TA - AC.1997.0144 - 1998-01-28 - PPE Edouard-Rod 28-30 c/ DTPAT, Lausanne et SAGRAVE SA

1.

Les pourvois soulèvent deux questions préliminaires.

a) La première a trait à l'objet des recours. On relève tout d'abord que la municipalité estime ne pas avoir statué; les recourants, pour leur part, ne font pas valoir explicitement que cette position serait erronée et qu'en conséquence ce serait à tort que la municipalité n'aurait pas statué. Sur le fond, néanmoins, ils soutiennent que les règles de la zone de villas auraient dû être appliquées, partant qu'une décision de permis de construire aurait dû être rendue par la municipalité. Ainsi, bien que les conclusions des recourants soient formulées de manière pour le moins imprécise sur ce point, on admettra que ceux-ci s'en prennent à l'absence de décision municipale.

Pour le surplus, ces derniers contestent les autorisations spéciales cantonales, étant par ailleurs précisé que le SLN n'a délivré qu'un préavis, qui ne saurait dès lors comme tel faire l'objet d'un recours; la PPE recourante critique néanmoins la teneur de ce préavis et partant conteste la décision du Service de l'emploi, Inspection du travail, qui en a repris le contenu.

b) Parmi les décisions cantonales, figure la décision du SEPE du 21 octobre 1997, rendue en application des art. 13 al. 1 ch. 1 et al. 2 de la concession de grève de 1959 précitée. Or, l'art. 16 du même acte prévoit que toute contestation au sujet de l'aménagement ou de l'utilisation de la parcelle concédée sera tranchée par le Conseil d'Etat. Cela étant, se pose la question de la compétence du Tribunal administratif pour connaître du recours dirigé contre cette décision.

aa) La loi du 5 septembre 1944 sur l'utilisation des lacs et cours d'eau dépendant du domaine public (ci-après : LVU) donne compétence au Conseil d'Etat pour l'octroi ou le refus d'une concession (art. 2, 4 et 9 LVU; v. aussi art. 83 du règlement d'application de cette loi, ci-après RVU); on a également cité ci-dessus l'art. 15 de la concession qui exclut toute autre utilisation que celles prévues par l'acte, sauf autorisation spéciale du Conseil d'Etat. Il ressort assez clairement de ces dispositions que le Conseil d'Etat, en sa qualité d'autorité concédante, voulait aussi rester le maître - notamment en cas de conflit (art. 16 concession) - de l'interprétation, partant de la portée de la concession.

bb) On pourrait certes objecter que la règle de l'art. 16 de la concession ne doit concerner que les litiges entre concessionnaires (voire les sous-concessionnaires) et autorité concédante et non les conflits survenant avec des tiers. Toutefois, il serait difficilement praticable de donner compétence au Conseil d'Etat pour les premiers et au Tribunal administratif pour les seconds, au risque de décisions contradictoires (s'agissant de permis de construire, il tombe par exemple sous le sens que l'on ne peut prévoir des voies de recours distinctes pour le constructeur et les opposants; quant au contentieux contractuel de la concession, il relève vraisemblablement de la compétence du juge civil : v. à ce sujet Pierre Moor, A propos de la répartition du contentieux administratif entre le Conseil d'Etat et le juge civil : contentieux objectif et subjectif, JT 1986 III 3, spéc. p. 105). Les autorités intimées font valoir aussi que l'acte de concession - on y reviendra d'ailleurs plus bas - sortit en l'occurrence des effets comparables à ceux d'un plan d'affectation; autrement dit, sur le plan matériel, il aurait des effets pour les tiers et il devrait dès lors pouvoir en déployer également sur le plan formel.

cc) Il est douteux par ailleurs que les règles découlant du § 6 CEDH commandent dans la présente espèce, l'intervention d'une autorité judiciaire dans une configuration similaire, ce qui plaiderait contre la compétence du Conseil d'Etat (ATF Pro Chevalleyres c/TA VD, du 27 mars 1997,1P.601/1996, qui répond à cette question de manière négative).

dd) Le problème est rendu plus aigu encore au vu des exigences découlant du principe de coordination, telles qu'elles découlent des articles 25a et 33 al. 4 LAT nouveaux, entrés en vigueur le 1er avril 1996; cette dernière disposition exige en particulier que les décisions relatives à un projet de construction donné puissent être portées devant une autorité de recours unique.

ee) En l'occurrence, la décision du Service de l'emploi, ici querellée, reprend le préavis du Service de lutte contre les nuisances; elle applique donc la législation sur la protection de l'environnement et elle est susceptible de recours au Tribunal fédéral par la voie d'un recours de droit administratif. Cela étant, compte tenu de l'art. 98a OJF et de l'art. 4 al. 3 nouveau LJPA, le recours contre une telle décision doit être ouvert auprès du Tribunal administratif, ce à l'exclusion des autorités mentionnées à l'al. 2 de la même disposition, soit notamment à l'exclusion du Conseil d'Etat. Dès lors, par l'effet conjugué de l'art. 33 al. 4 LAT précité et de l'art. 4 al. 3 nouveau LJPA, il appartient au Tribunal administratif de connaître, non seulement du recours dirigé contre la décision du Service de l'emploi, mais encore également contre les autres décisions autorisant le projet, notamment contre celle rendue par le SEPE; ces règles impliquent en effet, conformément au principe de coordination, une attraction de compétence en faveur du Tribunal administratif, même pour la décision du 21 octobre 1997 fondée sur la concession. Au demeurant, une attraction de compétence en sens inverse, en faveur du Conseil d'Etat eût été envisageable en principe, mais l'art. 4 al. 3 nouveau LJPA y fait clairement obstacle.

ff) En conclusion, le Tribunal administratif apparaît bien compétent pour se saisir de l'ensemble du présent litige.

2.

La constructrice met en doute la qualité pour recourir de la communauté.

