TA - AC.1995.0119 - 1997-09-03 - GILLARD François c/SEPE/Bex

1.

Dans sa teneur en vigueur depuis le 1er mai 1996, l'art. 37 al. 1 LJPA accorde la qualité pour recourir à celui qui est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.

Le recourant, qui n'a pas établi qu'il agirait au nom d'autres propriétaires, est propriétaire d'une parcelle que traverseraient les canalisations projetées. A ce titre, il est habilité à intervenir pour tenter d'échapper à cette atteinte à sa propriété. Beaucoup plus douteuse est en revanche son habilitation à intervenir dans l'intérêt public, pour préserver les deniers de la commune. La fonction que le recourant exerce au sein de l'exécutif communal (il est membre de la municipalité) n'a pas pour effet de lui conférer un intérêt direct supplémentaire à cet aspect-là de la contestation. Peu importe toutefois dans le mesure où les griefs du recourant tendent à mettre en cause le tracé retenu sur sa parcelle, voire le principe du collecteur projeté, et que le recourant possède un intérêt digne de protection à obtenir une telle modification de la décision attaquée.

2.

Le service intimé fait valoir dans ses déterminations que le principe et le tracé de la canalisation litigieuse ne sauraient être remis en cause parce qu'ils sont conformes au plan à long terme des canalisations (PALT) approuvé par le DTPAT le 8 octobre 1982.

Selon l'art. 10 al. 2 de la loi fédérale sur la protection des eaux (LEaux) du 24 janvier 1991, c'est aux cantons qu'il appartient de veiller à la construction des réseaux d'égouts publics. La loi vaudoise du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution (LPEP) ainsi que son règlement d'application (RPEP) prévoient que les communes ont l'obligation d'organiser la collecte et l'évacuation des eaux usées provenant de leurs territoires, ainsi que celle d'organiser la réinfiltration, la rétention ou la collecte et l'évacuation des eaux claires (art. 20 LPEP).

Le droit cantonal astreint les communes à établir deux sortes de plans des canalisations :

- le plan à long terme des canalisations (art. 21 LPEP).

Compte tenu du renvoi de l'art. 21 al. 1 LPEP, le "plan à long terme des canalisations" du droit vaudois correspond au "plan d'aménagement à long terme" au sens de l'ancien art. 16 de l'ordonnance générale sur la protection des eaux du 19 juin 1972 (OGPE, ROLF 1972 I 976).

Selon l'art. 18 RPEP, le "plan à long terme des canalisations" doit correspondre au plan directeur d'extension prévu par la LCAT; cette dernière désignation correspond au plan directeur communal au sens des art. 35 à 38 de la LATC du 4 décembre 1985. L'ancien art. 16 OGPE assignait de même au "plan d'aménagement à long terme" du droit fédéral la fonction de représenter l'extension ultérieure des constructions de manière à ce qu'elle soit prise en compte de manière adéquate lors de l'aménagement des canalisations dans le périmètre du plan directeur des égouts (voir ci-dessous pour cette notion).

Le "PALT" doit être approuvé par le département, qui vérifie sa concordance avec la planification projetée de l'utilisation du sol (art. 21 al. 2 LPEP). Ni la loi ni son règlement d'application ne désignent l'autorité communale compétente pour l'adopter ni la procédure de cette adoption. En pratique et comme en l'espèce, le plan à long terme des canalisations est adopté par la municipalité sans enquête publique.

- Le plan à court terme des canalisations est prévu à l'art. 22 LPEP.

Compte tenu du renvoi de l'art. 22 al. 1 LPEP, le "plan à court terme des canalisations" du droit vaudois correspond au "plan directeur des égouts" au sens de l'ancien art. 15 OGPE (le "plan directeur d'égout" était prévu à l'art. 17 a LEaux, ROLF 1972 p. 958). Selon l'art. 19 al. 2 RPEP, son périmètre doit correspondre au périmètre des zones à bâtir du plan d'extension légalisé, c'est à dire au plan d'affectation au sens de la nouvelle LATC. L'ancien art. 15 OGPE prévoyait également que la zone à bâtir délimitée par le plan des zones était déterminante pour fixer le "périmètre du plan directeur des égouts".

