compte (ATF 112 Ia 271 consid. 2c; 110 Ia 52-53 consid. 3; 98 Ia 435 consid. 4a).

c) Même si leurs décisions sont soumises à un large contrôle du gouvernement, les communes vaudoises bénéficient d'une liberté d'appréciation suffisamment importante dans l'élaboration et l'adoption des plans d'affectation et des règlements de construction pour que leur soit reconnue une autonomie protégée par le droit constitutionnel. En particulier, les communes ont la faculté de prévoir dans leurs plans d'affectation et leur règlement les prescriptions relatives aux conditions de construction dans les différentes zones qu'elles délimitent (art. 43 al. 1 et 47 lit. a LATC). Elles peuvent notamment définir les coefficients d'occupation et d'utilisation du sol, les distances aux limites ou entre bâtiments, l'implantation, les dimensions et la forme des bâtiments et des toitures ainsi que la destination des différents niveaux des bâtiments. En annulant la décision communale adoptant les prescriptions de la "zone polyvalente" sur le périmètre qui était défini lors de la première enquête par la "zone d'activités D", le département a touché à un domaine qui fait partie du champ de protection de l'autonomie communale en droit vaudois. La commune recourante peut donc se plaindre que l'arrêt attaqué viole son autonomie par une fausse application du droit ou par un abus du pouvoir d'examen exercé par cette autorité.

3.

a) En statuant sur la requête de Jean Tumbarello, le département jouit du libre pouvoir d'examen requis par l'art. 33 al. 3 lit. b de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT). Ce libre pouvoir d'examen ne signifie cependant pas que l'autorité de recours, qui est en même temps l'autorité d'approbation du plan, doit se transformer en autorité d'aménagement. En particulier, elle ne peut substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité de planification. Mais elle ne doit pas seulement examiner si l'autorité qui a établi le plan a excédé son pouvoir d'appréciation ou en a abusé, commettant ainsi une violation du droit. Elle doit encore contrôler si ce pouvoir d'appréciation a été utilisé de façon correcte et objective. L'autorité revêtue du pouvoir de libre examen doit ainsi intervenir lorsque le plan attaqué se révèle inadapté et inopportun (ATF 109 Ib 124-125 consid. 5c). Elle doit peser tous les intérêts en présence et non seulement ceux que mentionne la loi sur l'aménagement du territoire. Il y a lieu de tenir compte de tous les intérêts publics ou privés, qui résultent de la situation concrète ou du droit en vigueur (ATF 114 Ia 374 consid. 5b; 113 Ib 230 consid. 2c).

b) La requête de Jean Tumbarello concernait la décision du conseil communal du 7 mai 1992 admettant l'opposition de la société Fabrique de produits en ciment SA formée à l'encontre de la "zone d'activités D" et remplaçant cette zone par les règles de la "zone polyvalente". L'autorité intimée n'a cependant interpellé dans la procédure de requête aucun des opposants à la "zone d'activités D" et elle n'a pas pu prendre en considération l'un des éléments importants de la pesée des intérêts, à savoir l'intérêt des propriétaires privés directement touchés par la planification. En agissant de la sorte, l'autorité de recours a statué sans confronter les intérêts qui militent en faveur d'une restriction des possibilités de construire aux intérêts des propriétaires directement touchés par la mesure de planification. Elle s'est de plus limitée à reprendre l'argumentation développée par le Service de l'aménagement du territoire dans le cadre de la procédure, sans faire appel à la Commission cantonale consultative d'urbanisme et d'architecture, qui a précisément pour fonction de se prononcer en cas de divergence importante entre le Service de l'aménagement du territoire et la municipalité des communes concernées (voir art. 16 et 56 al. 4 LATC). L'autorité intimée n'a ainsi pas été en mesure de procéder à une pesée complète de tous les intérêts en présence notamment en ne respectant pas le droit d'être entendu des propriétaires qui s'étaient opposés à la "zone d'activités D". Par ailleurs, le pouvoir d'examen du tribunal étant limité au contrôle de la légalité de la décision, il ne peut réparer dans la procédure de recours les lacunes constatées.

4.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision attaquée annulée, le dossier étant renvoyé au département afin qu'il complète l'instruction de la requête, notamment en invitant les propriétaires concernés qui se sont opposés à la zone d'activité D et en requérant l'avis de la Commission cantonale consultative d'urbanisme et d'architecture en raison de la divergence qui existe entre l'autorité communale et le Service de l'aménagement du territoire. La commune, qui obtient gain de cause et qui a consulté un homme de loi, a droit aux dépens qu'elle a requis, arrêtés à 1'000 fr.; les frais de justice étant laissés à la charge de l'Etat.