La question de la légitimation active, à teneur de l'art. 37 al. 1 nLJPA, doit être tranchée sur la base du critère de l'intérêt digne de protection. Cet intérêt peut être juridique ou de fait; il ne doit pas nécessairement correspondre à celui protégé par la norme invoquée (cf., la jurisprudence la plus récente in ATF 121 II 171, cons. 2b, références citées). La qualité pour recourir n'emporte toutefois pas l'action populaire; pour la doctrine, il y a un accès légitime à la protection judiciaire lorsque le recourant établit que l'acte qu'il conteste lui fait supporter un préjudice ou le prive d'un avantage dans sa situation propre et qu'il prétend que cet acte est irrégulier: la modification ou l'annulation de la décision aura pour conséquence de rétablir une situation conforme au droit et de supprimer le dommage subi (cf. Moor, Droit administratif, volume II, Berne 1991, no 5.6.1, p. 411).

a) La notion de préjudice sous-entendant celle d'une atteinte préalable, il convient à cet égard d'apprécier la position spécifique que le recourant occupe dans la procédure; ainsi, pour recourir, les tiers doivent être touchés dans une mesure et avec une intensité plus grande que la généralité des administrés. Parmi les tiers recourants, on distingue le propriétaire opposé à un projet de construction dûment autorisé sur une parcelle voisine. Or, selon la jurisprudence précitée, le voisin a qualité pour agir au regard de l'art. 103 lit. a OJF lorsque son terrain jouxte celui du constructeur ou se trouve à proximité immédiate de celui-ci. Au demeurant assez floue, cette définition se retrouve pourtant avec régularité dans la jurisprudence en la matière, tout aussi fluctuante; ainsi, le Tribunal fédéral a admis la qualité pour agir dans certains cas où une distance de 45, respectivement 70 et 120 (gravière) mètres séparait les parcelles litigieuses, la déniant en revanche dans les cas où cette distance était de 150, 200 (chantier naval; hangar à bateaux) et 800 (porcherie) mètres (références citées dans l'ATF du 8 avril 1997, rendu dans la cause B. et consorts c/ TA, DTPAT et Commune de Grandson, cons. 3a - à paraître à la RDAF -; dans ce dernier arrêt le Tribunal fédéral a confirmé l'irrecevabilité du recours contre l'installation d'une porcherie distante de 600 mètres. du fonds voisin le plus proche, constatant ainsi que les recourants ne sont exposés à aucun préjudice résultant de son exploitation).

b) Le critère déterminant la qualité pour agir du voisin ne saurait toutefois se résumer à la distance séparant son fonds de celui destiné à recevoir l'installation incriminée. Un intérêt digne de protection existe en outre lorsqu'une personne se trouve dans un rapport spécialement étroit avec l'objet du litige; tel est le cas lorsque l'installation faisant l'objet de l'autorisation produit ou implique des immissions qui toucheraient l'opposant. Cet intérêt consiste en l'utilité pratique que le succès du pourvoi constituerait pour le recourant, c'est-à-dire dans l'élimination du dommage matériel ou idéal que la décision attaquée causerait au recourant (ATF 116 Ib 321, cons. 2a; 113 Ib 228, cons. 1). Dès lors, le voisin peut, quand bien même il se trouverait à une distance relativement élevée de la construction incriminée, être touché plus que quiconque et se voir reconnaître ainsi la qualité pour agir (v., notamment, ATF 120 Ib 379, cons. 4c, références citées - transformation d'une usine de produits pharmaceutiques avec aménagement d'un bâtiment destiné à la fabrication de micro-organismes génétiquement modifiés -; v. également arrêt AC 94/189 du 12 janvier 1996, cons. 4; dans ce dernier arrêt, le Tribunal administratif a admis la qualité pour agir contre un plan partiel d'affectation permettant la construction, sur une partie du périmètre dudit plan, d'un complexe commercial, de propriétaires dont les parcelles étaient distantes de plus d'un kilomètre de celle faisant l'objet du PPA litigieux, ce en raison de l'augmentation prévisible des nuisances engendrées par l'exploitation future de ce centre; v. aussi AC 96/0191 arrêt du 24 juin 1997, cité par les recourantes).

En l'espèce, la communauté recourante fait valoir les nuisances, principalement sonores et esthétiques que le projet est susceptible d'occasionner pour elle. Sans doute, l'immeuble sis Edouard-Rod 28-30 est relativement éloigné du projet; il n'en demeure pas moins que le bruit de la bétonnière, en première analyse, sera vraisemblablement nettement perceptible depuis ce bien-fonds. Cette circonstance apparaît ici parfaitement suffisante pour admettre la recevabilité du recours. Au surplus, c'est une question de fond que de déterminer si les nuisances perçues sont ou non compatibles avec les règles de la législation sur la protection de l'environnement et notamment celles de l'ordonnance du Conseil fédéral du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (ci-après : OPB).

3.

Le dossier ne comporte pas de décision municipale d'octroi d'un permis de construire, fondée sur la LATC ou sur le RPE. Il convient dès lors de se demander si une telle dispense de permis de construire est ou non justifiée, cela essentiellement en raison du fait que le projet doit prendre place sur le domaine public cantonal.

A cet égard, la jurisprudence vaudoise constante retient, notamment s'agissant du domaine public des eaux, que la procédure instaurée par la LVU s'applique à l'exclusion de la procédure de permis de construire (v. à ce propos RDAF 1985, 499, cité par Benoît Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, 2ème édition 1988, p. 51 s.; v. également RDAF 1968, 205 ou encore 1992, 235, spéc. consid. C; v. encore CCRC, prononcé non publié no 5921, Société de développement du Port de Pully et des Chamblandes, concernant un kiosque sur le domaine public cantonal - résultant d'un comblement - où celle-ci a décliné sa compétence en faveur du Conseil d'Etat). Cet auteur fait toutefois une réserve pour le cas "de l'utilisation de la concession dans un but différent de celui que la loi en cause vise ordinairement : par exemple, l'aménagement d'un terrassement sur les eaux publiques pour la construction d'une digue". A ses yeux, une procédure de permis de construire serait dans cette hypothèse nécessaire (de même, s'agissant des aménagements divers liés à un port, voire pour d'autres objets tels que toilettes publiques, fontaines, statues : op. cit., p. 53 et 54; contra, implicitement, prononcé no 5921 précité).