Le périmètre du plan directeur des égouts constituait l'un des éléments du "périmètre du réseau d'égout" au sens de l'art. 18 OGPE et dans ce "périmètre du réseau d'égout", toutes les eaux usées devaient être déversées dans les canalisations publiques, l'autorité pouvant toutefois prescrire d'autres modes d'élimination pour les constructions existantes ne pouvant pas être raccordées pour des raisons impérieuses (art. 18 al. 1 et 3 de l'ancienne LEaux du 8 octobre 1971

Du point de vue de la procédure, le plan à court terme des canalisations doit faire l'objet d'une enquête publique selon la procédure applicable aux plans d'affectation et il est soumis à l'approbation du Conseil d'Etat (art. 22 al. 2 et 3 LPEP).

- On observe au passage que le concept de "plan directeur des égouts" au sens de l'ancien art. 15 OGPE (et de l'art. 17 a LEaux) a disparu du droit fédéral après l'entrée en vigueur de la nouvelle LEaux du 24 janvier 1991. D'après le message du Conseil fédéral sur la nouvelle LEaux, il s'agissait d'éviter qu'on ne voie dans le plan "directeur" des égouts un instrument d'aménagement du territoire (FF 1987 II 1136, au sujet de l'art. 10 al. 3 LEaux qui prévoit désormais simplement que les cantons veillent à établir une planification générale des égouts). De même, le concept de "plan d'aménagement à long terme" a disparu du droit fédéral à la suite de la modification de l'OGPE du 27 octobre 1993 (ROLF 1993 IV 3022)

En l'espèce, le plan adopté par la municipalité en 1981 et approuvé par le département le 8 octobre 1982 est un plan à long terme des canalisations . Il est vrai que ce document contient une remarque selon laquelle les zones figurées sur le "PALT" sont en voie de légalisation, ce qui tend probablement à rapprocher ce document, dans l'esprit de son auteur, d'un plan à court terme des canalisations correspondant au plan d'affectation légalisé. Toutefois, force est de constater que ce document, contrairement à ce que l'art. 22 LPEP exige pour le "plan à court terme des canalisations", n'a pas été approuvé par le Conseil d'Etat et surtout, n'a pas fait l'objet d'une enquête publique. Le tribunal a d'ailleurs déjà eu l'occasion de constater qu'en pratique, comme le service intimé l'a confirmé dans ses déterminations complémentaires et en audience, l'habitude s'est prise de passer directement du plan à long terme des canalisations à l'exécution de celles-ci (voir AC 91/019 du 20 octobre 1992, consid. 2 in fine et AC 96/127 du 26 mai 1997), sans passer par l'étape intermédiaire du plan à court terme des canalisations. Cela a pour conséquence que le tracé de ces dernières, ou l'étendue du territoire qu'elles doivent desservir, n'est pas défini conformément à la loi par une procédure d'enquête publique ouvrant aux intéressés la voie de l'opposition.

Le PALT adopté sans enquête publique en 1982 ne pouvant être opposé au recourant, on ne saurait dénier à ce dernier la possibilité d'en contester aujourd'hui le contenu. Il y a donc lieu d'entrer en matière sur les moyens du recourant dirigés contre le principe et le tracé du collecteur.

3.

Dans son mémoire du 14 juin 1995, le recourant fait valoir que le collecteur ne devrait pas être posé dans le chemin passant au pied de sa propriété, mais seulement le long du chemin de La Forêt. On comprend à l'aide du croquis joint à ce mémoire qu'il conteste effectivement la partie de l'embranchement inférieur du collecteur d'eau usée qui traverse sa propriété et longe ensuite l'aval du chemin public qui se trouve au pied du coteau considéré (route des Luisances). Selon le recourant, il serait possible que l'extrémité supérieure de cet embranchement, qui part du bas du hameau du Chêne, soit reliée directement à l'autre embranchement prévu, qui traverse le hameau de La Forêt, ce qui permettrait de supprimer le tronçon de collecteur qui traverse la propriété du recourant et suit ensuite, au pied du coteau, le chemin public le long duquel se trouvent plusieurs maisons (route des Luisances). A ce sujet, le recourant fait valoir que d'après les explications recueillies lors de l'audition des opposants par la municipalité, seules deux des six maisons concernées seraient destinées à être raccordées au collecteur.

