TA - AC.1999.0211 - 2003-02-28 - CARRASCO Gérard et Andrea c/Moudon/Matthey Bernard et Françoise

1.

Aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé (art. 103 LATC). La municipalité est compétente pour délivrer l'autorisation requise dans le cas d'un changement de destination de constructions existantes (art. 68 litt. b RATC), comme dans le cas de constructions nouvelles affectant les bâtiments ou leurs annexes et les ouvrages mentionnés aux art. 39 et 40 du règlement : dépendances, murs, clôtures, places de stationnement (art. 68 litt. a RATC). Un changement d'affectation ne suppose pas nécessairement la réalisation de travaux; en revanche, même si la jurisprudence a pu varier légèrement sur certains points, il a été jugé de manière constante qu'un changement d'affectation sans mesures constructives ne peut être soumis à autorisation que si l'on est en présence d'une nouvelle utilisation qui, par rapport à la précédente, implique un changement significatif du point de vue de la planification (c'est-à-dire de l'affectation définie par l'autorité de planification) ou du point de vue de l'environnement (cf. ATF 113 Ib 219, consid. 4d; RDAF 2000 I p. 248 et les références citées; AC 00/0214 du 5 juin 2002). C'est donc notamment le règlement communal qui permettra de déterminer en définitive en quoi consistera l'affectation admise. Sous cet angle, la question sera donc de savoir si la présence d'une douzaine de chiens adultes et d'un élevage est ou non compatible avec le caractère du quartier.

2.

Le territoire de la commune est divisé en onze zones, dont la zone de villas et la zone de résidences secondaires. La parcelle des recourants se situe en zone de résidences secondaires, régie par l'art. 11 RPE. Selon cette disposition, dans la zone de résidences secondaires, seuls sont autorisés les bâtiments d'habitation ayant au plus un appartement par étage.

a) Les caractéristiques des zones résidentielles impliquent des avantages attendus, pour lesquels les habitants consentent divers sacrifices, qui ne sont pas que pécuniers. Il est dès lors normal qu'une grande importance soit attachée au caractère de tels lieux (une zone villa doit par excellence être tranquille, préservée du bruit et des mauvaises odeurs). Amenée à statuer sur l'admissibilité d'activités dans la zone villa ou dans une zone analogue, la jurisprudence, en substance, les avait admises à condition qu'elles n'entraînent pas pour le voisinage des inconvénients plus importants que ceux engendrés par l'habitation et que l'activité présente un caractère accessoire par rapport à l'utilisation générale de la maison d'habitation. C'est ainsi que la Commission cantonale de recours en matière de constructions (ci-après : la commission) avait admis que, selon les conditions particulières résultant des lieux ou du règlement communal, certaines affectations autres que l'habitation familiale ou résidentielle pouvaient être reçues dans une zone de villas, pour autant qu'elles restent compatibles avec la destination essentielle de telles zones, qui ne doit pas être compromise. La commission s'est montrée restrictive à cet égard, sans considérer qu'un chenil est nécessairement inadmissible dans une zone de villas. Pour en juger, la commission a toujours renvoyé à l'appréciation des circonstances particulières (conditions d'exploitation, etc.). On relève que la commission n'avait pas admis, en zone de villas, la présence de vingt chiens (prononcé no 2877 du 24 juin 1974), de huit chiens destinés à la revente (prononcé no 3039 du 3 juin 1975). Moyennant certaines mesures ou restrictions, la commission a considéré comme admissibles diverses installations. Elle a jugé ainsi que, pour autant qu'ils ne soient pas de nature à porter préjudice au voisinage, un salon de toilettage pour chiens, réduit dans l'intensité de son activité, et la détention de chiens d'élevage peuvent être autorisés dans une zone de villas moyennant des restrictions strictes (limitation à deux chiens et une seule portée par année au total, une seule personne s'occupant du toilettage pour chiens - RDAF 1983, 306 = prononcé no 3587 du 20 juillet 1979, et les références citées, confirmé par le Tribunal fédéral dans un arrêt du 19 décembre 1979).