En audience, les représentants du SEPE et de la municipalité ont fourni diverses explications sur la pratique suivie dans le périmètre de la concession examinée ici. Elle traduit certaines hésitations entre deux solutions; selon la première, il appartient exclusivement au département de statuer sur d'éventuels projets devant prendre place dans le périmètre concédé; suivant la seconde, plus pragmatique, il appartenait à la commune de délivrer un permis de construire sur ce type de projet, même s'il devait prendre place sur le domaine public cantonal, l'approbation du département étant réservée. Au demeurant, ces hésitations sur la question de compétence renvoyait dans une certaine mesure à des questions similaires sur le plan du droit matériel applicable; une première voie se bornait à appliquer le plan de 1960, alors que la seconde penchait, à défaut d'autres dispositions pour l'application de l'art. 135 LATC (on reviendra sur ces questions de fond plus loin).

Quoi qu'il en soit, dans le cas d'espèce, cette hésitation a conduit à l'ouverture d'une enquête publique d'une durée de vingt jours, dans les formes des enquêtes ordinaires de permis de construire, régies par la LATC; la procédure s'est poursuivie en revanche par une autorisation délivrée exclusivement par le département (la municipalité - elle l'a confirmé en audience - se contentant pour sa part de transmettre les décisions cantonales, sans statuer elle-même).

En résumé, la pratique des autorités impliquées oscille entre la solution résultant de la jurisprudence citée plus haut, soit celle d'une procédure fondée sur la LVU, épuisant la matière, et celle complémentaire d'une procédure d'octroi de permis de construire, dans la ligne des propositions émises par Benoît Bovay dans l'ouvrage précité, tout au moins pour certains types de constructions. A vrai dire, le critère suggéré par l'ouvrage précité paraît peu clair; l'on ne voit guère l'utilité d'une procédure de permis de construire, doublant celle liée à la concession, lorsque cette dernière prévoit expressément le type d'aménagement en cause. Au demeurant, en effet, une procédure d'autorisation de construire, réservée ici au département par la concession, intervenant à l'issue d'une enquête publique, apparaît parfaitement de nature à préserver les droits des tiers, sans qu'il soit nécessaire d'exiger en outre un permis de construire municipal; au demeurant, ce dernier apparaît d'autant plus inutile dans l'hypothèse où les règles découlant du plan des zones - ou d'autres règles communales de police des constructions - ne sont pas applicables (sur ce point, v. cons. 5 ci-dessus).

Ainsi et dans la mesure où les recourants ont critiqué, essentiellement en plaidoirie, l'absence de décision communale, ce grief ne peut qu'être écarté (v. il est vrai la solution contraire retenue en droit valaisan, s'agissant de constructions devant prendre place en haute montagne, soit sur le domaine public naturel ou sur des choses sans maître, au sens de l'art. 664 CC : DC 1996, 21 no 47; mais cette solution ne s'impose pas en droit vaudois, plus particulièrement s'agissant de constructions réalisées sur les eaux publiques). Au demeurant, on ne voit pas qu'un tel régime soit contraire à l'art. 22 al. 1 LAT, l'autorisation délivrée par le département apparaissant à cet égard suffisante.

Au surplus, à supposer que l'on doive retenir la solution inverse, à savoir celle de la nécessité de l'octroi d'un permis de construire municipal, même sur le domaine public cantonal, cela ne conduirait pas encore nécessairement à l'admission du recours. En l'occurrence en effet, la municipalité a expliqué, aussi bien dans ses écritures qu'en audience, que, si elle avait eu à délivrer un tel permis, elle aurait admis le projet, rien ne permettant à ses yeux de lui faire obstacle. Dans ces conditions, il serait de toute façon contraire au principe de l'économie de la procédure de lui renvoyer la cause pour qu'elle statue par une décision de permis de construire.

4.

Avant d'aborder les moyens de fond, on examinera encore brièvement quelques griefs de procédure.

a) On a vu ci-dessus que le projet avait fait l'objet d'une enquête publique, en application par analogie des dispositions de la LATC à cet égard; les recourants reprochent à la constructrice de ne pas avoir indiqué, sur la demande de permis de construire, le fait que la parcelle 5427 appartenait à l'Etat de Vaud. Cependant, ce dernier, tout comme d'ailleurs la Commune de Lausanne, en sa qualité de concessionnaire, ont donné leur accord au projet par la signature des plans mis à l'enquête; cela est assurément suffisant au regard du but poursuivi par l'art. 108 LATC (RDAF 1993, 127).

b) La communauté recourante critique également l'absence au dossier d'une véritable étude de bruit, voire d'une étude d'impact. Sur ce deuxième point, on relèvera sans long développement que le projet consiste en une bétonnière, accompagnée de trois silos à ciment, et non en une cimenterie, savoir une fabrique de ciment; or, seules ces dernières sont visées par l'ordonnance du Conseil fédéral relative à l'étude de l'impact sur l'environnement, du 19 octobre 1988, au ch. 70.10 de son annexe. Le projet n'est dès lors pas soumis à étude d'impact.

Pour le surplus, l'importance du projet n'apparaît pas telle qu'une étude de bruit, plus étoffée que les éléments figurant au dossier, apparaisse nécessaire en l'occurrence; les observations du SLN, dans le cadre de la présente procédure, apparaissent convaincantes lorsqu'elles concluent au caractère superflu d'une telle mesure d'instruction. Sans doute, comme l'ont souligné les recourants, les prévisions présentées par la constructrice au sujet du trafic futur susceptible d'être engendré par le projet souffrent d'imprécision. Outre qu'il serait sans doute difficile d'établir des projections plus sûres, il apparaît en l'occurrence qu'un renvoi du dossier pour des études complémentaires sur ce point serait en l'occurrence inutile; en effet, le SLN s'est fondé - comme on le verra plus loin - sur des scénarios extrêmement pessimistes, lesquels permettent, malgré tout, le respect des valeurs limites de planification ou d'immissions applicables ici.

5.