L'examen des plans auquel le tribunal a procédé en présence des parties a montré que le tracé préconisé par le recourant reviendrait, si l'on s'en réfère à la numérotation des chambres prévues le long des tracés projetés, à relier la chambre 141 (altitude 536,46 m.) de l'embranchement inférieur du collecteur à la chambre 153 (altitude 528,79) de l'embranchement supérieur. Cette dénivellation paraît suffire pour établir un écoulement gravitaire mais l'inspection locale a montré que le tracé reliant ces deux points ne pourrait pas être établi dans le domaine public du chemin qui surplombe la parcelle du recourant car ce chemin présente sur ce tronçon un léger dos d'âne. En revanche, il n'est pas impossible, comme le soutient le recourant, qu'un tracé puisse être établi à flanc de coteau avec une pente convenable.

Un tel tracé n'a pas été examiné par les autorités concernées, qui sont parties de l'idée qu'il s'imposait de réaliser le collecteur prévu par le PALT, qui tendait, comme l'a exposé le service intimé en audience, à permettre le raccordement du plus grand nombre possible de bâtiments. Le Tribunal juge cependant qu'il n'y a pas lieu de faire étudier la faisabilité du tracé préconisé par le recourant, la cause pouvant être jugée même si l'on devait admettre que ce tracé est techniquement possible.

4.

La solution préconisée par le recourant aboutirait en pratique à exclure le raccordement au collecteur des maisons situées comme la sienne le long du chemin public qui court au pied du coteau. On ne voit pas en effet qu'il soit envisageable de raccorder ces maisons à un collecteur enterré environ 10 mètres plus haut. La question qui se pose est donc de savoir si les dispositions applicables imposent la création d'un collecteur destiné à desservir cette zone ou si elles permettent d'y renoncer.

La loi fédérale sur la protection des eaux (LEaux) du 24 janvier 1991 prévoit notamment ce qui suit:

"Section 2: Traitement des eaux usées et utilisation des engrais de ferme

Art. 10 Egouts publics et stations centrales d'épuration des eaux Les cantons veillent à la construction des réseaux d'égouts publics et des stations centrales d'épuration des eaux usées provenant:

a. des zones à bâtir

b. des groupes de bâtiments situés hors des zones à bâtir pour lesquels les méthodes spéciales de traitement (art. 13) n'assurent pas une protection suffisante des eaux ou ne sont pas économiques.

Dans les régions retirées ou dans celles qui ont une faible densité de population, on traitera les eaux polluées par d'autres systèmes que les stations centrales d'épuration, pour autant que la protection des eaux superficielles et souterraines soit assurée.

Les égouts privés pouvant également servir à des fins publiques sont assimilés aux égouts publics.

Art. 11 Obligations de raccorder et de prendre en charge les eaux polluées

Les eaux polluées produites dans le périmètre des égouts publics doivent être déversées dans les égouts.

Le périmètre des égouts publics englobe :

a. les zones à bâtir;

b. les autres zones, dès qu'elles sont équipées d'égouts (art. 10, 1er al., let. b);

c. les autres zones dans lesquelles le raccordement au réseau d'égouts est opportun et peut raisonnablement être envisagé.

(...)

Art. 13 Méthodes spéciales d'évacuation des eaux usées Hors du périmètre des égouts publics, les eaux usées sont évacuées selon l'état de la technique. Les cantons veillent à ce que la qualité des eaux réponde aux exigences fixées."

(...)

L'art. 10 al. 1 lit. a LEaux pose le principe selon lequel la construction de collecteurs reliés aux stations d'épuration est obligatoire dans la zone à bâtir.

L'art. 10 al. 2 de la nouvelle LEaux (épuration décentralisée dans les régions retirées ou peu peuplées) ne figurait pas dans le projet du Conseil fédéral (FF 1987 II 1081, spéc. p. 1208). Il a été introduit par la commission parlementaire dans le but d'éviter que les autorités cantonales n'imposent des raccordements trop longs et trop coûteux à des groupes de bâtiments ou à des maisons isolées (BOCN 1989 p. 954-955): selon les explications du rapporteur Rebeaud, il s'agissait de maintenir un amendement qui avait été apporté à l'ancienne loi (ibidem). Cet amendement (ROLF 1980 II p. 1796), introduit dans le cadre de mesures de réduction des dépenses de la Confédération, visait, au moment où l'assainissement commençait de s'étendre aux régions périphériques, à appliquer des méthodes d'épuration plus avantageuses que les stations centralisées, notamment dans les régions de montagne; il s'agissait selon le Conseil fédéral de mesures simples destinées à assainir des sources de pollution de faible ampleur (FF 1980 I p. 509 et 510).