Quand bien même les exigences de tranquillité sont moins strictes en zone de localités, un chenil pour dix chiens polaires pratiquant la course de traîneaux doit être refusé dans une telle zone (semblable à une zone de village, le périmètre étant destiné en priorité à l'habitation - RDAF 1989, 457). Ainsi, la jurisprudence a lié la question de la conformité d'un élevage de chiens à la destination d'une zone résidentielle au caractère admissible ou non du préjudice qui pouvait en résulter pour le voisinage. La notion de préjudice pour le voisinage avait également été précisée dans d'autres décisions relatives à la détention d'animaux dits familiers. Ainsi, l'élevage d'une trentaine de chats avait été jugé incompatible avec la destination d'une zone urbaine dont la vocation première est l'habitation (RDAF 1985, 96). De même, la présence d'une écurie abritant deux chevaux constitue, par nature, un établissement gênant qui ne saurait être admis dans une zone essentiellement destinée à l'habitation (RDAF 1971, 140). Enfin, même un élevage de lapins avait été considéré comme un établissement incommode, même s'il ne s'agissait pas d'un parc d'élevage industriel (RDAF 1974, 60).

b) Le règlement communal prescrit encore à l'art. 40 let. a que la municipalité peut autoriser l'établissement ou l'extension d'installations artisanales ou industrielles dans toutes les zones à bâtir, pour autant que la construction ne soit pas de nature à nuire au bon aspect du lieu et que le requérant établisse que l'exploitation en question ne causera aucune gêne objectivement appréciable au voisinage, du point de vue bruit, fumée, odeur et circulation, notamment qu'elle n'entraînera aucune élévation du niveau sonore mesuré à proximité de l'installation au moment de la délivrance du permis de construire.

Toutefois, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, les dispositions des plans d'affectation communaux qui interdisent dans toutes les zones les entreprises pouvant porter préjudice au voisinage (bruit, odeurs, fumées, dangers, etc.) sont devenues dans une large mesure sans objet au regard du droit fédéral de la protection de l'environnement (ATF 116 Ib 175). Les prescriptions communales et cantonales d'affectation conservent une portée propre dans la mesure où elles règlent la question de savoir si une construction peut être érigée à l'endroit prévu et vouée à l'usage prévu. Demeure notamment au droit cantonal l'édiction des dispositions déterminante pour le caractère d'un quartier quant au genre d'affection et à l'intensité de son utilisation, servant indirectement aussi à la protection des voisins contre les inconvénients divers. C'est ainsi que des constructions et exploitations qui sont incompatibles avec le caractère d'une zone d'habitation peuvent être interdites même si leurs émissions de bruit ne dépassent pas les limites du droit fédéral, pour autant que cette interdiction ne soit pas justifiée uniquement par la nuisance concrète du bruit (ATF 118 Ia 112, consid. 1b p. 115). L'art. 40 RPE, qui se réfère aux nuisances objectivement admissibles - point précisément réglé par le droit fédéral - n'a plus vocation à s'appliquer directement. Il faut dès lors examiner l'élevage litigieux au regard du droit fédéral de la protection de l'environnement.

c) En l'espèce les recourants exploitent depuis la construction de leur maison en 1986 un élevage de chiens avec l'accord de la municipalité; le témoin Maurice Faucherre, syndic de la Ville de Moudon de 1969 à 1989, a confirmé que la municipalité de l'époque savait que les recourants allaient construire une écurie et s'adonner à l'élevage de chiens; le permis de construire a été délivré en connaissance de cause. Il a relevé que la parcelle vendue par la commune de Moudon convenait tout à fait à cet usage; la nouvelle municipalité connaissait aussi dès 1990 l'activité d'élevage pratiquée par les recourants qu'elle n'estimait pas incompatible avec la destination de la zone. Mais il est vrai que les recourants ont notablement augmenté leur activité dès 1998 en passant de 3-4 chiens à 7-8 chiens pour atteindre 12 chiens actuellement. Pour déterminer si une telle activité est encore compatible avec la destination de la zone, il y a donc lieu de déterminer si les inconvénients qui en résultent pour le voisinage ne sont pas nuisibles ou incommodants et sont conformes aux exigences du droit fédéral de la protection de l'environnement.

