TA - AC.1994.0168 - 1996-07-31 - CAVIEZEL Otto et crts c/Tolochenaz

A.

Otto et Léna Rauchenberger sont notamment propriétaires de la parcelle 175 du cadastre de la Commune de Tolochenaz. Ce terrain a été classé en zone de villas par le plan des zones communal, approuvé par le Conseil d'Etat le 29 novembre 1985. Selon l'art. 24 du règlement communal sur le plan d'extension et la police des construction (ci-après RPE), approuvé également le 29 novembre 1995, cette zone est destinée "aux villas et maisons familiales comportant au plus deux appartements". Toute entreprise artisanale et toute construction agricole nouvelles sont interdites (art. 25 RPE). La surface des parcelles à bâtir est au minimum de 1000 m2, la surface bâtie ne pouvant excéder le 1/7 de la surface totale de la parcelle (art. 27 et 28 RPE). Le nombre des étages est limité au rez-de-chaussée + combles habitables (art. 29 RPE).

Une villa a été construite en 1967/1968 sur la parcelle 175. Elle comporte un étage partiellement enterré avec trois chambres habitables, un local sanitaire, un carnotzet et un garage donnant sur la façade dégagée, ainsi qu'une cave et un local pour le chauffage. Depuis ce niveau, un escalier permet d'accéder à l'étage supérieur comprenant trois chambres, des locaux sanitaires, une cuisine et une vaste pièce de séjour. Les précédents propriétaires, (les époux Ragnar et Cherina Henriksen) vivaient dans la villa en formant un ménage de 9 personnes avec leurs enfants. Le projet d'agrandissement qu'ils avaient fait étudier en 1987 en vue de la création d'une vaste pièce pouvant servir de local de réunion avait été refusé par la Municipalité de Tolochenaz (ci-après la municipalité) et le refus confirmé par l'ancienne Commission cantonale de recours en matière de construction le 12 janvier 1988 (prononcé n° 5474). La municipalité était en outre intervenue en mai 1987 auprès des époux Henriksen pour leur demander de cesser des travaux qui avaient été effectués sans autorisation; en particulier, elle relevait que la suppression du garage posait un problème de stationnement des véhicules; il était nécessaire qu'il subsiste au moins deux places de parc sur la propriété, à l'exclusion du stationnement sur le chemin des Emetaux.

B.

Le 11 mai 1994, la municipalité adressait la lettre suivante aux époux Guisiano, Felder, Menger, Monod et Oppeliguer, tous domiciliés au chemin des Emetaux.

"Par la présente, nous nous permettons de vous informer d'un projet de location de la villa propriété de M. et Mme Otto Rauchenberger à l'intention de la Fondation Baud, maison de repos à Apples.

En effet, la Fondation Baud désire ouvrir une unité d'encadrement de vie pour des personnes souffrant de solitudes ou d'isolement, en mettant à leur disposition du personnel dont la tâche sera de recréer l'indépendance des gestes quotidiens."

La même correspondance a également été adressée à tous les propriétaires de villas du quartier des Emetaux le 18 mai 1994. Le 26 mai 1994, Otto Rauchenberger confirmait à la municipalité son accord en vue de louer la villa à la Fondation Baud (ci-après: la fondation), laquelle précisait ses intentions à la municipalité dans une lettre du 30 mai 1994, dont il convient de citer le passage suivant:

"Cette unité, prévue pour 8 personnes, doit permettre à des personnes, pathologiquement seules de retrouver le goût de vivre en bénéficiant d'une animatrice tous les jours qui les stimulera à accomplir eux-mêmes les gestes quotidiens, à savoir :

-Nettoyage des chambres et des locaux communs -Nourriture (à acheter et réaliser eux-mêmes les repas) -Entretien de la pelouse -Préparation du bois pour la cheminée -Participation aux cours (poterie - rotin - vannerie - travail sur bois) offert par la Fondation Baud à Apples. (Déplacement par le BAM) -Participation aux sorties offertes par la Fondation Baud."

C.

