TA - AC.1997.0048 - 1998-07-16 - DTPAT et Fondation du Château de la Roche c/ Ollon

1.

a) La recevabilité du recours déposé par le département est contestée par la municipalité, suivie sur ce point par le constructeur. Selon eux, l'art. 90 de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS) ne lui conférant aucune qualité pour recourir, le recours doit être déclaré irrecevable. L'autorité intimée se réfère ici à un arrêt du Tribunal administratif du 24 octobre 1995 (arrêt AC 95/0193), dans lequel le tribunal avait considéré, en application de l'art. 37 LJPA, qu'au vu de l'absence de disposition légale spéciale expresse, force était de constater qu'une telle qualité pour recourir faisait défaut.

b) Dans ses déterminations du 16 juin 1997, le département fait valoir que contrairement à cette jurisprudence, où il avait recouru contre une décision municipale écartant son opposition lors de l'enquête publique, il n'a en l'espèce pas pu faire valoir ses vues dans le cadre d'une opposition, procédure au cours de laquelle le droit d'intervention est offert sans limite. Selon lui, la qualité pour recourir doit lui être reconnue afin de faire contrôler la légalité de la procédure d'octroi du permis de construire par la municipalité, en particulier s'agissant de l'art. 111 LATC. La qualité pour recourir du département, par ailleurs autorité de surveillance de la correcte application de la LATC par les autorités municipales, découlerait, dans ce cas, implicitement de l'art. 109 al. 4 LATC.

c) Dans l'arrêt susmentionné rendu le 24 octobre 1995, le tribunal a rappelé qu'un recours, émanant de l'un des sept départements de l'Etat de Vaud (art. 61 LOCE) auquel a été confiée expressément la compétence de traiter les problèmes relatifs à la protection de la nature, des monuments et des sites (art. 76 ch. 11 LOCE; art. 87 LPNMS) et à l'exécution de la législation sur l'aménagement du territoire et la police des constructions (art. 10 LATC), ne peut être interjeté par le département qu'en l'hypothèse où sa qualité pour recourir est prévue expressément par la loi spéciale (art. 37 al. 2 lit. a LJPA). Or, aucune disposition de la LATC ou de la LPNMS ne crée un tel droit de recours en faveur du département. En outre, procédant à l'interprétation de l'art. 110 LATC, seule disposition légale expresse qui prévoit un droit d'intervention du département dans la procédure de délivrance des permis de construire, qui ne mentionne toutefois explicitement que la faculté de faire opposition, le tribunal a abouti à la conclusion que depuis l'entrée en vigueur, en 1985, de la nouvelle loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC) et depuis l'adoption de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives, la qualité pour recourir en procédure contentieuse administrative vaudoise est exclusivement régie par l'art. 37 LJPA qui, calqué sur les règles applicables en procédure fédérale (art. 48 lit. p PA; art. 103 lit. c OJF) ne reconnaît aux autorités un droit de recours que sur la base d'une disposition légale spéciale, dont la législation vaudoise connaît d'ailleurs peu d'exemples (E. Poltier, La juridiction administrative vaudoise deux ans après l'entrée en fonction du Tribunal administratif, RDAF 1994 p. 257 et ss, qui cite expressément le cas de l'art. 14 al. 6 LI qui donne la qualité pour recourir aux communes contre les décisions de l'Administration cantonale des impôts arrêtant le for fiscal). Comme l'a déjà tranché le tribunal dans cet arrêt, dès lors que la LATC ou la LPNMS ne contiennent aucune disposition attribuant la qualité pour recourir au département, on ne saurait en déduire que l'on est en présence d'une lacune de la loi que le juge pourrait se croire autorisé à combler, en faisant acte de législateur.

Le tribunal considère qu'il n'y a aucune raison de s'écarter de cette jurisprudence en l'espèce, car, contrairement à ce que soutient le département, le fait qu'il n'y ait pas eu d'enquête publique préalable et donc pas d'opposition possible ne saurait remettre en question l'interprétation faite de l'art. 110 LATC, qui ne laisse subsister aucun doute quant à l'absence de qualité pour recourir. Le recours du département doit dès lors être déclaré irrecevable.

