TA - AC.1995.0312 - 1997-01-23 - BOURGEOIS Huguette et crts c/Vullierens

1.

Il convient d'aborder au préalable diverses questions soulevées par la municipalité :

a) Celle-ci soutient que les recourantes ne seraient pas propriétaires des parcelles 222 et 223 et elle a d'ailleurs pris, devant la Cour civile, des conclusions tendant à faire constater que ces biens-fonds appartiennent à la Commune de Vullierens.

Cependant, les recourantes ont produit des extraits du registre foncier relatifs aux deux parcelles précitées; s'agissant de la parcelle 222, Joselle Huber est inscrite en qualité de propriétaire de celle-ci, alors que, s'agissant de la parcelle 223, ce sont les trois filles de Lucien Bourgeois qui sont inscrites à titre de propriétaires. Au demeurant, la Commune de Vullierens ne peut, en tous les cas, se prévaloir d'un jugement constatant que la propriété de ces biens-fonds lui revient; elle n'a fait valoir, jusqu'ici, que des promesses de vente, respectivement d'échange, étant précisé que les conventions qui seraient passées en exécution de ces promesses ne lui conféreraient, dans un premier temps en tout cas, qu'un droit personnel au transfert de propriété des dites parcelles.

Ainsi, dans le cas d'espèce, on se trouve en présence de l'hypothèse classique d'un bien-fonds faisant l'objet d'une promesse de transfert, que vise notamment l'art. 108 LATC. Cette disposition exige seulement, lorsque le maître de l'ouvrage est le prometteur-acquéreur, que la demande de permis de construire, ainsi que les plans soient signés également par le propriétaire. En revanche, si c'est le propriétaire qui envisage d'effectuer les travaux, ce dernier signe seul de tels documents, quand bien même il serait lié à des tiers par une promesse de vente. Par ailleurs, il n'est ni contesté, ni contestable que cette règle désigne, par "propriétaire du fonds", le propriétaire inscrit au registre foncier.

Il résulte de cette réglementation que le propriétaire inscrit au registre foncier a qualité, seul, pour déposer une demande de permis de construire sur son bien-fonds et signer les plans nécessaires; en outre, en sa qualité de destinataire d'une décision de refus de permis de construire, il a qualité pour recourir au Tribunal administratif (v. à ce propos Roland Bersier, La procédure devant la Commission cantonale de recours en matière de constructions, RDAF 1981, 137 ss, spéc. p. 150). Les recourantes ont dès lors bien qualité pour agir; cette conclusion doit valoir en effet aussi dans le cas présent où celles-ci ont présenté à la municipalité, non pas une demande de permis de construire, mais un avant-projet, préalablement au dépôt d'une telle demande, comme l'exige l'art. 13.1 RPGAC.

b) La requête de suspension présentée par la municipalité, jusqu'à droit connu sur le plan civil ne saurait par ailleurs être accueillie. Sans doute, la règle de l'art. 58 LJPA qui exigeait auparavant l'accord de toutes les parties pour que la suspension soit ordonnée a-t-elle été abrogée; désormais, en effet, le juge instructeur a la faculté de suspendre la procédure lorsque les circonstances le justifient (art. 58 nLJPA). Il n'en reste pas moins que le tribunal a toujours eu pour pratique - et il n'entend pas s'en départir désormais - de prendre en compte au premier chef les intérêts des constructeurs à l'avancement de la procédure; quant aux relations entre la cause pendante devant le Tribunal administratif et celle dont la Cour civile est saisie, la juridiction administrative ne peut guère, en fonction des éléments qui lui sont soumis, tenir pour acquis le bien fondé des conclusions prises par la Commune de Vullierens devant la juridiction civile.

c) La municipalité a enfin demandé la fixation d'une audience publique par le Tribunal administratif. Sans doute, celle-ci est engagée, par devant la Cour civile, dans une contestation sur un droit ou une obligation de nature civile, qui la divise d'avec les recourantes; elle peut donc se prévaloir, dans ce cadre et selon toute vraisemblance, des garanties de l'art. 6 CEDH. En revanche, la cause pendante devant le Tribunal administratif concerne l'exercice par la municipalité de ses prérogatives de droit public, plus exactement des compétences que lui confère la LATC en matière de constructions; en tant qu'autorité, il est clair que la municipalité ne peut pas se prévaloir utilement de l'art. 6 CEDH. La question aurait pu se poser, s'agissant des recourantes, mais celles-ci ont expressément renoncé à la fixation d'une audience.