5.

Vu le principe de l'épuration centralisée que pose l'art. 10 al. lit. a LEaux pour la zone à bâtir, il convient tout d'abord d'examiner si le secteur litigieux se trouve dans une telle zone.

La question doit être résolue en fonction des dispositions de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT), conformément à la volonté du législateur fédéral d'astreindre les cantons à doter de canalisations en premier lieu les régions que la LAT définit comme zone à bâtir (FF 1987 II 1135). C'est d'ailleurs précisément à la suite de l'entrée en vigueur de cette loi et du régime qu'elle instaure pour les constructions hors des zones à bâtir qu'ont été supprimées, dans le droit fédéral de la protection des eaux, les dispositions qui régissaient précédemment de manière indépendante les constructions à l'extérieur du périmètre du plan directeur des égouts, c'est-à-dire, principalement à l'extérieur de la zone à bâtir (voir le texte initial de l'art. 20 de l'ancienne loi fédérale sur la protection des eaux du 8 octobre 1971, ROLF 1972 I p. 964, modifiée par la LAT, et les motifs de sa modification - ROLF 1979 II p. 1582 - in FF 1978 I p. 1037).

Les parties sont divisées sur la question de savoir si l'on se trouve en l'espèce en zone à bâtir. La situation délicate en elle-même des zones de hameaux A et B a été évoquée en audience à titre de comparaison mais il n'y a pas lieu d'y revenir ici. S'agissant de la zone rurale de restructuration, où se trouve la parcelle construite du recourant, les représentants de l'autorité communale ont exposé à l'audience que le Service de l'aménagement du territoire l'avait à l'origine considérée comme une zone agricole; toutefois, ce service cantonal admettrait désormais que la zone rurale de restructuration relève de la compétence communale et qu'il n'a plus à intervenir pour délivrer d'éventuelles autorisations spéciales en matière de constructions hors des zones à bâtir (art. 24 LAT). Toujours selon les explications recueillies en audience, le règlement communal est d'ailleurs en voie de modification dans un sens qui permettrait désormais d'agrandir les bâtiments existants même dans la zone rurale de restructuration. De son côté, le service cantonal intimé, dans ses déterminations sur le recours, justifie la construction du collecteur litigieux par les exigences de l'art. 10 al. 1 lit. b LEaux, ce qui revient à dire qu'il ne considère pas qu'on se trouverait en zone à bâtir. Quant au recourant, il souligne les importantes restrictions qu'implique le régime de la zone rurale de restructuration et conteste qu'on puisse la considérer comme une zone à bâtir.

Sans doute doit-on admettre que le régime des constructions nouvelles instauré par l'art. 136 al. 2 du règlement communal (cité sous lettre C ci-dessus) présente les caractéristiques de la zone agricole où seules sont autorisées les constructions qui sont nécessaires ou liées à l'exploitation du sol (art. 52 LATC). De même, le régime des constructions existantes instauré par l'art. 141 du règlement communal paraît se rapprocher, même s'il n'en remplit apparemment pas toutes les exigences, des exceptions prévues hors de la zone à bâtir par l'art. 24 OAT, relatif notamment à l'habitat traditionnellement dispersé. Il n'y a pas lieu de trancher ici de manière catégorique la question de savoir si l'on se trouve en zone à bâtir ou dans une autre zone. En effet, ni le recourant ni l'autorité intimée ne soutiennent que la nécessité de construire le collecteur projeté serait fondée sur le principe général d'épuration centrale de l'art. 10 al. 1 lit. a LEaux. Au demeurant, même si l'on se trouvait en zone à bâtir au sens de cette disposition, on ne saurait considérer qu'on se trouve dans une région retirée ou à faible densité de population au sens de l'exception prévue par l'art. 10 al. 2 LEaux. En effet, la proximité du hameau du Chêne, de même que la présence relativement peu éloignée d'un collecteur déjà construit dans la route des Dévens, empêcheraient d'admettre que le secteur litigieux souffre d'un isolement rédhibitoire. En outre, le fait que de nombreuses parcelles soient déjà construites empêche de considérer a priori qu'on se trouve dans une zone à faible densité de population. Le taux d'occupation concret de tel ou tel bâtiment, évoqué en audience, n'est pas déterminant. On peut en effet adhérer à la position du service intimé selon laquelle l'équipement litigieux, envisagé à long terme, ne saurait être déterminé en fonction du taux d'occupation plus ou moins élevé, dans la période actuelle, des bâtiments existants.