2.

a) L'autorité intimée et le constructeur ont également conclu à l'irrecevabilité du recours de la fondation, pour le motif que l'écriture au tribunal du 15 avril 1997, dirigée contre la décision du 11 mars 1997 et qui a été considérée comme un acte de recours, paraît tardive, de même qu'elle ne remplit pas les exigences formelles découlant de l'art. 31 LJPA. De son côté, la fondation fait valoir qu'elle a été informée de l'octroi du permis de construire par le courrier du 11 avril 1997 de la municipalité et qu'elle a ainsi procédé dans le délai et la forme prescrits par l'art. 31 LJPA par le dépôt du mémoire de recours du 2 mai 1997.

b) Il semble exclu de considérer la lettre de la municipalité du 11 avril 1997 au constructeur, confirmant le permis de construire, ce dont la recourante a été avisée par courrier du même jour, comme une nouvelle décision faisant courir un nouveau délai de recours (voir néanmoins, contra, l'arrêt AC 91/079 du 12 mai 1992). Cette question de savoir quel "courrier" de la municipalité doit être considéré comme la décision dont est recours se pose néanmoins d'une part en raison des termes quelque peu confus du courrier recommandé du 24 avril 1997 ordonnant l'arrêt des travaux, dans lequel la municipalité a écrit qu'elle ferait part de sa décision définitive dans les meilleurs délais. On pourrait voir dans cette correspondance une révocation de la décision du 11 mars 1997 et donc, dans celle du 11 avril 1997, une nouvelle décision par laquelle la municipalité confirme le permis de construire, en ajoutant toutefois une exigence quant au choix des matériaux, crépis et teintes mis en oeuvre. Cependant, ces lettres ne contenaient pas l'indication des voies et délai de recours et n'ont pas été comprises par les parties comme des décisions. Il apparaît dès lors que la seule décision formelle et matérielle susceptible d'être attaquée est celle du 11 mars 1997 octroyant le permis de construire. Il est permis de relever que cette question n'est de toute manière pas décisive in casu, dans la mesure où, comme on le verra ci-après, le recours de la fondation est intervenu en temps utile et dans les formes légales.

c) Il convient donc de rechercher le dies a quo du délai de recours à disposition de la fondation. Celle-ci s'est d'abord adressée au tribunal par ses lignes du 15 avril 1997, se ralliant au recours du département, puis par mémoire de recours du 2 mai 1997. Dans un arrêt rendu à propos d'un recours interjeté par un tiers qui n'avait pas formulé d'opposition ou d'observation dans le cadre de l'enquête publique et qui en conséquence n'avait pas été informé de la décision municipale (art. 116 LATC), le tribunal a posé la règle selon laquelle le dies a quo du délai de recours est en telle hypothèse le jour suivant celui où le tiers recourant a eu effectivement connaissance de la décision entreprise. Le tribunal a précisé que les tiers qui n'ont pas pris la peine de former opposition durant l'enquête publique ne sauraient se prévaloir ultérieurement de l'ignorance de cette décision, mais qu'en revanche, lorsque l'enquête publique a suscité des oppositions, la décision municipale ne peut entrer formellement en force avant qu'échoit le délai de recours pour la dernière des personnes à en recevoir communication. Jusqu'à ce terme, il n'y a pas de raison de considérer comme tardif le recours émanant d'un tiers à qui la décision municipale n'a pas été notifiée, pour autant toutefois que l'intéressé n'ait pas agi plus de vingt jours après la date à laquelle il a effectivement eu connaissance de ladite décision (arrêt AC 95/0003 du 31 juillet 1996).

En l'espèce, c'est le 11 mars 1997 que la municipalité a délivré le permis de construire à M. Ambresin. Diverses interventions ont été faites par la fondation, dont la lettre du 24 mars 1997 adressée par fax et courrier recommandé à la municipalité (pièce no 4 de la recourante), et par le département (courrier du 21 mars 1997 transmis par la municipalité au tribunal le 11 avril 1997 comme acte de recours). La municipalité a ordonné l'arrêt immédiat de toute activité sur le chantier de rénovation de la remise, par courrier recommandé du 24 mars 1997. Ce n'est que le 11 avril 1997 que la municipalité a confirmé le permis de construire délivré à M. Ambresin, lui demandant de prêter une attention particulière aux matériaux, crépis et teintes mis en oeuvre afin de les harmoniser avec ceux de la maison forte de la Roche. La fondation, tout comme le département, ont été directement informés de ce fait par courriers du même jour.