Cela étant, on ne donnera donc pas suite à la requête de la municipalité dans ce sens.

2.

Le recours est tout d'abord dirigé contre l'avis paru dans la FAO du 19 décembre 1995, cité plus haut. La municipalité et, avec elle, le SAT contestent que cet avis puisse constituer une décision sujette à recours; la municipalité expose en effet que, ce faisant, elle a voulu exclusivement mettre en garde d'éventuels tiers acquéreurs de son intention de modifier la planification existante, pour les dissuader d'élaborer en vain des plans pour un projet de construction; une telle information serait de nature à lui éviter de s'exposer au versement d'une indemnité fondée sur l'art. 78 LATC.

Dès lors, l'avis paru le 19 décembre 1995 pris isolément, apparaît essentiellement comme une information destinée à un cercle indéterminé de personnes et non comme une décision, fixant des droits et obligations des propriétaires des parcelles concernées; une telle information, qui sort du cadre défini par l'art. 29 LJPA, ne saurait être, en elle-même, sujette à recours.

3.

a) Cependant, l'avis précité s'inscrit dans un contexte plus général, soit celui des échanges de correspondance entre la municipalité et les recourantes ou les conseils et mandataires de celles-ci, notamment à la fin de l'année 1995. Il en ressort clairement que cet avis se rapporte, à tout le moins de manière indirecte, aux avant-projets élaborés par l'architecte Poncet pour les parcelles 223 et 222. Dans ces conditions, l'avis précité, confirmé par la lettre adressée le 15 décembre 1995 à Huguette Bourgeois, apparaît bien en définitive comme une décision de principe de la municipalité d'engager une procédure de modification de la planification existante et partant d'opposer un refus d'entrer en matière à tout avant-projet qui lui serait soumis sur les parcelles 222 et 223, en application de l'art. 77 LATC. Suivant en cela la jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 114 Ib 190, consid. 1a), un tel avis, définissant la position de principe d'une autorité à l'égard d'un type défini de demandes d'autorisation, constitue bien une décision sujette à recours (v. dans le même sens TA, arrêt GE 96/066 du 9 octobre 1996, consid. 1; v. cependant ATF 121 II 473, spécifique au domaine de l'impôt fédéral direct).

b) On pourrait aussi considérer que la municipalité, en l'espèce, a simplement refusé d'entrer en matière sur les avant-projets concrets concernant les parcelles 222 et 223; ainsi interprétés, les procédés de la municipalité devraient être compris comme des décisions, non plus de principe, mais portant sur deux objets concrets. Le Tribunal administratif devrait alors, à plus forte raison, entrer en matière sur le recours.

c) La municipalité, en cours de procédure, a produit le rapport de l'urbaniste-conseil de la Commune de Vullierens, l'architecte Rolf Ernst, ainsi que le préavis de la Commission consultative d'urbanisme sur deux avant-projets, concernant respectivement les parcelles 222 et 223. L'expert, comme la commission ont d'abord rappelé que les parcelles en question devaient préalablement passer en mains communales, avant que le transfert en zone village ne devienne effectif; en conséquence, les parcelles 222 et 223, propriétés des recourantes, seraient restées en zone agricole, ce qui empêcherait de préaviser favorablement les avant-projets. La municipalité a d'ailleurs transmis ces documents à l'architecte Poncet, par lettre du 28 mai 1996, en indiquant qu'elle laissait à ce dernier le soin d'apprécier les conclusions suffisamment explicites à tirer de ces documents; elle s'est par ailleurs abstenue, pour sa part, de se prononcer, sinon de manière implicite, sur ces avant-projets et, a fortiori, de statuer à leur égard par le biais d'une décision sujette à recours.