Après avoir organisé une séance d'information le 25 mai 1994 avec tous les propriétaires du quartier et les représentants de la fondation, la municipalité a autorisé le 14 juin 1994 les époux Rauchenberger à louer la villa en limitant le nombre des personnes à huit habitants avec deux accompagnants au maximum. La municipalité précisait encore que seuls deux niveaux habitables étaient admis dans la zone et que le galetas ne pouvait donc être considéré comme habitable; en outre, la pièce installée dans l'ancien garage ne respectait pas les dispositions réglementaires exigeant que la surface des fenêtres ne soit pas inférieure au 1/10 de la surface habitable. Ainsi, pour rendre cette pièce habitable, il convenait d'agrandir la fenêtre. La municipalité a encore adressé la lettre suivante à tous les propriétaires du quartier des Emetaux:

"La municipalité a procédé à un examen approfondi du dossier. Il en ressort qu'il s'agit d'une location ne nécessitant pas une autorisation de notre autorité mais plutôt d'une affaire de droit privé.

Nous nous basons sur les faits suivants:

1. Cette location n'apporte pas de changement notable à la destination de la villa et elle ne porte pas atteinte à l'environnement (voir art. 111 LATC).

2. Le nombre d'occupants n'excédera pas celui de deux familles, soit conformément à l'art. 24 de notre RPE, zone de villas.

3. Qu'il n'y a pas de changement d'affectation. La villa reste à des fins d'habitation.

4. Qu'il n'y a pas de travaux et par conséquent pas de nécessité d'ouvrir une enquête publique.

5. A la suite d'une visite sur place nous avons pu constater que : du point de vue salubrité et en regard de la loi sanitaire, la villa est en ordre. Elle compte 8 pièces, 2 cuisines, 3 salles d'eau, 1 buanderie. Elle comprend 2 niveaux habitables avec une entrée à chaque niveau.

6. Afin de garantir cet état conforme à la zone villas nous avons simplement fixé une limite au nombre de personnes : soit 8 personnes + 2 accompagnants."

D.

Agissant par l'intermédiaire de l'avocat François Logoz, Otto Caviezel, Edmond Blanchoud, Jean-Louis Felder, Fritz Grünter, Alfredo Guisiano, Milly et Daniel Küng, André Menger, Pierre Monod et Jean-Daniel Ramseyer ont demandé par lettre du 24 juin 1994 que la municipalité rende une décision formelle sur l'affectation de la villa des époux Rauchenberger. Ils estimaient que la nouvelle destination prévue substituerait une activité économique à de l'habitation familiale de manière incompatible avec les art. 24 et 25 RPE. Les opposants demandaient dans la même correspondance que la municipalité leur indique si la lettre du 14 juin 1994 valait décision formelle afin qu'ils puissent rédiger le mémoire motivé dans les délais prévus à cet effet. La municipalité a transmis cette correspondance le 5 août 1994, au Tribunal administratif (ci-après le tribunal) qui a estimé que la motivation de l'acte de recours était suffisante. Les recourants ont déposé un mémoire complémentaire le 16 septembre 1994. La municipalité et la fondation se sont déterminées sur le recours. Par décision du 14 novembre 1994, le magistrat instructeur a rejeté la requête de mesure provisionnelle formée par les recourants en vue d'interdire l'ouverture de l'unité d'encadrement de vie jusqu'à droit jugé sur le recours. Les recourants sont encore intervenus le 25 janvier 1995 en estimant que la destination envisagée par la fondation nécessitait une autorisation cantonale en vertu des dispositions légales suivantes, à savoir : l'art. 9 de la loi sur la prévoyance et l'aide sociale; l'art. 11 de la loi sur le financement des institutions et organismes pour personnes handicapées adultes, l'art. 19 de la loi d'aide aux personnes recourant à l'hébergement médico-social et l'art. 146 de la loi sur la santé publique.

La fondation a produit le 20 mars 1995 une lettre du Service de la santé publique du 18 mai 1994 dont la teneur est la suivante:

"Votre projet d'ouvrir dans une villa une unité accueillant 10 personnes bénéficiant d'un encadrement familial pour maintenir leur autonomie et les sortir de leur isolement peut répondre à un besoin et la diversification des modes d'accueil semble être une bonne chose.

L'accueil de personnes en appartements protégés ne doit cependant pas être assimilé à de l'hébergement et son financement ne doit pas être assuré par la CVHé. Il s'agit d'un type d'accueil assimilable à du domicile. Il doit en conséquence être financé par les prestations complémentaires à l'AVS/AI prévues pour le domicile.