Sur le plan matériel, les recourants font valoir que la parcelle 5427 est colloquée en zone de villas, à teneur du plan des zones de 1942/1943; les parties intimées leur rétorquent que cette affectation est sans effets, à tout le moins dès l'entrée en vigueur de la concession de grève no 132.G.38 de 1959. Dans leur écriture complémentaire, les recourants font encore valoir, en quelque sorte à titre subsidiaire, que, dès l'instant où l'affectation résultant du plan des zones précité n'aurait plus de validité, il y aurait alors lieu d'appliquer l'art. 24 LAT; en conséquence, le projet ne pourrait être admis, le dossier ne comportant pas de telle autorisation. Toutefois, cette thèse peut être écartée d'emblée. En effet, à supposer que l'on retienne l'abandon de l'affectation antérieure en zone de villas (soit une zone à bâtir) par le jeu de la concession précitée, cette opération avait pour but précisément de prévoir une nouvelle destination constructible aux surfaces considérées, soit principalement en vue de la création d'un quai et d'un port marchand. Il est dès lors exclu d'admettre en l'occurrence une zone de non-bâtir au sens de la législation fédérale; on se trouve très clairement en présence ici d'une zone à bâtir ordinaire (villas) ou spéciale (selon l'art. 18 LAT; l'ATF 114 Ib 344 cons. 3 va dans ce sens, lorsqu'il assimile les surfaces gagnées sur le domaine public des eaux, mais non affectées expressément par le plan des zones, à des zones à bâtir; au demeurant le comblement d'un lac, par nature, apparaît déjà en quelque sorte comme une construction). On ne saurait dès lors retenir ici l'applicabilité de l'art. 24 LAT (v. au surplus ci-dessous lit. b/cc).

Cela étant, on se bornera ci-après à examiner si le statut juridique de la parcelle 5427 est défini par le plan des zones ou au contraire par la concession, voire par le plan d'aménagement de 1960, prévu précisément par cette dernière.

a) A teneur de l'art. 45 al. 1 LATC, les communes sont compétentes pour établir les plans d'affectation concernant leur territoire. Il n'est pas évident que cette disposition se réfère exclusivement aux portions de leur territoire se trouvant en mains de propriétaires privés ou faisant partie du domaine public communal, à l'exclusion du domaine public cantonal. Au demeurant, le plan des zones de 1942/1943 a précisément affecté des surfaces issues de divers comblements du lac, le périmètre du plan suivant en effet les contours de la rive de l'époque; il est d'ailleurs piquant de constater que certaines surfaces affectées par ce plan se trouvent actuellement en pleine eau. Il est possible que le Conseil d'Etat ait alors approuvé ces plans à tort, mais cette question n'a pas à être tranchée ici. On observera ici, à titre de comparaison, qu'il est vraisemblable que les communes ont la compétence de prévoir des affectations déterminées en haute montagne, quand bien même les surfaces concernées apparaîtraient comme des choses sans maître, parties du domaine public naturel (art. 664 CC). Il reste que les autorités cantonales ont très fréquemment adopté elles-mêmes des plans régissant de tels secteurs, notamment les plans riverains des lacs; ceux-ci comprennent généralement la grève, mais aussi les biens-fonds sis à l'arrière de cette dernière.

On laissera dès lors ouvert le point de savoir si le premier argument du SEPE, consistant à affirmer que la Commune de Lausanne, dans son plan des zones, aurait outrepassé ses compétences et usurpé celles de l'autorité cantonale, est ou non bien fondé.

b) Les espaces résultant de comblements, entre l'embouchure du Flon et Ouchy, ont fait l'objet, on l'a vu, d'une affectation dans le plan des zones, sauf les comblements postérieurs à 1943, spécialement ceux réalisés en relation avec l'Exposition nationale. Or, la concession, malgré la collocation en zone de villas des terrains concernés, prévoit que les surfaces correspondantes seront utilisées notamment pour le maintien et l'extension des bains de Bellerive, respectivement pour la création d'un quai et d'un port marchand; de telles réalisations ne sont manifestement pas conformes à une affectation en zone de villas. Soit cette dernière a conservé toute sa valeur, ce qui conduit au constat de non-réglementarité de l'ensemble des installations en question, soit la concession et surtout le plan d'aménagement de 1960 doivent être considérés comme de nouveaux documents d'affectation des mêmes surfaces. C'est bien la seconde branche de cette alternative qui doit être retenue ici. En effet, le plan d'aménagement rationnel de 1960, prévu par l'acte de concession, a été adopté par le Conseil d'Etat à l'issue d'une procédure d'enquête, de sorte que, sous l'angle formel, rien ne s'oppose à le traiter comme un plan. Il comporte des affectations diverses, au sens propre, notamment pour une partie de la parcelle 5247; il s'agit donc d'un plan d'affectation (cantonal) au sens matériel de ce terme. Ce document, adopté postérieurement au plan des zones, implique enfin l'abrogation, pour les surfaces concernées, de l'affectation antérieure en zone de villas (v. d'ailleurs art. 74 LATC, qui le dit expressément pour les plans cantonaux).

Sur la base de ce premier constat relatif à la nature du plan de 1960, il convient de reprendre en détail l'argumentation des recourants.

aa) Selon la jurisprudence, on ne saurait en principe, à l'occasion d'un recours dirigé contre une autorisation de construire, remettre en cause un plan d'aménagement entré en force (ATF 115 Ib 331 consid. 1c et les arrêts cités). Un examen préjudiciel de la validité du plan à l'occasion d'une décision d'application ne peut avoir lieu que dans certains cas particuliers : lorsque les intéressés ne pouvaient se rendre compte de la portée du plan au moment de son adoption (ATF 116 Ia 207), lorsqu'ils n'ont pas eu l'occasion de faire valoir leurs objections (ATF 111 Ia 129), en cas de circonstances nouvelles ou de changement dans la législation qui commanderaient une adaptation de la planification (art. 21 al. 2 LAT; ATF 120 Ia 227 consid. 2c, 116 Ia 207, consid. 3b), ou dans le cas où le plan serait frappé de nullité absolue (ATF 115 Ia 1; sur l'ensemble de la question, v. ATF du 28 mars 1996 Helvetia Nostra c/TA VD et Municipalité de St-Prex,1A.202/1995 et références citées).