L'application par analogie de la jurisprudence susmentionnée consiste donc à rechercher le moment auquel la fondation a eu une connaissance effective de la délivrance du permis de construire. Il ressort du dossier que celle-ci a remarqué le commencement des travaux dès le 20 mars 1997, mais que dans son courrier du 24 mars 1997 à la municipalité, elle fait état du fait qu'un "bruit court qu'un permis de construire aurait été délivré, sans enquête publique." On ne saurait déduire de ces lignes que la fondation avait, déjà à ce moment-là, connaissance du fait que le permis de construire avait été délivré sans enquête. En d'autres termes, on ne saurait ainsi retenir que la fondation avait une connaissance suffisante de l'existence-même, voire du contenu de la décision du 11 mars 1997, lui permettant d'interjeter un recours et de le motiver. Dès lors qu'une dispense d'enquête a été octroyée et qu'en dépit de cette dispense, la fondation et le département ont manifesté leur désaccord, ce qui a du reste amené la municipalité a ordonner l'arrêt des travaux le 24 mars 1997, on ne peut reprocher à la fondation de n'avoir pas recouru dans le délai suivant la notification de la décision du 11 mars 1997 au constructeur, quand bien-même la lettre du 11 avril 1997 ne constituerait pas une décision, mais seulement une confirmation de la décision du 11 mars 1997. Il y ainsi lieu de considérer que non seulement la lettre de la fondation du 14 avril 1997 au tribunal, mais également le mémoire de recours motivé du 2 mai 1997 sont intervenus dans le délai de vingt jours prescrit par l'art. 31 LJPA, celui-ci n'ayant commencé à courir que le jour suivant la réception de la lettre du 11 avril 1997 par la fondation. Compte tenu du mémoire de recours du 2 mai 1997 respectant les exigences formelles légales, le recours de cette dernière, interjeté en temps utile, est ainsi recevable en la forme.

3.

a) Le litige porte tout d'abord sur la question de savoir si la municipalité pouvait délivrer le permis de construire sans enquête publique préalable.

La municipalité considère que c'est à bon droit que la dispense d'enquête publique fondée sur l'art. 111 LATC a été octroyée, si l'on se fonde sur la liste des travaux autorisés, exhaustivement énumérés dans les correspondances de la municipalité du 11 avril 1997. Selon elle, il s'agit bien de travaux d'entretien, puisqu'il est question de consolider et de remplacer certains éléments de la construction existant depuis longtemps. Ces travaux n'apportent dès lors pas de changements notables à l'aspect du sol et du bâtiment et n'entraînent pas - au contraire - de péjorations pour l'environnement.

M. Ambresin relève que le 30 septembre 1987, le Conservateur des monuments avait déclaré expressément à la fondation qu'il ne ferait pas opposition à la reconstruction, dans leurs gabarits, des deux annexes à sa propriété, pour autant que l'architecture choisie soit de bonne qualité (pièce no 5 du constructeur). Selon lui, certains travaux d'entretien, soit de consolidation, ont débuté avant la demande du permis, la fondation l'ayant même invité, encore le 6 mars 1997, à prendre toutes mesures utiles pour que son dépôt soit "désolidarisé pour autant que de besoin des garages, qui disparaîtront ce printemps encore", par quoi il faut entendre les garages sis sur la parcelle 7810 acquise le 23 juillet 1996 par la fondation et jouxtant la parcelle 7809 où se trouve la remise.

