TA - AC.1997.0205 - 1998-09-22 - SAUER Willy et Sylvie c/ SAT

1.

Il n'est pas contesté que, lorsque la commune a délivré le permis de construire un hangar rural en 1976, après avoir obtenu une autorisation spéciale délivrée par l'autorité cantonale compétente, la parcelle des recourants se trouvait en zone sans affectation spéciale. De même, il n'est pas contesté qu'à la suite de l'entrée en vigueur du RCAT de la Commune de Bassins en 1979, la parcelle des recourants a été colloquée en zone agricole.

Selon l'art. 22 al. 1 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979, entrée en vigueur le 1er janvier 1980 (ci-après LAT), aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente. En vertu de l'art. 22 al. 2 lit. a LAT, l'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone. Si tel n'est pas le cas, l'art. 24 al. 1 LAT prévoit que des autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou installations, ou pour tout changement d'affectation, si l'implantation de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination et si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose. En vertu de l'art. 25 al. 2 LAT, l'autorisation ou l'approbation d'une autorité cantonale est requise pour toute dérogation au sens de l'art. 24 LAT.

En l'espèce, les recourants qui ne sont pas exploitants agricoles demandent un changement d'affectation pour une maison d'habitation sise en zone agricole, afin d'obtenir un permis d'habiter. Or, comme on l'a vu, seules peuvent être autorisées en zone agricole les constructions dont la destination correspond à la vocation agricole du sol. En l'espèce, il est évident que la maison des recourants n'a pas d'affectation agricole et que son unique destination est l'habitation familiale. La demande de changement d'affectation du hangar doit donc être soumise à l'autorité cantonale compétente, conformément aux dispositions précitées, ce qui n'est d'ailleurs pas contesté par les recourants.

2.

En revanche, est litigieuse la question de savoir si, comme le soutient l'autorité intimée, les transformations autorisées par la commune en 1982 à l'insu des autorités cantonales, auraient dû faire l'objet d'une autorisation exceptionnelle au sens de l'art. 24 al. 1 LAT, s'agissant en réalité d'un changement d'affectation; de son côté, le conseil des recourants a expliqué en audience que si la commune n'avait pas soumis le projet de 1982 à l'autorité cantonale compétente, c'est parce qu'elle considérait que les transformations n'étaient qu'accessoires au permis de construire octroyé en 1976 et qu'elles ne nécessitaient donc pas une autorisation cantonale.

On ne saurait suivre les arguments des recourants dès lors que les transformations soumises à la commune en 1982, soit le percement de six nouvelles fenêtres avaient pour effet de rendre le bâtiment habitable et que le permis de construire afférent à ces transformations concernait en réalité un changement d'affectation. Ces considérations sont d'ailleurs corroborées par le fait que le permis de construire en question est intitulé "transformation du chalet", alors que, conformément au permis de construire délivré par la commune en 1976 après autorisation cantonale, le bâtiment litigieux avait toujours été appelé "hangar" ou "construction rurale". Par conséquent, s'agissant d'un changement d'affectation concernant une construction sise en zone agricole nécessitant une dérogation au sens de l'art. 24 al. 1 LAT, le projet aurait dû faire l'objet d'une autorisation de la part de l'autorité cantonale compétente, conformément à l'art. 25 al. 2 LAT. En l'espèce, le projet n'a non seulement pas fait l'objet d'une telle autorisation, mais n'a même pas été porté à la connaissance de l'autorité cantonale qui n'a été informée de son existence que quinze ans plus tard.

3.

Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, une autorisation communale au sens de l'art. 24 LAT délivrée sans autorisation cantonale ne peut déployer aucun effet: elle n'est pas valable ("sie wird nicht rechtsgültig"). L'autorisation cantonale est un élément constitutif indispensable de la dérogation prévue par l'art. 24 LAT (ATF 111 Ib 220 cons. 5b). Au vu de ce qui précède, force est dès lors de constater que, faute d'avoir été autorisées ou approuvées par l'autorité cantonale compétente, les transformations effectuées en 1982 sont illégales. Dans ces conditions, conformément à l'art. 105 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (ci-après LATC), l'autorité cantonale est en droit de faire supprimer ou modifier les travaux non conformes aux prescriptions légales. En l'espèce, le SAT a ordonné que la maison des recourants soit remise en l'état de hangar, tel qu'il avait été approuvé par l'autorité cantonale en 1976. Si le SAT est fondé, en vertu de l'art. 105 LATC, à prononcer un tel ordre de remise en l'état, encore faut-il que sa décision respecte les principes généraux régissant l'activité administrative, dont ceux de la proportionnalité et de la protection de la bonne foi. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, l'ordre de démolir une installation non conforme et pour laquelle aucune autorisation ne pouvait être accordée n'est dans la règle pas contraire au principe de la proportionnalité. L'autorité doit cependant renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage ou encore si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire (ATF 111 Ib 224 c. 6b et c et les arrêts cités; RDAF 1993 p. 313 c. 2b).

4.

Selon la jurisprudence, on ne peut pas exiger du citoyen qu'il connaisse dans le détail les règles relatives à la répartition des compétences entre les différentes autorités administratives; ce n'est que lorsque l'incompétence de l'autorité est clairement reconnaissable que la protection de la bonne foi peut être exclue (RDAF 1993 p. 315 et les arrêts cités).

Les recourants soutiennent qu'ils sont de bonne foi et qu'ils pouvaient se fier à l'autorisation communale obtenue en 1982; ils affirment qu'ils n'ont pas trompé les autorités, car elles savaient depuis le début que le "hangar" servait de maison d'habitation. A cet égard, ils font valoir que le bâtiment a été raccordé au réseau communal d'épuration, que les taxes immobilières ont été prélevées et que la commune a toléré qu'ils habitent leur "chalet" de 1982 à 1997, soit pendant 15 ans; ils prétendent dès lors être au bénéfice d'un permis implicite d'habiter délivré par la commune.

Il résulte clairement des nombreuses correspondances versées au dossier que les recourants n'ont pas été de bonne foi jusqu'en 1982 en tout cas. En effet, ils savaient depuis 1974 qu'ils n'avaient pas le droit de construire sur leur parcelle sans autorisation, puis dès 1976, qu'ils ne pouvaient pas habiter dans le hangar rural que l'autorité cantonale leur avaient exceptionnellement permis de construire (cf. les diverses lettres de mise en garde adressées au recourant par la municipalité et le SAT entre 1974 et 1976). L'attitude de la municipalité est plus ambiguë à partir de 1982, puisqu'elle a alors délivré un permis de construire sans mise à l'enquête ni autorisation cantonale et que le bâtiment qu'elle avait toujours appelé "hangar" est qualifié de "chalet" sur l'intitulé dudit permis de construire. Ce changement d'attitude a effectivement pu avoir pour effet de conforter les recourants dans leurs intentions d'habiter leur construction. Cependant, les recourants ne sauraient se prévaloir de leur bonne foi en ce qui concerne l'omission d'avoir soumis le projet de 1982 à l'examen de l'autorité cantonale compétente, comme l'exigeaient les art. 24 et 25 LAT. En effet, ils ne pouvaient pas ignorer que la seule obtention d'une autorisation communale n'était pas suffisante et qu'une autorisation cantonale était nécessaire pour une construction sise en zone agricole. Ils avaient déjà suivi une procédure similaire en 1976, soit seulement six ans auparavant et avaient dû demander une autorisation cantonale, puisque leur parcelle se trouvait alors en zone sans affectation spéciale. Au surplus, pour établir les projets de 1976 et 1982, les recourants avaient mandaté le même architecte: bien qu'ayant son bureau à Genève, en tant qu'homme de métier, il devait nécessairement savoir (et il aurait suffi au recourant de l'interroger à ce sujet) que des constructions hors de la zone à bâtir ne peuvent être admises qu'avec l'accord de l'autorité cantonale, conformément à la législation fédérale. Les recourants ne peuvent ainsi pas prétendre avoir ignoré de bonne foi qu'une autorisation cantonale était nécessaire.

5.