Les recourants, lorsqu'ils invoquent la réglementation applicable en zone villas, raisonnent tout à fait de cette manière; à leurs yeux, tant que le plan des zones, qui prévoit cette affectation, n'est pas modifié, le projet ne saurait être considéré comme admissible, le constructeur devant inviter préalablement les autorités communales à modifier leur réglementation. A vrai dire, on doit suivre cette argumentation, pour aboutir au résultat diamétralement opposé. La zone de villas ayant été abrogée, force est de considérer que le plan de 1960 ne saurait faire l'objet d'un examen préjudiciel dans le cadre de la présente procédure, ce sous les réserves évoquées par la jurisprudence. Au demeurant, ces réserves, à supposer que les conditions nécessaires à leur application soient réunies, ne sauraient conduire à faire revivre la réglementation du plan des zones, abrogée en 1960.

bb) Certaines des cautèles mentionnées par la jurisprudence précitée ne sont pas réunies. On remarque par exemple que l'enquête de 1960 avait permis aux tiers de contester l'implantation choisie pour les chantiers de la CGN, à proximité du port marchand; c'est dire que les tiers ont pu apprécier la portée de ce plan à cet égard, comme aussi en relation avec le périmètre affecté aux chantiers des marchands de sables et gravier, immédiatement voisins eux aussi du futur port marchand. De même, il est exclu de considérer que le plan de 1960 est frappé de nullité absolue. On rappelle au demeurant que de nombreuses autorisations de construire ont été délivrées sur la base de celui-ci (notamment pour les bâtiments de la CGN, pour l'extension des bains de Bellerive, ou encore pour la SAGRAVE); les exigences de la sécurité du droit doivent ici primer et, quels qu'en soient les inconvénients, le plan de 1960 doit être considéré, sous réserve des conséquences à déduire cas échéant de l'art. 35 LAT, comme valable.

cc) Le plan de 1960, il est vrai, a été adopté bien avant les dispositions de la LAT. Or, selon l'art. 35 al. 1 de cette loi, les plans d'affectation devaient être établis à temps, soit au plus tard dans un délai de huit ans à compter de son entrée en vigueur (soit le 1er janvier 1988 au plus tard, ATF 118 Ib 38, consid. 4a); l'al. 3 de cette disposition ajoute encore que les plans d'affectation cantonaux en force, au moment de l'entrée en vigueur de la LAT, conservaient leur validité selon le droit cantonal, jusqu'à l'approbation par l'autorité compétente des plans établis conformément à la LAT. Concrètement, il résulte de cette réglementation que les plans établis selon l'ancien droit, non approuvés conformément à l'art. 35 al. 3 LAT, ont perdu leur validité à partir du 1er janvier 1988, pour autant qu'ils soient contraires à la LAT, cela en ce qui concerne les terrains destinés à la construction; dès cette date, ne sont plus constructibles que les terrains compris dans la partie de l'agglomération déjà largement bâtie, au sens de l'art. 36 al. 3 LAT. En d'autres termes, la constructibilité des secteurs touchés par le plan de 1960 peut être fondée ici sur deux raisonnements distincts. Le premier consiste à admettre que ce plan est conforme aux exigences de la LAT; tel est en particulier le cas si les art. 35 et 36 LAT, comme cela résulte des objectifs essentiels qu'ils poursuivent, retiennent ici au premier chef le critère de l'étendue des zones à bâtir, délimitées jusqu'alors de manière trop extensive, pour conclure à la conformité de la loi (dans ce sens, v. DFJP, Etude relative à la LAT, Berne 1981, no 4 ad art. 35 LAT; v. aussi art. 134 lit. a LATC). Dans ce cas, le plan des zones de 1942/1943 affectait déjà les surfaces correspondantes à la construction, alors largement bâties; on ne voit pas que la situation, sur ce point, ait changé depuis, de sorte que le plan de 1960 comportait à juste titre une affectation à la construction de ce secteur. Le second raisonnement revient à constater directement que le périmètre du plan de 1960, tout au moins la surface de la parcelle 5427 concernée par le projet est comprise dans la partie de l'agglomération déjà largement bâtie, au sens de l'art. 36 al.

3 LAT; cette dernière disposition ne pouvait donc avoir pour effet de faire perdre, avec l'écoulement du temps, le statut constructible attribué par le plan de 1960 au périmètre destiné aux marchands de sables et graviers.

dd) Les recourants invoquent cependant une affaire Beeguer c/TA VD et Commune de St-Légier (ATF du 15 octobre 1992,1P.372/1992); selon cet arrêt il est douteux qu'un plan doté d'une réglementation sommaire, voire inexistante soit conforme au droit fédéral, en raison même de son imprécision (cet arrêt n'est pas publié, ni le précédent auquel il se réfère; sur le problème de la précision que doivent présenter les plans, v. ATF 121 I 117 qui paraît examiner exclusivement les exigences découlant du droit cantonal - en l'occurrence saint-gallois - en matière de plans de détail; au surplus, le droit vaudois ne fixe pas de contenu minimum pour les plans d'affectation - contrairement à ce qui prévaut pour les plans de quartier -, comme l'a relevé le Tribunal administratif, dans un arrêt du 19 mars 1996, AC 94/0238). En outre, à supposer qu'un plan ne respecte pas de ce fait les principes découlant de la LAT, une telle informalité ne justifierait pas encore l'admission du recours, pour autant que la procédure suivie respecte concrètement les exigences du droit fédéral (ATF Beeguer précité). Autrement dit, si l'on suit les considérants du Tribunal fédéral, l'imprécision de la réglementation appliquée peut être compensée par une extension du pouvoir d'examen du Tribunal administratif à l'opportunité de la décision attaquée. La solution qui se dégage de cette jurisprudence est ainsi la suivante : même si la réglementation résultant du plan de 1960 présente un caractère relativement lacunaire, elle doit néanmoins être appliquée, notamment en tant qu'elle prévoit une affectation, dans certains secteurs, à des constructions de nature spécifique, le contrôle de l'autorité judiciaire devant, face à l'imprécision des textes, être étendu quelque peu.