Ces diverses prises de position confirment que l'on se trouve bien, dans le cas d'espèce, en présence d'un refus d'entrer en matière, qu'il porte sur tout avant-projet susceptible d'être élaboré sur les parcelles 222 et 223 ou qu'il porte sur les avant-projets concrets que l'architecte Poncet a soumis à la municipalité. On peut tout au plus remarquer une évolution dans l'argumentation municipale, celle-ci envisageant, en décembre 1995, une modification de l'affectation des parcelles concernées pour supprimer leur constructibilité, alors qu'elle fait valoir désormais, si l'on en croit tout au moins les préavis de l'urbaniste-conseil et de la Commission consultative communale d'urbanisme invoquée par elle, que ces parcelles ne seraient pas colloquées en zone à bâtir.

4.

Sur le fond, il s'agit donc d'examiner si la municipalité était fondée à refuser d'entrer en matière sur des avant-projets élaborés pour les parcelles 222 et 223, dans le secteur sis "En Monret", ce pour divers motifs.

a) Dans la mesure où le moyen tiré de l'art. 77 LATC est de nature subsidiaire, celui-ci sera examiné en dernier lieu. L'autorité intimée - lorsqu'elle se réfère aux documents établis par l'expert, respectivement par la commission consultative - paraît soutenir que les parcelles en question ne seraient pas colloquées en zone constructible; en conséquence, il n'y aurait pas lieu de procéder à une appréciation, même sommaire, des avant-projets (et moins encore de mettre les projets correspondants à l'enquête), ceux-ci étant d'emblée voués à l'échec. Plus précisément, selon elle, l'affectation résultant du nouveau plan général, approuvée d'ailleurs par le Conseil d'Etat, aurait été adoptée sous la condition suspensive du transfert de ces biens-fonds en mains communales. Le texte de l'art. 13.1 RPGAC ne contient pourtant aucune référence quelconque à une telle condition. Autrement dit, une telle exigence ne peut être déduite que des travaux préparatoires à l'adoption par le conseil général de l'art. 13.1 RPGAC; or, une interprétation historique d'une disposition réglementaire ne trouve sa place que pour autant que l'intention du législateur ait trouvé à tout le moins une certaine forme de concrétisation dans le texte adopté (dans ce sens, v. André Grisel, Traité de droit administratif I 129 et références citées). Ainsi, dans le cas d'espèce, l'art. 13.1 RPGAC, dans la mesure où il ne dit rien à cet égard, est clair et ne saurait faire l'objet d'une interprétation historique, de manière à introduire dans son texte une condition au transfert en zone constructible qui n'y est pas mentionnée.

Autrement dit, dans le secteur "En Monret", les règles de la zone du village - et non celles de la zone agricole - sont applicables, aux conditions posées expressément par l'art. 13.1 RPAC, notamment celles de respecter le plan d'intention établi par ailleurs, ainsi que de présenter préalablement à une demande de permis de construire un avant-projet à la municipalité, celle-ci statuant sur la base d'une détermination de l'expert et de la commission consultative; les parcelles en question sont dès lors bien affectées en zone constructible (et non en zone non constructible, pour reprendre la distinction résultant du droit fédéral entre les zones à bâtir et les zones de non-bâtir, art. 15 et 16 LAT).

b) La municipalité a également fait valoir l'art. 77 LATC, cela sans motiver sa position, sinon en soutenant que l'art. 13.1 RPGAC devait être compris en ce sens que le transfert en zone constructible était affecté d'une condition suspensive. Or, on a déjà vu que cette interprétation était erronée; on peut dès lors se demander s'il s'agit-là d'une autre argumentation que celle qui vient d'être écartée ou si l'une et l'autre, en réalité, se recouvrent. On peut laisser ce point en suspens, dans la mesure où ce second moyen doit de toute manière être écarté lui aussi.