Nous n'avons pas d'objection à l'égard de votre initiative pour autant qu'elle se situe et soit financée dans le cadre des régimes sociaux relatif au domicile. Les prestations éventuellement fournies par l'EMS devraient par conséquent être facturées. Par ailleurs l'exploitation de cette villa n'entraînerait pas de modification de l'autorisation d'exploiter".

Le tribunal a par ailleurs interpellé directement le Service des assurances sociales et d'hospitalisation, le Service de prévoyance et d'aide sociales ainsi que le Service de la santé publique sur la question de la nécessité d'une autorisation cantonale. Le Service des assurances sociales et de l'hospitalisation s'est déterminé comme suit le 4 avril 1995 :

"Sur la base des documents que vous nous avez remis, nous constatons que les critères de cette unité d'encadrement seraient les suivants :

- un maximum de 8 pensionnaires qui ne présentent pas, en général, les caractéristiques des personnes âgées

- le but poursuivi par la fondation est de type purement social, afin de permettre aux pensionnaires de retrouver progressivement une autonomie, par un encadrement de caractère familial

Rien n'est précisé quant à la durée des séjours. Nous partons du principe qu'elle peut être variable en fonction du but à atteindre.

Face à ces critères, nous relevons qu'ils ne répondent pas aux deux types d'autorisations d'exploiter que notre service peut être amené à octroyer, en application de la loi du 11 décembre 1991 d'aide aux personnes recourant à l'hébergement médico-social (LAPRHEMS). Il s'agit, d'une part, des établissements dits de convalescence et de cure de repos (art. 19 et 20 LAPRHEMS, art. 23 de son règlement). Ces établissements doivent accueillir plus de 5 personnes pour des séjours de durée limitée et à des fins de convalescence et de cure de repos (en général 3 semaines à 1 mois, pour des personnes plutôt âgées et qui n'ont besoin d'aucun soins particuliers).

D'autre part les pensions pour personnes âgées (art. 21 de la loi et 23 du règlement). Ces institutions accueillent plus de 5 personnes, âgées, pour des séjours de longue durée et dont l'état de santé ne nécessite pas une prise en charge par un établissement d'hébergement médico-social.

En conclusion de ce qui précède, notre service n'a aucune autorisation de pratiquer à octroyer dans le cas d'espèce qui nous a été soumis."

Le Service de prévoyance et d'aide sociales est arrivé aux mêmes conclusions dans sa détermination du 11 avril 1995 dont la teneur est la suivante:

"Selon la Loi sur la prévoyance et l'aide sociales (LPAS), sont soumis à autorisation préalable du Département de la prévoyance et des assurances les établissements au sens de cette loi, savoir les institutions, homes et autres établissements analogues accueillant plus de cinq personnes dépendantes (art. 9 et 10 LPAS). L'autorisation d'exploiter et la surveillance qu'elle implique sont régies par les articles 4 à 8 du Règlement d'application de la LPAS.

Quant aux autres milieux d'accueil, tels que décrits par l'article 15 LPAS, ils ne concernent que des pensionnaires âgés ou handicapés.

En l'espèce, il ressort de l'extrait de la procédure que vous nous avez soumis que l'unité d'encadrement litigieuse doit accueillir huit personnes. En revanche, elle ne contient aucune précision concernant le caractère dépendant ou non de ces pensionnaires, leur âge ou leur handicap éventuel, si ce n'est qu'il s'agit d'individus souffrant d'isolement et de solitude. Nous ne sommes donc pas en mesure de nous déterminer sur la nécessité d'obtenir une autorisation du département sur la base de la LPAS.

L'ouverture d'une institution pour personnes handicapées adultes bénéficiaires de la Loi sur le financement des institutions et organismes pour personnes handicapées adultes et soumise à autorisation du Département de la prévoyance sociale et des assurances (art. 11 LH). Est une personne handicapée au sens de la loi précitée toute personne majeure dont l'état nécessite des prestations particulières de nature non essentiellement médicale du fait d'une déficience de ses capacités physiques ou mentales (art. 3 LH). Pour être reconnue, l'institution doit avoir une activité répondant à un besoin et, en principe, remplir les conditions d'octroi des subventions de l'assurance-invalidité (art. 7 LH).

Reste donc à déterminer si les pensionnaires de l'unité d'encadrement sont handicapés au sens de la loi, si l'activité de l'unité en question répond à un besoin et si celle-ci remplit les conditions d'octroi des subventions de l'assurance-invalidité.