aaa) A cet égard, il est clair que le périmètre en question, dans une approche en opportunité, ne saurait être affecté à une zone de villas. En effet, l'avenue de Rhodanie, tout d'abord, constitue une voie de circulation extrêmement fréquentée, au point qu'un assainissement au sens des règles de l'OPB, apparaît nécessaire. Par ailleurs, tout le périmètre compris entre cette artère et le lac, respectivement entre Ouchy et l'extrémité ouest des bains de Bellerive, se trouve affecté actuellement à des constructions spécifiques, de caractère para-industriel (chantiers CGN et marchands de sables et graviers, autour du port marchand) ou vouées à des activités de tourisme touristique et de loisirs (le port de petite batellerie, la place des Fêtes, les bains de Bellerive et un peu plus à l'ouest encore le Théâtre de Vidy); l'affectation en zone de villas apparaît aujourd'hui d'autant moins à sa place dans ce secteur qu'elle recouvre des surfaces correspondant aujourd'hui au bassin du port marchand.

bbb) Au surplus, on peut hésiter, pour suppléer à l'imprécision du plan de 1960, soit à interpréter assez librement ce document (v. TA, arrêt du 27 mai 1994, AC 94/0069, rendu à la suite de l'ATF Beeguer cité ci-dessus, avec examen de la décision attaquée en opportunité) ou à appliquer, en quelque sorte à titre de droit supplétif, l'art. 135 LATC, spécialement son al. 2 (v. dans ce sens TA, arrêts antérieurs du 26 février 1993, AC 92/073, et du 23 mars 1992, AC 91/018). En l'occurrence, le tribunal estime pouvoir s'en tenir à l'espèce la plus récente citée ci-dessus, savoir celle de l'arrêt qu'il a rendu après l'ATF Beeguer (AC 94/0069 déjà cité). Sans doute, la réglementation résultant du plan apparaît en définitive relativement imprécise. Cependant s'agissant des affectations ici prévues, elles appellent toutes, compte tenu des constructions très spécifiques prévues, un régime souple. Tel est le cas des ports situés dans le périmètre, qu'il s'agisse des ports de petite batellerie ou du port marchand; ce dernier en particulier doit être doté d'installations techniques, telles que grues, palans et autres, susceptibles de sortir des gabarits de bâtiments ordinaires. On peut faire les mêmes observations s'agissant des bâtiments nécessaires à l'intérieur des bains de Bellerive (plongeoir, bassins, bâtiments de service divers). De même, le périmètre para-industriel entourant le port marchand et notamment celui réservé à la SAGRAVE, à l'instar de toute zone industrielle, doit offrir des règles souples. Dans ces conditions, l'application de l'art. 135 LATC, qui visait au premier chef les villages dépourvus de plan d'affectation, n'apparaît pas adéquate, en particulier la règle de hauteur de l'art. 135 al. 2 lit. c, laquelle n'est d'ailleurs dépassée ici que de 50 cm. Les recourants critiquent cette souplesse excessive, dans la mesure où elle n'offrirait pas une sécurité suffisante aux tiers, ceux-ci étant dès lors à la merci d'un maître de l'ouvrage ambitieux. On notera cependant d'emblée que, dans la mesure où toute construction, pour autant qu'elle soit conforme à la concession, nécessite une autorisation du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, la liberté du maître de l'ouvrage ne peut s'exercer que sous étroite surveillance.

Au demeurant, dans l'hypothèse d'un projet de nature exorbitante (un hôtel-tour de vingt étages par exemple) le département devrait en principe considérer que de tels objets nécessitent préalablement soit un ajustement de la concession, soit une adaptation du plan, soit l'une et l'autre opération. D'emblée on peut retenir que - à l'instar de l'obligation de planification concernant des objets importants, dont la jurisprudence du Tribunal fédéral a cerné les contours, par opposition à la procédure d'autorisation de l'art. 24 LAT (pour un port, v. par ex. ATF 113 Ib 371) - des projets comportant des volumes, des hauteurs, voire des impacts ou nuisances particulièrement importants, au regard des éléments existants (installation comportant une cheminée très élevée, notamment), une procédure de planification préalable, complétant ou modifiant celle en vigueur, serait nécessaire. Tel ne serait pas le cas, au contraire et de manière claire, de projets susceptibles - s'ils devaient prendre place hors des zones à bâtir - d'être autorisés sur la base de l'art. 24 al. 2 LAT (v. pour un exemple, l'extension d'une centrale à béton hors zone admise au titre de cette disposition, TA, arrêts des 9 septembre 1993, AC 93/0018, et 1er juillet 1994, AC 93/0287).

Dans le cas d'espèce, cependant, l'on ne se trouve pas en présence ici d'une construction dont le gabarit apparaîtrait dans le secteur comme extraordinaire. Sans doute, la bétonnière dépassera-t-elle sensiblement la hauteur des actuels silos à graviers (11,50 mètres au lieu de 8 mètres; quant aux silos, ils atteindront, au point le plus haut, une cote de 10 mètres). L'impact de ces nouvelles installations n'apparaît toutefois pas de caractère massif; au contraire celles-ci paraissent compléter les éléments existants et s'insèrent sans difficultés dans ce tissu industriel, qui comprend encore les deux grues mobiles complétant le dispositif existant de la SAGRAVE. Le site est encore marqué par de nombreux dépôts de sables et de graviers, atteignant des hauteurs importantes elles aussi.

Les remarques qui précèdent permettent de retenir qu'il n'y a pas lieu ici de se référer à l'art. 135 LATC (qui n'a nullement été taillé sur mesure pour s'appliquer au domaine public cantonal) et de conclure, de surcroît, que le projet n'implique aucune atteinte à l'esthétique du site, qui n'est rien d'autre qu'un port marchand.

ccc) Le conseil des recourants, dans le cadre de l'art. 135 al. 4 LATC, fait valoir le plan directeur communal, pour démontrer que l'avenir de ce secteur est encore incertain. Ils invoquent à cet égard en effet le document figurant en annexe à la page 144 du dossier du plan directeur communal, intitulé "Options d'aménagement pour le secteur sud-est"; s'agissant du secteur d'activités correspondant au port marchand, ce document comporte la légende suivante : "Secteur bâti dont les qualités naturelles du site doivent être maintenues, en prolongement des rives du lac". Le commentaire (p. 144, sous la rubrique milieu naturel, rive du lac) paraît plus explicite, lorsqu'il indique que l'option a été choisie de confirmer l'attractivité du pôle touristique d'Ouchy en mettant en valeur les espaces multifonctionnels (parking de surface côté est de la piscine de Bellerive) et en redonnant un caractère de verdure aux environs immédiats des activités de la SAGRAVE et des chantiers de la CGN; avec cette exégèse, force est de constater que l'existence même de la SAGRAVE dans le secteur est confirmée par le plan directeur, l'idée étant toutefois de rétablir des espaces de verdure aux alentours de celle-ci. Le document produit en audience par la municipalité (Schéma directeur des rives lausannoises, de juillet 1997) confirme ces options.