La fondation recourante invoque que le bâtiment est frappé par une limite des constructions, soit un alignement fixé par le plan d'extension fixant la limite des constructions du village d'Ollon, approuvé par le Conseil d'Etat le 2 décembre 1977. S'appuyant sur des renseignements obtenus en 1993 du Service cantonal des routes, la fondation précise que le tronçon de route concerné est "hors traversée" et par conséquent de compétence cantonale (pièces no 8 et 9 de la recourante). A ce titre, les travaux querellés sont soumis non seulement à l'art. 80 LATC, mais également à l'art. 82 de cette loi, ce qui rend nécessaire la conclusion d'une convention de précarité entre le propriétaire et le canton. La fondation recourante relève en outre que le Château d'Ollon est un monument historique, classé dès 1976, dont la restauration a fait l'objet de subventions de la Confédération et du Canton pour un montant de l'ordre de 1'200'000 francs. A cet égard, la recourante se réfère à l'art. 46 al. 2 LPNMS, selon lequel sont protégés non seulement les objets comme tels, mais également "leurs abords". Dès lors que la remise s'appuie contre le château, sans lequel elle s'effondrerait, une autorisation spéciale du Département des Travaux publics s'impose, compte tenu en particulier de l'art. 87 LPNMS. Enfin, selon la recourante, une enquête publique s'impose également afin de déterminer quels sont les matériaux, crépis et teintes des façades et de la toiture.

b) Aux termes de l'art. 111 LATC, la Municipalité peut dispenser de l'enquête publique les travaux intérieurs ainsi que ceux qui n'apportent pas de changement notable à l'aspect du sol et du bâtiment ou à sa destination et qui ne sont pas de nature à porter atteinte à l'environnement ou à influer sur la nature ou le volume des eaux à traiter. Par ailleurs, l'art. 39 RATC, traitant des annexes de peu d'importance, réserve l'art. 111 de la loi et subordonne l'autorisation de telles constructions à la condition qu'elles n'entraînent aucun préjudice pour les voisins. En outre, selon la jurisprudence du tribunal, une dispense d'enquête est exclue en cas de travaux même mineurs, touchant de façon notable à l'aspect extérieur des bâtiments (arrêt AC 7415 du 17 février 1992, in RDAF 1992 p. 488).

Dans la présente espèce, outre diverses consolidations de la charpente, les façades constituées de planches sont vouées à être remplacées par deux murs en béton et le toit, en tôle ondulée, est voué à être complètement refait avec de la petite tuile, de même qu'est prévue la pose de chenaux avec évacuation des eaux pluviales. En outre, un mur extérieur a déjà été construit, en plots de ciment, côté nord, et des travaux de fondation en béton d'un second mur, en façade est ont commencé, ce qui n'est pas contesté par le constructeur. Partant, le tribunal remarque que ces travaux apportent bel et bien des changements notables à l'aspect du bâtiment et entraînent de plus des préjudices pour la recourante, dans la mesure où les travaux litigieux concernent un immeuble sis aux abords d'un monument historique en voie de restauration, dont l'aménagement extérieur nécessite la démolition des garages contigus. Partant, la décision attaquée doit être annulée pour ce motif déjà.

c) Il ressort en outre de l'art. 120 LATC qu'indépendamment de la procédure de délivrance du permis de construire, les constructions ou ouvrages nécessitant une autorisation spéciale, selon l'annexe II au RATC, ne peuvent être construits, reconstruits, agrandis, transformés ou modifiés dans leur destination avant l'octroi de dite autorisation. Aux termes de l'art. 122 al. 1 LATC, la demande fait du reste l'objet de la même enquête que la demande du permis de construire, dans la forme prévue aux art. 109 ss LATC.

Deux circonstances concrètes permettent de conclure que les conditions de la dispense d'une enquête publique ne sont pas remplies. La première a trait au fait que le Château de la Roche d'Ollon et ses annexes, sis sur les parcelles voisines de celle du constructeur, figure à l'inventaire architectural cantonal et qu'il tombe donc sous le coup (renvoi de l'art. 51) de l'art. 16 LPNMS, qui fait obligation aux propriétaires d'annoncer toute intervention au département, lequel délivre ou refuse l'autorisation spéciale requise par la loi. Au vu de l'art. 46 al. 2 LPNMS, en vertu duquel est protégé non seulement le château, le terrain le contenant, mais également ses abords, il y a lieu de considérer, dès lors que la remise s'appuie en partie sur la propriété de la fondation, que les travaux projetés devaient être annoncés par M. Ambresin, voire par la municipalité, au département compétent, à savoir le DTPAT, pour obtenir une autorisation spéciale préalable. Quant à la seconde circonstance, elle se rapporte au fait que l'ouvrage litigieux est frappé par une limite des constructions, raison pour laquelle le même département, le DTPAT, devait également être consulté à ce titre pour approbation (voir l'annexe II au RATC). Pour ces deux motifs, la procédure suivie par la municipalité pour l'octroi du permis de construire est entachée de vices de forme et la décision qui s'en est suivie doit être annulée.