3.

a) La loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE) a pour objet de protéger l'homme contre les atteintes nuisibles ou incommodantes en définissant des normes de qualité de l'environnement (message relatif à une loi fédérale sur la protection de l'environnement du 31 octobre 1979 in FF 1989 III p. 774; art. 1 LPE). Les atteintes, définies à l'art. 7 LPE, doivent en outre, selon ce même article, être rattachées notamment à la construction ou à l'exploitation d'une installation. La notion d'exploitation au sens de l'art. 7 LPE doit être interprétée largement : en particulier, tous les bruits directement liés à une installation, qui peuvent se révéler nuisibles ou incommodants pour les voisins, sont soumis aux prescriptions sur la limitation des nuisances des art. 11 ss LPE. Ces règles sont applicables aux recourants, dès lors qu'ils disposent pour l'élevage de leurs chiens d'une installation fixe, au sens de la loi. N'ayant jamais été autorisée en bonne et due forme, cette installation est soumise au régime des installations nouvelles au sens des art. 25 LPE et 7 OPB (DEP 2001 p. 1101), et au régime de l'art. 11 al. 2 LPE qui prescrit que, indépendamment des nuisances existantes, il importe, à titre préventif, de limiter les émissions dans la mesure que permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation et pour autant que cela soit économiquement supportable.

b) Certaines catégories de nuisances sonores ont fait l'objet d'une détermination de valeurs limites d'exposition (annexes 3 à 8 de l'OPB); cela n'a toutefois pas été possible pour tous les types de bruit, en particulier les bruits de comportement de l'homme ou des chiens (cf. DEP 1995 p. 31). Lorsque des valeurs limites d'exposition font défaut, il incombe à l'autorité d'exécution de préciser de cas en cas ce qui doit être objectivement toléré et ce qui ne peut pas l'être sur la base de la définition générale de la notion d'atteinte nuisible ou incommodante au sens des art. 15, 19 et 23 LPE (art. 40 al. 3 OPB; DEP 2001 p. 1101). Dans son examen, l'autorité prendra en compte le moment de la survenance du bruit dans la journée (jour ou nuit), son intensité, sa fréquence et sa durée, de même que la charge de bruit déjà existante et le degré de sensibilité au bruit de la zone; elle prendra également en considération l'effet des immissions sur des catégories de personnes particulièrement sensibles (art. 13 al. 2 LPE; ATF 126 II 366 consid. 2 c).

aa) Le tribunal dispose de données concernant les émissions de bruit provenant d'un chenil et les mesures préventives destinées à limiter ces émissions. Ces données figurent dans un arrêt rendu le 20 juillet 2000 (AC 98/0182), confirmé par le Tribunal fédéral le 11 juin 2001 (1A 239/2000), qui a précisément trait à une pension pour chiens. L'expertise ordonnée dans le cadre de l'instruction de cette cause a permis d'établir que le niveau moyen énergétique de l'aboiement (Leq sur 10 s. à 1 m) s'élevait de 85 à 95 dB(A) et le niveau maximum à 1 m de 95 à 105 dB(A). A une distance de 350 m. le niveau moyen énergétique (Leq sur d10 s) s'élève de 33 à 43 dB(A) et le niveau maximum de 43 à 53 dB(A). L'expertise montre encore que les mesures préventives de limitation des émissions résultent essentiellement des conditions d'exploitation de la pension ou de l'élevage de chiens, en particulier de l'horaire de sortie des chiens et des modalités des sorties (définitions des groupes, temps de sortie, etc.), ainsi que des aménagements prévus pour la garde à l'intérieur.

bb) Pour apprécier le niveau d'exposition au bruit admissible, c'est-à-dire, pour déterminer si les immissions gênent de manière sensible la population dans son bien-être (art. 15 LPE), il faut également tenir compte du degré de sensibilité au bruit attribué à la zone, même si la source de bruit ne fait pas l'objet d'un réglementation spécifique dans une annexe à l'OPB. La commune n'a cependant pas encore attribué un degré de sensibilité à la zone qui n'est donc pas fixé par le plan d'affectation. Ainsi, dans le cadre de la procédure de détermination du degré de sensibilité cas par cas, prévue par l'art. 44 al. 3 OPB, le tribunal retient un degré de sensibilité II s'agissant d'une zone de résidences secondaires (art. 43 al. 1 litt. b OPB; ATF du 5 décembre 2000 dans la cause Poletti, p. 13).