On ne saurait dès lors tirer de ces documents la conclusion que l'autorisation litigieuse serait inopportune, notamment au regard du développement futur de ce secteur des rives du lac.

c) On retiendra dès lors en conclusion que la décision du SEPE, en tant qu'elle a procédé à une pesée consciencieuse des circonstances du cas d'espèce, est opportune; en particulier, son appréciation sous l'angle esthétique n'apparaît pas critiquable. Les moyens des recourants soulevés à cet égard doivent dès lors être écartés.

6.

Les recourants font valoir encore que le projet implique des activités qui sortent du cadre de celles qui sont autorisées par la concession; cette dernière autorise en effet les chantiers des marchands de sables et graviers, ainsi que leurs installations, mais ne leur permettrait pas de fabriquer en outre du béton. A vrai dire, cette argumentation ne saurait être suivie. Les représentants de la constructrice ont en effet démontré que la production de béton, qui nécessite du gravier, du sable et du ciment, mélangés par des malaxeurs, constitue une activité très voisine de celles qui sont déjà exercées sur le site. Au surplus, le département qui, avec le Conseil d'Etat, apparaît comme un interprète privilégié de la concession, admet la conformité du projet avec la concession et le plan de 1960; dans ces conditions, le tribunal, qui ne voit aucun motif de procéder à une lecture aussi étroite de la concession que celle des recourants, admettra, avec le département, que la centrale à béton et les trois silos qui en constituent les annexes, entrent dans le cadre tracé par cette dernière.

Ce moyen sera donc écarté lui aussi.

7.

Les propriétaires recourants craignent essentiellement une augmentation des nuisances sonores en relation avec le projet, à un double titre; ils redoutent en effet le bruit d'exploitation de la bétonnière, d'une part, et celui résultant d'un trafic accru, d'autre part.

a) S'agissant de la bétonnière, le SLN déduit pour l'essentiel de la distance entre celle-ci et l'immeuble des recourants que les nuisances émises ne seront perçues par ces derniers que moyennant un fort effet de réduction (estimé à 47 dB(A); il faut y ajouter la valeur correspondant à des facteurs de correction, soit 7 dB(A), selon le ch. 33 de l'annexe 6 OPB); dès lors, même en prenant une émission de bruit de 94 dB(A) à un mètre de la bétonnière, les valeurs limites de planification, soit 55 dB(A), applicables à l'immeuble des recourants, sis en degré de sensibilité II, seraient respectées (voir à ce propos annexe 6 OPB, ch. 2).

Le SLN indique que ces valeurs (soit 94 dB(A) à un mètre de la bétonnière) peuvent être obtenues au moyen d'installations modernes avec insonorisation. A la demande du magistrat instructeur, la constructrice a produit un rapport établi par le Centre technique du béton et du gravier, relatif à des relevés sonores effectués sur centrale à béton, daté du 8 décembre 1997. Le rapport en question porte sur des mesures effectuées sur deux centrales à béton. La première, équipée d'un malaxeur à doubles arbres horizontaux, d'une capacité de 2 m3, avec bardage autour du malaxeur, provoquait une émission de 78,2 dB(A) à un mètre de celle-ci (le rapport indique que le réglage des pales du malaxeur était en l'occurrence loin d'être satisfaisant, celui-ci entraînant un accroissement important du bruit); la seconde mesure a été opérée sur une centrale équipée d'un malaxeur de même type, mais d'une capacité de 4 m3, sans bardage autour du malaxeur; le niveau sonore relevé à un mètre du malaxeur, côté moteur, s'élevait à 90,3 dB(A), respectivement côté opposé au moteur à 82,9 dB(A).

Ces mesures, aux yeux de l'assesseur spécialisé du tribunal, permettent d'admettre comme fondée l'affirmation du SLN selon laquelle la valeur de 94 dB(A), prise comme hypothèse, pouvait effectivement être obtenue au moyen d'installations modernes dans une bétonnière; on peut même retenir que la bétonnière projetée, dotée d'une insonorisation (carrossage ou bardage), provoquerait des émissions sonores d'un niveau très sensiblement inférieur à 94 dB(A), celle-ci étant de nature à provoquer une réduction de bruit de l'ordre de 15 à 20 dB(A), selon le représentant du SLN. Pour le surplus, selon ce dernier, il ne faut en revanche pas attendre de réduction sensible en relation avec un effet de sol ou en raison d'obstacles; le pronostic effectué par le SLN ne tient pas compte d'un facteur de correction (qui intervient à la baisse) en fonction de la durée d'utilisation des installations : ce faisant, ledit service a procédé ici également de manière pessimiste, ce qui offre une marge de sécurité supplémentaire à ses calculs.