Ainsi, à supposer même qu'on doive considérer que le secteur où se trouve la parcelle construite du recourant est en zone à bâtir, l'exception au principe de l'épuration centralisée prévue par l'art. 10 al. 2 LEaux ne serait pas applicable.

6.

Le service intimé, qui ne considère pas que la zone litigieuse se trouve en zone à bâtir au sens de l'art. 10 al. 1 lit. a LEaux, soutient dans sa réponse du 12 juillet 1995 que la parcelle construite du recourant fait partie, au sens des art. 10 al. 1 lit. b et 13 LEaux, d'un groupe de bâtiments pour lequel les méthodes spéciales de traitement n'assurent pas une protection suffisante. Interpellé sur ce point, il a précisé le 20 août 1997 que la protection ne serait suffisante qu'en cas de réalisation d'une fosse de décantation et d'une tranchée filtrante conforme aux directives du canton. L'instruction a permis d'établir que contrairement à ce que supposait le service intimé, le recourant est au bénéfice d'une autorisation de déversement impliquant précisément la nécessité de construire de telles installations. D'après les déclarations du recourant, ces installations ont été effectivement construites, du moins selon les normes techniques en vigueur à l'époque. A l'audience, le service intimé a confirmé qu'on doit considérer comme permettant une protection suffisante une installation comprenant une fosse de décantation et une tranchée filtrante ou absorbante, les conditions géologiques du lieu permettant apparemment l'utilisation d'un tel dispositif, dont le coût serait de l'ordre de 25'000 à 30'000 fr. par bâtiment. On ne peut donc pas affirmer que les méthodes spéciales de traitement n'assureraient pas une protection suffisante au sens où l'entend l'art. 10 al. 1 lit. b, premier terme, de la LEaux. Toutefois, tant l'autorité cantonale intimée que l'autorité municipale ont attiré l'attention en audience sur le fait que les travaux projetés en matière de collecteur d'eaux usées (il est prévu de continuer d'infiltrer les eaux claires) sont coordonnés avec les travaux d'extension du réseau d'eau potable. En particulier, l'embranchement inférieur du collecteur contesté, dans la partie qui longe la route des Luisances jusqu'à la parcelle du recourant, soit sur environ 300 mètres, serait posé dans une fouille servant simultanément à l'établissement d'une conduite d'eau potable qui sera de toute façon créée et ne peut d'ailleurs pas être contestée dans la présente procédure. Cette circonstance influence de manière déterminante l'appréciation économique de la situation.

Sans doute les parties ont-elles articulé à ce sujet des chiffres divergents, le recourant soutenant que le collecteur contesté coûterait dans les 400'000 fr. tandis que l'autorité communale, contestant ce chiffre élevé, soulignait que l'on ne pouvait pas faire abstraction du fait que la même fouille servirait à poser deux conduites différentes sans qu'on puisse attribuer le coût de la fouille à l'une plutôt qu'à l'autre. Le tribunal juge à cet égard qu'on ne saurait faire grief aux deux autorités concernées d'avoir choisi de coordonner les travaux d'adduction d'eau avec ceux d'évacuation des eaux usées. Il faut effectivement tenir compte du fait que l'abandon du collecteur projeté le long de la route des Luisances n'entraînerait qu'une économie réduite puisque les travaux de fouille seraient néanmoins exécutés pour poser la conduite d'eau potable. En outre, la suppression du tronçon traversant la parcelle du recourant entraînerait la création d'un tronçon supplémentaire ralliant l'embranchement supérieur du collecteur, ce qui ne modifierait probablement pas le coût de l'opération. Dans ces conditions, on doit admettre qu'il ne serait pas économique de laisser à l'écart du réseau d'épuration central les différents bâtiments existants au pied du coteau considéré. On se trouve donc dans une situation où l'épuration individuelle ne serait pas économique au sens de l'art. 10 al. 1 lit. b LEaux. On trouverait même au contraire de bons motifs de déplorer, si la commune n'avait pas coordonné la pose des deux conduites, qu'elle n'ait pas saisi cette occasion d'équiper économiquement le secteur litigieux.

7.

Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision attaquée maintenue aux frais du recourant, qui n'a pas droit à des dépens.