cc) La présence d'un élevage, dont des chiens sont de surcroît susceptibles d'échapper à la surveillance de leurs maîtres et d'errer dans le quartier, dépasse le cadre usuel des dérivés de l'habitation admissibles dans une zone résidentielle et constitue une gêne sensible pour le voisinage (art. 15 LPE). En effet, il ressort de l'instruction du recours que les chiens aboient plusieurs fois par jour, dès 06h.00 et parfois à des heures avancées de la nuit. La durée des aboiements, même si elle ne peut être fixée avec précision, mais vraisemblablement de l'ordre de quelques minutes, leur répétition, la surprise comme la variation d'intensité du bruit suivant l'emplacement des différents chiens à l'extérieur et leur nombre, le fait que ceux-ci se répondent, créent à terme une charge excessive. Une limitation des émissions au sens de l'art. 11 al. 2 LPE est donc nécessaire. Cette limitation peut nécessiter une réduction du nombre des chiens, mesure qui se fonde sur l'art. 12 al. 1 litt. c LPE (cf. DEP 2001 p. 1101 précité, arrêt dans lequel le Tribunal fédéral a confirmé une décision cantonale fixant à huit le nombre de chiens dans une zone agricole, l'autorité cantonale s'étant par ailleurs fondée sur le fait que trois chiens étaient admis en zone villa).

c) En l'espèce, on prendra en compte la situation particulière du terrain dans la zone, situé à l'extrémité du chemin public et bordé à l'est par la forêt. Différentes mesures de prévention peuvent être prises : en premier lieu, le repos nocturne (dès 21h ou 22h jusqu'à 7h) peut et doit être garanti; en deuxième lieu, les recourants veilleront à ce que les chiens ne sortent pas de la propriété sans être accompagnés; enfin, il convient de fixer des modalités précises pour la sortie des chiens laissés à courir dans le jardin, en déterminant, le cas échéant avec l'aide d'un expert, les horaires de sortie, et, le cas échéant, en imposant la pose d'un collier antibruit. Sous ces différentes conditions, la détention de chiens par les recourants doit être admise, mais limitée à huit individus adultes en tout (y compris les éventuels pensionnaires), toute mesure incombant aux propriétaires pour ne pas dépasser cet effectif. Aux mêmes conditions, plusieurs portées par année doivent pouvoir être admises; on ne voit guère de raisons d'en limiter le chiffre, dès lors que les chiots ne sortent pas avant la septième semaine et qu'ils sont en mesure d'être placés dans les trois mois.

4.

Le "couvert démontable" - objet de la décision du 30 novembre 1999 - se présente comme un enclos sur terre battue d'une surface de 12,15 m2 (4,5 m x 2,7 m) constitué de grillage, surmonté d'un toit plat. Les grillages sont tendus sur des plots en béton, eux-mêmes non fixés au sol. L'enclos ne sert qu'aux chiens. La municipalité a refusé ce couvert, au motif qu'il est destiné à "un élevage professionnel de chiens". Il n'est pas contesté par ailleurs que ce couvert constitue une dépendance qui respecte la hauteur prévue par l'art. 33 RPE. Aménagé en revanche à environ 4,50 m. de la lisière de la forêt, ce couvert est implanté en dessous de la limite fixée par l'art. 5 de la loi forestière vaudoise du 19 juin 1996 à 10 m. (distance minimale "appropriée" fixée par les cantons conformément à l'art. 17 de la loi fédérale sur les forêts); une dérogation était d'ailleurs requise par les recourants dans leur formulaire de mise à l'enquête. La notion de construction s'apprécie ici au regard du droit fédéral (cf. John Aubert, La protection des lisières en droit fédéral et en droit vaudois, in RDFA 1998 I p. 18). Au sens de l'art. 22 al. 1 LAT, les constructions et installations comprennent à tout le moins toutes les réalisations entreprises par l'homme, conçues pour durer et qui ont un lien étroit avec le sol et sont propres à influencer le régime d'affectation de celui-ci (DFJP/OFAT, Etude relative à la LAT, p. 264). Tel n'est pas le cas d'un couvert démontable, constitué de grillages et de plots non fixés durablement au sol. Le couvert existant peut donc être maintenu.

5.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours contre la décision du 9 novembre 1999 doit être partiellement admis et la décision attaquée annulée. Le dossier sera retourné à la municipalité afin qu'elle complète l'instruction de la cause - notamment en déterminant les modalités de sorties des chiens, le cas échéant en faisant appel à un expert - et qu'elle statue à nouveau sur la demande de permis dans le sens des considérants.

Le recours contre la décision du 30 novembre 1999 est admis : l'ordre de démolition est annulé, le dossier étant renvoyé à la municipalité pour nouvelle décision.

Obtenant partiellement gain de cause, les recourants supporteront des frais de justice réduits. Vu l'issue du litige, les dépens auxquels pourraient prétendre les parties peuvent être compensés, si bien qu'il n'en sera pas alloués.