La Loi d'aide aux personnes recourant à l'hébergement médico-social (LAPRHEMS) exige une autorisation préalable du Département de la prévoyance et des assurances pour des établissements qui accueillent plus de cinq personnes, pour des séjours de durée limitée et à des fins de convalescence et de cure de repos (art. 19), ainsi que pour les pensions pour personnes âgées, savoir des institutions qui accueillent plus de cinq personnes âgées et qui ne sont pas considérées comme établissements médico-sociaux ou comme établissements de convalescence et de cure de repos (art. 21).

En l'espèce, au vu des renseignements en notre possession, il n'apparaît pas que l'unité d'encadrement de vie s'adresse à des personnes en convalescence ou en cure de repos. A défaut de renseignements complémentaires sur l'âge des pensionnaires, nous ne pouvons nous déterminer plus avant."

Enfin, le Service de la santé publique a confirmé ses conclusions figurant dans sa lettre du 18 mai 1994 en apportant les précisions suivantes dans sa lettre du 23 mars 1995 :

"Notre département à la compétence de délivrer des autorisations d'exploiter aux établissements sanitaires dont la définition figure à l'article 144 de la loi du 29 mai 1985 sur la santé publique. Cet article précise que l'on a affaire à un établissement sanitaire "dans la mesure où le caractère thérapeutique des prestations fournies l'emporte sur tout autre aspect". Par ailleurs, l'article 152 de la même loi définit les établissements apparentés aux établissements sanitaires comme des "institutions dans lesquelles des prestations à caractère médical sans effets thérapeutiques directs ou des prescriptions d'hygiène préventive sont dispensées ou sont effectuées sur des personnes présumées en bonne santé, notamment les laboratoires d'analyses médicales humaines et vétérinaires ainsi que les instituts de radiologie".

L'unité d'accueil que la Fondation Baud envisage d'ouvrir à Tolochenaz ne correspond manifestement pas à ces définitions. Il s'agit plutôt d'une forme de logement protégé qui ne relève ni de la législation sanitaire ni des mécanismes de financement de l'hébergement médico-social. Nous avions relevé ce point dans notre lettre du 18 mai 1994 qui figure à votre dossier."

E.

Le tribunal a procédé à une visite des lieux lors de son audience du 3 juillet 1995. Les propriétaires Otto et Léna Rauchenberger ont précisé à cette occasion qu'ils ne vivaient pas dans la villa en cause, louée depuis plus d'une année par chambre. La villa compterait actuellement huit locataires. les recourants expliquent qu'un tel usage entraîne certains inconvénients pour le voisinage en raison des allées et venues nocturnes des locataires, qui sont amenés à stationner leur véhicule sur la voie publique. C'est ainsi que l'un des recourants a été empêché de sortir de son garage par une voiture mal parquée. La visite de la villa a débuté par l'étage inférieur; il a été constaté que l'ancien garage est aménagé en studio indépendant avec une cuisinette et un local sanitaire. La hauteur mesurée au plafond s'élève à 2,20 mètres. Dans les chambres, la hauteur mesurée atteint 2,40 mètres à l'exception d'une chambre à 2,37 mètres. Le représentant de la fondation a précisé que sept personnes logeraient dans la villa; elles seraient appelées à effectuer les tâches courantes du ménage ainsi que les travaux de jardinage; elles pourraient aussi aller travailler dans les ateliers protégés de la fondation à Apples, la station de train la plus proche se trouvant à 3 minutes à pied de la villa. Les recourants ont en outre relevé que dans le quartier des Emetaux, on compterait une moyenne de 4 à 5 habitants par parcelle.

Le tribunal s'est déplacé ensuite à Berolle où la fondation exploite dans une ferme rénovée au centre du village une unité d'encadrement de vie identique à celle qui serait ouverte à Tolochenaz. Lors de la visite des lieux, le tribunal a constaté que les locaux sont aménagés de manière semblable à ceux d'une maison familiale, comprenant une cuisine et un séjour commun avec des chambres desservies par les espaces de circulation (couloir, escalier). Les personnes responsables de l'encadrement interrogées sur place ont précisé que depuis la mise en exploitation de cette unité, aucune plainte du voisinage n'avait été enregistrée.

F.

A la suite de la visite des lieux, le tribunal a encore requis la production des statuts de la fondation ainsi que celle du dossier de la demande de permis de construire la villa; il a délibéré et statué sur le recours à réception du dossier complet.