En d'autres termes, le tribunal, se fondant notamment sur l'avis de son assesseur spécialisé, estime que les conclusions du service précité relatives à la bétonnière ne peuvent qu'être confirmées.

b) En audience, les recourants ont fait valoir la gêne que pouvait provoquer le bruit lié aux opérations de chargement des camions; selon eux, ce bruit, assez court il est vrai, présente une gêne accrue en raison de son caractère irrégulier et soudain. Ce type de gêne est pris en compte par le jeu des facteurs de correction du chiffre 33 de l'annexe 6 OPB; cependant de telles émissions, compte tenu de leur brièveté, doivent faire l'objet aussi d'une correction liée à la durée de l'émission (v. ch. 31 al. 2 annexe 6 OPB). Dans l'ensemble, le bruit découlant du chargement des camions n'apparaît pas comme susceptible d'entraîner un dépassement des valeurs limites, qu'il s'agisse des valeurs de planification (pour l'augmentation du nombre de camions liée au projet) ou des valeurs d'immissions (pour l'ensemble des installations de la SAGRAVE).

c) S'agissant des effets de l'accroissement du trafic sur des voies publiques, lié au projet, le siège de la matière se trouve à l'art. 9 OPB. S'agissant de l'avenue de Rhodanie, empruntée par 15'000 véhicules par jour environ, dont 600 camions, c'est la lettre b de cette disposition qui est applicable, cette voie de circulation devant en effet être assainie. A teneur de celle-ci, l'exploitation d'installations fixes nouvelles ne doit pas entraîner la perception d'immissions de bruit plus élevée en raison de l'utilisation accrue d'une voie de communication nécessitant un assainissement. La jurisprudence du Tribunal administratif, au demeurant sévère, a retenu l'existence d'une perception d'immissions de bruit plus élevée lorsque le projet était susceptible d'entraîner une augmentation égale ou supérieure à 0,6 dB(A) (AC 94/189 du 12 janvier 1996, arrêt dit Lémanparc, consid. 4).

Suivant les calculs du SLN, qui apparaissent convaincants, le seuil d'émission précité serait atteint avec une augmentation de trafic liée au projet de 175 camions par jour, soit 38'500 poids lourds par année; or, les prévisions présentées sont très largement inférieures à ce chiffre. Le descriptif du projet indiquait un trafic de camions annuel de l'ordre de 24'000, l'exploitation ayant atteint il est vrai des chiffres plus élevés durant la période de haute conjoncture, soit 47'000 camions par année en 1989. Quoi qu'il en soit, pour dépasser le seuil fixé (soit 0,6 dB(A) d'augmentation), le trafic de poids lourds devrait s'élever au total à un ordre de grandeur de 62'500 camions par année. Ces chiffres ne sont pas vraisemblables, même si le pronostic fourni par la constructrice est relativement imprécis et mérite quelques nuances (en substance, celle-ci indique que seul l'apport de ciment générerait à l'avenir un supplément de trafic; il n'est cependant pas exclu que la SAGRAVE augmente quelque peu son chiffre d'affaires en offrant du béton à sa clientèle; en outre, si la livraison de béton, par rapport à celle de gravier, n'entraîne guère une augmentation des volumes transportés, tel sera bien le cas en revanche des tonnages évacués - pour un volume de gravier donné, le béton comporte en effet l'adjonction de ciment et d'eau -, ce qui pourrait induire dans une certaine mesure une augmentation du trafic de camions, limités à 25 tonnes). Il est même probable que la SAGRAVE ne serait pas en mesure de générer un trafic de 62'500 camions par an au moyen des installations existantes, même si elle travaillait à pleine capacité.

En d'autres termes, il n'est pas réellement plausible que le projet entraîne une telle augmentation de trafic, un accroissement plus faible étant plus vraisemblable; dans les deux cas il respecterait les exigences de l'art. 9 OPB.

d) Les recourants font encore valoir que le projet, dans la mesure où il prend place dans un secteur déjà extrêmement pollué, tant sur le plan des nuisances sonores que sur celui de la protection de l'air, devrait être refusé pour ce motif déjà, par l'effet d'une sorte de moratoire.

On ne saurait cependant suivre une telle argumentation. Elle ne résulte pas, en tous les cas, des règles de l'OPB, notamment de celle de l'art. 9 de cette ordonnance que l'on vient d'analyser; aussi bien, des projets de construction restent-ils possibles, dans les limites de cette disposition, même à proximité de voies publiques nécessitant un assainissement. De même, les dispositions de l'ordonnance sur la protection de l'air, du 16 décembre 1985 (ci-après : OPair; RS 814.318.142.1) ne font pas obstacle à toute construction dans un secteur déjà pollué; tel ne peut être le cas, à teneur de la jurisprudence, que s'agissant de projets susceptibles d'entraîner de très fortes nuisances, au point de mettre en péril la mise en oeuvre d'un plan de mesures (dans ce sens, ATF 123 II 337 et DEP 1997, 590 ss, spéc. consid. 4; dans le cas d'espèce un projet d'immeuble de service accompagné de la réalisation de 750 places de parc a été considéré comme admissible, celui-ci ne mettant pas en péril l'exécution du plan de mesures; v. également les références citées par cet arrêt).

Dans le cas d'espèce, l'on ne voit pas que le projet querellé soit de nature, par l'ampleur de ses émissions polluantes, à remettre en cause le plan de mesures lausannois. Ce dernier moyen, présenté en audience, ne saurait dès lors être retenu.

e) Les recourants ont également fait valoir que le projet, dans un secteur aussi sensible que la rive du lac, ne pouvait être autorisé, en raison des dangers qu'il représente. Cet argument, invoqué pour la première fois en plaidoirie, ne repose pratiquement sur aucune allégation précise, de sorte que le tribunal, qui n'a pas été en mesure d'instruire ces points, ne peut pas non plus tenir ces affirmations, d'ailleurs implicites (faisant état de dangers spécifiques causés par le projet), pour établies. En tous les cas, rien n'indique que l'examen, auquel le SEPE a procédé avant de délivrer l'autorisation fondée sur l'art. 12 LVPol, ait été insuffisant, de sorte que la décision y relative serait mal fondée. Autrement dit, à supposer que ce moyen présenté en plaidoirie puisse être considéré comme recevable, ce qui est douteux, force serait de l'écarter comme mal fondé.

8.

Les considérations qui précèdent conduisent au rejet du recours. Cela étant, l'émolument d'arrêt devra être mis à la charge des recourants, qui succombent. Ils verseront également des dépens, tant à la municipalité qu'à la constructrice; en l'occurrence cependant, la municipalité n'est intervenue qu'en qualité d'autorité intéressée, ce qui justifie une légère modération du montant des dépens, et la constructrice a conclu, en vain, à l'irrecevabilité du recours, de sorte qu'une réduction des dépens s'impose également (sur ces questions, v. art. 55 LJPA).