4.

Il reste à examiner si les travaux envisagés sont conformes au droit matériel, selon qu'il s'agit de travaux d'entretien, de construction ou de reconstruction de la remise.

a) Pour l'autorité intimée, dès lors qu'il s'agit d'un bâtiment frappé par un alignement, la disposition topique est bien l'art. 80 LATC, sur renvoi de l'art. 82 LATC, en vertu duquel les bâtiments non conformes peuvent être entretenus ou réparés, motifs qui l'ont conduite à délivrer le permis de construire. Selon le constructeur, l'ouvrage litigieux est de plus matériellement et fonctionnellement lié à un bâtiment d'habitation sis sur la même parcelle, ces travaux demeurant ainsi fort modestes par rapport au volume total de l'ensemble bâti.

b) La fondation recourante invoque que la remise consistait, jusqu'au mois de mars 1997, en quelques planches de bois mal jointoyées en façade est et en un toit de tôle venant s'appuyer, au nord et au sud, sur les bâtiments propriété de la fondation. Selon elle, M. Ambresin a déjà construit, peut-être achevé, un premier mur, en plots de ciment, côté nord, de même qu'il a commencé les travaux de fondation en béton d'un second mur, en façade est. La fondation se réfère aux cinq photographies accompagnant le courrier de son conseil du 15 avril 1997 au tribunal, qui montrent l'état des lieux au début du mois d'avril 1997. Selon elle, les travaux de M. Ambresin ne constituent pas de l'entretien, mais bel et bien des travaux de construction et, la remise étant une ruine, au sens de l'art. 80 al. 3 LATC, les travaux querellés sont donc une reconstruction. La fondation allègue par ailleurs que la remise est fermée sur le côté nord, ouest et sud par des bâtiments existants, dont deux n'appartiennent pas au constructeur (nord et sud). La seule paroi qui existe pour elle-même est donc la paroi ouest. Selon elle, la remise est formée, comme élément de construction, par la façade est et la toiture en tôle. Dès lors que M. Ambresin reconstruit non seulement toute la façade est et toute la toiture, mais qu'il construit en outre un mur supplémentaire côté nord, il ne subsisterait strictement rien de la remise qui existait en 1996.

c) L'art. 80 LATC autorise l'entretien et la réparation des bâtiments existants non conformes aux règles de la zone (al. 1), ainsi que leur transformation ou leur agrandissement, dans les limites des volumes existants, pour autant qu'il n'en résulte pas une atteinte sensible au développement, au caractère ou à la destination de la zone et que les travaux n'aggravent pas l'atteinte à la réglementation en vigueur ou les inconvénients qui en résultent pour le voisinage (al. 2). Les bâtiments en ruine ou inutilisables qui ne correspondent pas aux règles de la zone mentionnées à l'al. 1 ne peuvent être reconstruits (al. 3). L'art. 82 LATC règle le statut des bâtiments frappés d'une limite des constructions, par renvoi de l'art. 38 de la Loi sur les routes du 10 décembre 1991 (LR). Selon l'art. 82 LATC, l'art. 80 LATC est applicable par analogie, sous réserve que le permis accordé pour des travaux de transformation partielle ou d'agrandissement soit assorti d'une convention préalable de précarité passée entre le propriétaire et l'autorité compétente, convention par laquelle le propriétaire s'engage à renoncer, en cas d'expropriation, à réclamer la plus-value résultant des travaux (lit. a), la reconstruction empiétant sur une limite des constructions n'étant pas autorisée (lit. c).