Les recourants soutiennent que la décision attaquée ne respecte pas le principe de la proportionnalité et font valoir qu'il n'y a aucun intérêt public prépondérant justifiant une coûteuse remise en l'état, le fait d'habiter le chalet ne causant aucune atteinte à l'environnement, ni à l'esthétique du site, ni aux intérêts de tiers. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, un ordre de démolition (en l'espèce, de remise en l'état) est contraire au principe de la proportionnalité, lorsque la violation de la loi, de peu d'importance, ne justifie pas l'atteinte portée aux intérêts du propriétaire. Le comportement de ce dernier, lorsqu'il ne peut, comme en l'espèce, se prévaloir du droit à la protection de la bonne foi, est pris en compte dans l'appréciation de la gravité de la mesure (RDAF 1993, p. 315; ATF 111 Ib, 224 c. 6b; ATF 108 Ia 218 c. 4b et arrêts cités).

En l'espèce, il est difficile de se convaincre que la construction litigieuse porte une grave atteinte à l'intérêt public à la protection de l'environnement ou à la conservation des sites, dès lors que d'autres constructions ont été édifiées alentours, dont une résidence secondaire sur la parcelle contiguë à celle des recourants.

On ne saurait toutefois considérer que la violation de la loi commise en l'espèce est de peu d'importance: en effet, affecter sans droit une construction rurale sise en zone agricole à l'habitation familiale viole fondamentalement les règles relatives à la prohibition de construire hors des zones à bâtir. Dès lors que ces règles répondent à une préoccupation centrale de l'aménagement du territoire, l'intérêt public sur lequel elles sont fondées ne peut dès lors qu'être qualifié d'important (ATF 111 Ib 224 c. 6b; 114 Ib 320; 115 Ib 148). A cet intérêt public, il faut opposer l'intérêt privé des recourants à conserver leur construction dans son état actuel. A cet égard, force est de constater que les recourants ne se trouvent pas dans la situation de propriétaires à qui l'on arracherait la maison familiale à laquelle ils sont très attachés et qu'ils auraient voulu transmettre à leurs enfants; en l'espèce, la situation des recourants est moins digne d'intérêt dès lors qu'ils louent leur chalet à des tiers depuis plus d'un an et qu'ils désirent vendre leur parcelle à leurs locataires: leur intérêt est avant tout financier. En effet, outre les frais résultant des travaux de remise en l'état qu'ils devront supporter, les recourants verront la valeur de leur immeuble diminuer fortement une fois leur chalet rétabli dans son état antérieur et il leur sera difficile de trouver un acheteur désireux d'acquérir une construction inhabitable. Cet intérêt privé n'est certes pas négligeable, mais il faut relever que les transformations exigées ne sont pas particulièrement lourdes et ne demanderont pas de grands travaux.

Dans ces conditions, le tribunal considère que l'intérêt public au rétablissement d'une situation conforme au droit de l'aménagement du territoire l'emporte sur l'intérêt essentiellement financier des recourants. Cela étant, l'ordre de remise en l'état respecte le principe de la proportionnalité, puisqu'il est justifié par un intérêt public prépondérant et il doit ainsi être confirmé.

6.

La décision attaquée ordonne aux recourants de rétablir l'état des lieux conformément aux plans approuvés en 1976. Or, l'instruction a révélé que le bâtiment litigieux ne correspond pas exactement aux plans de 1976. Il est plus petit, car le tiers nord-est n'a été réalisé que jusqu'au niveau des fondations (il est aujourd'hui couvert d'un simple toit en éternit) tandis que la construction a été finalement établie, avec une façade également tripartite mais moins longue, sur les deux autres tiers. La décision litigieuse ne peut dès lors pas être appliquée telle quelle, sous peine d'entraîner la démolition pure et simple du bâtiment et sa reconstruction. Dans ces conditions, la décision attaquée doit être annulée et le dossier renvoyé à l'autorité intimée, afin qu'elle précise les modalités de l'ordre de remise en l'état, compte tenu des différences constatées entre les plans approuvés en 1976 et l'état actuel du bâtiment. Il lui appartiendra également d'impartir un nouveau délai aux recourants pour procéder à la remise en l'état. Le recours ne sera ainsi que très partiellement admis, les recourants ayant conclu à l'annulation pure et simple de l'ordre de remise en l'état et à la délivrance d'un permis d'habiter. Les moyens invoqués par les recourants s'avérant mal fondés, il se justifie dès lors de mettre un émolument à leur charge et de ne pas leur allouer de dépens.