aa) Dans le cas d'espèce, l'on peut tout d'abord se demander si les délais ménagés à la municipalité par l'art. 77 al. 2 LATC ne sont pas d'ores et déjà échus. Il est en effet établi que la municipalité n'a mis à l'enquête aucune modification du plan ou du règlement approuvés en décembre 1994 et qu'elle n'a requis aucune prolongation du délai de huit mois prévu par la règle précitée (v. à ce sujet al. 2 et 4), le département ne l'ayant par ailleurs pas fait d'office. Sans doute, la municipalité n'a-t-elle pas notifié aux recourantes de décision de refus de permis de construire; cependant, dans l'hypothèse où cette autorité signifie à un constructeur qu'elle refuse d'entrer en matière sur ses projets, en fondant sa position sur l'art. 77 LATC, le délai de huit mois prescrit par l'art. 77 al. 2 LATC commence à courir dès cette communication.

Force est dès lors de retenir que ce dernier délai est aujourd'hui échu sans avoir été utilisé.

bb) Par ailleurs, la jurisprudence rappelle l'exigence de stabilité des plans d'affectation (ATF 109 Ia 113), celle-ci n'étant clairement pas respectée dans l'hypothèse où l'on modifierait, maintenant déjà, l'affectation des parcelles ici en cause, telle qu'elle résulte d'un plan entré en vigueur, par son approbation par le Conseil d'Etat, le 23 décembre 1994.

Au demeurant, la municipalité n'avance aucun motif sérieux de nature à justifier une modification de l'affectation choisie. Tout au plus paraît-elle souhaiter modifier l'art. 13.1 RPGAC en ce sens que la condition suspensive évoquée plus haut y soit expressément introduite; ce faisant, elle paraît utiliser la voie administrative pour s'assurer une position plus forte dans la procédure civile; partant, elle semble recourir à l'art. 77 LATC à des fins étrangères à des objectifs d'aménagement du territoire à proprement parler. Cette dernière question peut cependant demeurer ouverte, l'art. 77 LATC ne pouvant en effet plus être d'aucun secours à la municipalité, dès lors que le délai prévu à son al. 2 est désormais échu.

5.

Il résulte des considérations qui précèdent que les décisions de refus d'entrer en matière prononcée par la municipalité les 15/19 décembre 1995, qu'elles concernent tout projet ou seulement les avant-projets concrets élaborés par l'architecte Poncet sur les parcelles 222 et 223, doivent être annulées. Pour le surplus, on remarquera encore que les avant-projets figurant au dossier, lesquels n'ont fait l'objet d'aucune critique de la municipalité à cet égard, apparaissent conformes aux éléments du plan d'intention arrêtés pour le secteur "En Monret". Cela étant, dans la mesure où la municipalité n'a pas voulu délivrer son avis préalable dans le cadre de la procédure mise en place par l'art. 13.1 RPGAC, il y a lieu de considérer que la procédure d'avant-projet prévue par cette disposition a été respectée; les recourantes ont dès lors la faculté, malgré ce silence ou en dépit de l'avis négatif implicite que l'on peut en déduire, d'élaborer un projet et d'inviter la municipalité à mettre ce dernier à l'enquête publique, celle-ci n'ayant plus la faculté de faire valoir que lesdits avant-projets seraient contraires au plan d'intention précité (cette solution va d'ailleurs dans le sens de la jurisprudence, selon laquelle la municipalité ne peut refuser une mise à l'enquête que dans des circonstances très particulières et restrictivement définies : TA, arrêt du 16 octobre 1996, AC 96/045, qui reprend sur ce point la jurisprudence de la CCRC; v. au surplus Benoît Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, 2e éd. 1988, p. 79).

6.

Dès lors que les recourantes l'emportent, l'émolument d'arrêt doit être mis à la charge de la Commune de Vullierens. Celle-ci versera en outre des dépens à Huguette Bourgeois et consorts (art. 55 al. 1 et 2 LJPA).