d) La doctrine et la jurisprudence ont tenté de définir les travaux d'entretien ou de réparation, les transformations, les agrandissements et les reconstructions d'ouvrages (voir B. Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, 1988, p. 161ss.). Les travaux d'entretien et de réparation consistent en des travaux de rénovation (toitures, façades, fenêtres) et de modernisation (nouvelle installation de chauffage, équipements sanitaires...). Il importe donc de ne pas modifier la construction existante ou de le faire de façon très peu importante, l'aspect, la distribution et la destination de la construction restant inchangés. De tels travaux visent donc à protéger l'ouvrage ou l'installation existante des effets de la dégradation due au temps, voire à la moderniser (de façon raisonnable) en fonction des exigences de confort moderne.

La transformation est l'opération tendant à modifier la répartition intérieure des volumes construits ou l'affectation de tout ou partie de ces volumes, sans que le gabarit de l'ouvrage soit augmenté. Cas extrême de transformation, la reconstruction est réalisée lorsque les éléments d'un ouvrage sont remplacés par d'autres éléments semblables ne laissant subsister que quelques parties secondaires de l'ouvrage primitif, les travaux devant être mis en regard de l'ensemble du bâtiment touché et ne pas entraîner une rupture de l'unité fonctionnelle de celui-ci. Le coût des travaux et sa comparaison avec le coût estimatif des éléments qui subsisteraient peuvent être pris en compte, mais ne constitue pas un critère absolu (sur tous ces points, Droit vaudois de la construction, 1993, remarques 5.1 ad art. 80 LATC; arrêt AC 91/006 du 2 décembre 1992, in RDAF 1993 p. 137 et ss, plus spéc. 141 et 142). Ainsi, la qualification de reconstruction a été retenue pour la reconstruction de trois murs de façade sur quatre, ainsi que la réfection et la modification de la plupart des autres parties essentielles d'un bâtiment, même si le gabarit de l'immeuble reste inchangé (RDAF 1970, p. 347), pour un projet ne laissant subsister que la toiture d'un bâtiment (RDAF 1970 p. 143), pour la modification d'un chalet par le remplacement de la toiture et de la charpente, des façades en bois par des murs de briques et des planchers par des dalles en béton (prononcé de la CCRC no 6181 du 26 juin 1989, cité in RDAF 1990 p.254), ou encore pour la modification de l'annexe d'un bâtiment, avec agrandissement (arrêt AC 95/0145 du 6 novembre 1995), tandis que la qualification de transformation a été retenue pour des travaux faits sur une partie d'un immeuble (deux dalles entièrement reconstruites, espace intérieur totalement restructuré et façades entièrement rénovées, seule subsistant la charpente) (arrêt AC 91/0261 du 29 octobre 1992).

e) Les travaux litigieux modifient complètement l'annexe du bâtiment de M. Ambresin puisqu'ils impliquent la consolidation de la charpente, le remplacement de la couverture en tôle ondulée par de la petite tuile, la pose de chenaux avec évacuation des eaux pluviales et le remplacement des planches existantes de la façade par deux murs en béton. Si l'on considère que la remise existe depuis 1956 au moins, époque à laquelle M. Ambresin a hérité de celle-ci, force est de constater que l'on n'est en présence ni de travaux d'entretien ou de rénovation, ni d'une transformation, mais d'une véritable reconstruction de l'annexe litigieuse, à l'état de ruine. Cette conclusion s'impose du reste également eu égard à l'ampleur des travaux projetés et donc à leurs coûts prévisibles, - non allégués par le constructeur -, par rapport à l'ouvrage et à sa valeur antérieurs. Une telle reconstruction est prohibée par l'art. 80 al. 3 LATC.

5.

Vu le sort du litige, l'émolument d'arrêt de 1'500 fr. est mis à la charge du constructeur, débouté, l'avance du même montant effectuée par la fondation lui étant restituée (art. 55 LJPA). En outre, cette dernière ayant procédé avec l'aide d'un avocat, une indemnité de dépens de 2'000 fr. lui est allouée, à la charge de la Commune d'Ollon et de John Ambresin, à raison de 1'000 fr. chacun.